政府采購制度的歷史沿革

政府采購制度的歷史沿革

公共資金的基本宗旨是公共支出的交易和融資，即公共資金用于公共和公共財政的交易活動。是以政府為主體而進行的,和其它消費主體顯著不同:公共性是政府采購的核心和精髓。我國確立了社會主義市場經(jīng)濟的宏偉目標(biāo),必須建立起與之相適應(yīng)又與國際貫例銜接的政府采購制度,管理好公共支出,提高其使用效益,做到取之于民,用之于民。在建立健全政府采購過程中,必須把握好公共性這一政府采購的核心和精髓。一、政府采購制度的形成政府采購起源于英國,有200多年的歷史,如今為市場經(jīng)濟國家管理公共支出的重要手段。政府采購(GovernmentProcurement),也稱公共采購,是指各級政府及其事業(yè)單位和社會團體,為了開展日常政務(wù)活動或為公眾提供公共服務(wù)的需要,在財政的監(jiān)督下,以法定的方式、方法和程序使用公共資金采購貨物、工程和服務(wù)的行為。政府采購不僅是指具體的采購過程,而且是采購法規(guī)、采購政策、采購過程及采購管理的總稱,是一種對公共采購管理規(guī)范的制度。政府采購是隨著國家的出現(xiàn)而產(chǎn)生的。但在近代以前,那時的采購是分散的、零星的,沒有法律化和制度化。完整意義上的政府采購是近代市場經(jīng)濟發(fā)展的產(chǎn)物。1782年,英國設(shè)立文具公用局(StationaryOffice),作為特別負責(zé)政府部門所需辦公用品采購的機構(gòu),以后發(fā)展為物資供應(yīng)部。這標(biāo)志著政府采購制度的建立。繼英國之后,許多國家都成立了專門的機構(gòu)或通過專門的法律,以確立政府采購的重要地位?，F(xiàn)代意義上的政府采購制度是現(xiàn)代市場經(jīng)濟發(fā)展的產(chǎn)物。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟階段,政府廣泛運用經(jīng)濟手段和法律手段干預(yù)國民經(jīng)濟活動,調(diào)節(jié)國民經(jīng)濟運行,重要手段之一就是政府通過財政收入和財政支出興辦公用事業(yè)。這樣,政府采購制度就大范圍地迅速發(fā)展起來。如今,已成為市場經(jīng)濟國家管理政府公共支出的一種基本手段。同時,隨著世界經(jīng)濟一體化的發(fā)展,政府采購逐漸滲透到國際貿(mào)易領(lǐng)域和區(qū)域經(jīng)濟合作之中,并成為各國對外貿(mào)易的重要組成部分。1966年,歐共體在其《條約》中對政府采購作了專門規(guī)定,后來相繼頒布公共領(lǐng)域中的委員會指令,形成了獨具特色的公共采購法律體系。在國際貿(mào)易領(lǐng)域影響巨大的關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定,在成立的初期是將政府采購的問題排除在外的。但由于國際貿(mào)易的發(fā)展,采購的規(guī)模越來越大,每年的政府采購金額達數(shù)千億美元,占國際貿(mào)易總量的10%以上。與此同時,政府采購領(lǐng)域中的歧視性做法也越來越顯著,最終導(dǎo)致了東京回合多邊貿(mào)易談判通過了《政府采購協(xié)議》,標(biāo)志著國際政府采購制度的初步形成。1985年,國際復(fù)興開發(fā)銀行和國際開發(fā)協(xié)會發(fā)布了《貸款采購指南》,并采取一系列嚴密的監(jiān)管措施,從而在世貿(mào)成員國范圍內(nèi)大大促進了政府采購的規(guī)范運行。聯(lián)合國國際貿(mào)易法委員會自成立以來,一直致力于通過制定國際協(xié)定或示范法來促進國際貿(mào)易法律的規(guī)范化和統(tǒng)一化。為了促進各國政府采購立法統(tǒng)一,幫助正在進行政府采購立法的國家建立一個經(jīng)濟有效的政府采購法律體系和運行機制。1994年,在其第27屆年會上通過了關(guān)于貨物、工程及服務(wù)采購《示范法》,從而把政府采購制度的發(fā)展推上一個新臺階。然而,貿(mào)易的自由化和保護化是當(dāng)今世界貿(mào)易的兩種相反相成的趨勢。實際上,政府利用納稅人的錢購買外國產(chǎn)品沖擊本國企業(yè),是不符合納稅人利益的。在我國加入WTO、開放政府采購市場的同時,如何有效地保護本國的政府采購市場是一個值得慎重對待和認真研究的重要課題。二、公共資金的公共管理政府采購是公共政府運用公共財政而進行的采購活動,顯著不同于其它消費主體。公共管理性是政府采購的核心。1.擴大采購的適用范圍政府采購的主體是特定的。不僅僅是“政府采購”的字面所表明的政府,還包括其他的國家機關(guān)、事業(yè)單位和社會團體。基于西方主要國家的政府采購制度將政府采購的適用主體逐步擴大到公共采購領(lǐng)域,1996年生效的《政府采購協(xié)議》也擴大了范圍。不僅適用于中央政府機構(gòu)進行的采購,還適用于地方政府和公共部門的采購;不僅限于貨物采購,還包括商業(yè)性服務(wù),如工程建設(shè)招標(biāo)等。據(jù)估計,新協(xié)定比舊協(xié)定的適用范圍擴大了約10倍,屬于新協(xié)定適用范圍的各參加國政府每年采購的商品價值約數(shù)千億美元。在我國,是否把國有企業(yè)也納入采購實體,曾引發(fā)了激烈的爭論。但《政府采購管理暫行辦法》第二條明確規(guī)定:“各級國家機關(guān),實行預(yù)算管理的事業(yè)單位和社會團體使用財政性資金辦理的政府采購,適用本法。”正在制定的《政府采購法》也作了類似的規(guī)定。也就是說,只有納入財政預(yù)算管理的單位、不管是政府,還是法院、檢察院,也不管是國家機關(guān),還是事業(yè)單位或者其他的社會團體,才能夠成為政府采購的采購主體。2.政府采購與私人采購政府采購資金來源于政府財政撥款,即由納稅人的稅收所形成的公共資金(Publicfund),而私人采購的資金來源于采購主體的私有資金(privatefund)。資金來源不同決定了政府采購與私人采購管理、采購人員責(zé)任等方面有很大區(qū)別。實際上,正是采購資金來源的不同才將政府采購與私人采購區(qū)別開來。3.公司雇員需要營利的動機政府采購的目的不是為了贏利,而是為了實現(xiàn)政府職能和公共利益。從事和管理采購職能的人員沒有公司雇員需要贏利的動機。而私人采購則是為了生產(chǎn)、轉(zhuǎn)售和銷售等,以達到贏利的目的。4.政府采購體現(xiàn)了集體的功能如果說私人采購以近期或長遠利潤為出發(fā)點的話,政府采購則是以實現(xiàn)公共政策為使命。政府采購從最初開始計劃的制定到合同的履行,都要體現(xiàn)各國政府的政策,實現(xiàn)政府某一階段的工作目標(biāo),為國家經(jīng)濟和社會利益及公眾利益服務(wù)。此外,政府采購是一種集體選擇,即集體決策。私人采購中,他可以按照個人的愛好,企業(yè)的需求作出決定,買貴一點的或賤一點的,技術(shù)先進或中等水平的,等等。但政府采購作為組織的選擇就不能憑個人意志行事。既然政府采購從政策出發(fā),集體決策,因此,政府采購決策運用的是政府部門辦公的決策過程,是種行政運行過程。例如采購中要遵守組織的規(guī)則、制度和程序,體現(xiàn)集體的作用,而不能象私人企業(yè)那樣,鼓勵發(fā)揮采購人的主觀能動性和創(chuàng)造性。盡管現(xiàn)代政府的決策提倡運用現(xiàn)代化的技術(shù)手段,但是,公共采購要買什么,怎么辦,需要以國家的社會的利益為實現(xiàn)目的,完成多重標(biāo)準(zhǔn),符合多重標(biāo)準(zhǔn),所以,在進行政府采購管理過程中,無論在國內(nèi)還是在國外,都或多或少地具有政策和行政的色彩。5.采購信息公開政府采購的有關(guān)法律和程序都是公開的,采購過程也是在完全公開的情況下進行的,一切采購活動都要作出公共記錄,所有的采購信息都是公開的,沒有秘密可言。而在私營領(lǐng)域,管理當(dāng)局則沒有這個義務(wù)。6.制定采購法律體系政府采購不是簡單地一手交錢,一手交貨,而是要按有關(guān)的法律法規(guī),依據(jù)不同的采購規(guī)模,采購對象及采購時間要求等,采用不同的采購方式和采購程序,使每項采購活動都規(guī)范運作,體現(xiàn)公開公平公正和有效競爭的原則,接受社會的監(jiān)督。7.政府采購的社會影響政府采購不同于個人采購、家庭采購、企業(yè)采購或團體采購,它是一個整體。這個整體是一個國家內(nèi)最大的單一消費者。在很多國家,政府采購資金占一個國家國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)的10%以上。因此,政府采購對社會經(jīng)濟有著巨大的影響力。采購規(guī)模的擴大或縮小、采購結(jié)構(gòu)的變化對就業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以及公眾的生活環(huán)境都有著十分明顯的影響。正是由于政府采購對社會經(jīng)濟有著其它采購主體不可替代的影響,它已成為各國政府通常使用的一種宏觀經(jīng)濟調(diào)控手段。三、公共資金的目標(biāo)和原則的公共性1.公共資金的目標(biāo)采購的有效性這是政府采購最基本和首要的政策目標(biāo)。政府采購的經(jīng)濟有效性目標(biāo)是指以最有利的價格等條件采購到質(zhì)量合乎要求的貨物、工程或服務(wù)。經(jīng)濟性是指采購資金的節(jié)約和合理使用?；诠操Y金的性質(zhì),它取之于民,應(yīng)該用之于民,因此,要求采購機構(gòu)必須謹慎合理地使用資金,取得最大的效用。有效性是指在使采購的貨物、工程、服務(wù)具有良好的質(zhì)量、合理的價格的同時,還要注意采購的效率,要在合同規(guī)定的合理時間內(nèi)完成招標(biāo)采購任務(wù),以適時滿足請購部門的需求。為此,在許多國家的政府采購立法和有關(guān)政府采購的國際條約和慣例中,都有追求經(jīng)濟有效性的規(guī)定。世界銀行在貸款協(xié)議中規(guī)定,“確保任何一筆貸款款項只能為提供貸款的目的之用,并在使用時充分考慮經(jīng)濟和效率,而不應(yīng)適應(yīng)政治的或其他非經(jīng)濟性的影響或考慮”。聯(lián)合國貿(mào)易法委員會《貨物、工程和服務(wù)采購示范法立法指南》規(guī)定,“在項目實施,包括有關(guān)的貨物和工程采購中,必須注意經(jīng)濟和效率?！甭?lián)合國國際貿(mào)易法委員會《貨物、工程和服務(wù)采購示范法》規(guī)定,政府采購應(yīng)促使采購盡量節(jié)省開支和提高效率。世界貿(mào)易組織《政府采購協(xié)議》也將其作為應(yīng)促進的目標(biāo)之一,試圖通過政府采購中競爭范圍的擴大,加強透明度和客觀性,促進政府采購程序的經(jīng)濟性和效率。定的財政政策任何國家(或地區(qū))的經(jīng)濟運行都追求持續(xù)、健康、穩(wěn)定的發(fā)展,以求達到經(jīng)濟增長、低失業(yè)率、低通貨膨脹率和國際收支平衡的宏觀經(jīng)濟目標(biāo)。要達到上述目標(biāo),就必須采取一定的宏觀經(jīng)濟政策來調(diào)控經(jīng)濟,在這些宏觀經(jīng)濟政策中主要有貨幣政策。政府是財政政策中的重要組成部分。具體包括保護本國產(chǎn)業(yè)、促進就業(yè)、穩(wěn)定物價和保護環(huán)境等。提高公眾對政府采購的信任程度在政府采購制度中規(guī)定這一目標(biāo),對建立有效的政府采購具有重要的意義。這是因為,公共采購?fù)鶗Ω瘮⌒袨槠鸬捷^大的誘惑作用或者說提供更多的機會,應(yīng)引起高度重視,加大防范措施。另一方面,采購過程的廉潔將有助于提高公眾對采購機構(gòu)及有關(guān)方面的信任程度。只有建立了這種信任關(guān)系,潛在的投標(biāo)商才會政府組織的采購活動,進而實現(xiàn)采購的經(jīng)濟性。通過對政府采購中腐敗問題的防治,一方面能夠?qū)崿F(xiàn)政府采購的公開公平公正原則,使政府采購過程置于公眾的監(jiān)督之下;另一方面,要在政府采購立法中增加處罰欺詐行為和行賄受賄的條款。這些條款通常規(guī)定,一旦確定投標(biāo)人在競爭合同中有行賄受賄或欺詐行為,將拒絕簽訂合同。國際政府采購規(guī)則都規(guī)定了質(zhì)疑、審查和救濟程序,以實現(xiàn)政府采購這一目標(biāo)。2.公共資金的原則所采購物品的使用周期這是西方國家通行原則之一,它是指投入與產(chǎn)出之比,這里的投入不是指所采購物品的現(xiàn)價,而指物品的壽命周期成本,即所采購物品在有效使用期內(nèi)發(fā)生的一切費用再減去殘值。政府采購追求的就是壽命周期成本最小而收益最大。公正、有效競爭原則這是政府采購的核心原則。公開是指采購活動具有較高的透明度,要公開發(fā)布采購住所,公開開標(biāo),公開中標(biāo)結(jié)果,使每個有興趣的或已參與的供應(yīng)商都能獲得同等的信息;公平就是要求給予每一個有舉的供應(yīng)商平等的機會,使其享有同等的權(quán)利并履行相應(yīng)的義務(wù),不歧視任何一方;公正是指評標(biāo)時按事先公布的標(biāo)準(zhǔn)對待所有的供應(yīng)商;有效競爭是指要求邀請更多的供應(yīng)商參與競爭。該原則的核心是要求采購方法和過程都必須透明,具有競爭性。政府采購工作的責(zé)任性政府要承擔(dān)社會責(zé)任或公共責(zé)任,也就是說,政府部門的所作所為,包括采購行為,要對國家和社會負責(zé),并且要在工作的同時,為人民樹立起形象和榜樣。比如,政府采購不但要滿足社會在某一時期對一種服務(wù)的需要,同時還要考慮環(huán)境問題