行政檢查在行政法實(shí)施中的作用

行政檢查在行政法實(shí)施中的作用

中國(guó)特色的社會(huì)主義法制建設(shè)取得了進(jìn)展，中國(guó)行政法制建設(shè)也取得了突破。三十多年來(lái),行政法制建設(shè)經(jīng)歷了行政法制初創(chuàng)、全面建設(shè)、從法制走向法治三個(gè)階段,出臺(tái)了一系列的行政法律法規(guī),如《行政訴訟法》、《國(guó)家賠償法》、《行政處罰法》、《行政監(jiān)察法》、《行政復(fù)議法》、《行政許可法》、《行政強(qiáng)制法》、《政府信息公開條例》等,一套相對(duì)完整的基本行政法制體系初步建立。從由外部他律的依據(jù)至內(nèi)部自律的規(guī)范,國(guó)務(wù)院及各地方政府在推進(jìn)依法行政方面制定了大量的行政法規(guī)、行政規(guī)章以及其他行政規(guī)范性文件。行政規(guī)范性文件從涉外到對(duì)內(nèi),從經(jīng)濟(jì)立法到文化立法、社會(huì)立法,從行政規(guī)章、行政法規(guī)到行政法律,從實(shí)體規(guī)范到實(shí)體與程序規(guī)范并重,1為行政法實(shí)施提供了依據(jù),為行政主體和行政利害關(guān)系人的行為提供了準(zhǔn)則,為各類行政活動(dòng)的調(diào)整提供了規(guī)則。當(dāng)前,在行政規(guī)范性文件日益完善、基本解決“有法可依”問(wèn)題之際,如何確保行政規(guī)范性文件得到真正落實(shí),成為行政法學(xué)界亟待深入研究的新課題。一、我國(guó)行政法的任務(wù)行政法實(shí)施,就是行政法在社會(huì)生活中的運(yùn)用和實(shí)現(xiàn)的活動(dòng)與過(guò)程。現(xiàn)代法治背景是行政法實(shí)施研究的重要的切入點(diǎn),不同的法治背景是認(rèn)識(shí)行政法實(shí)施的基礎(chǔ),對(duì)行政法實(shí)施的考察必須探究傳統(tǒng)和現(xiàn)代法治視野下各種行政活動(dòng)方式的大致運(yùn)作和效果。當(dāng)前,我國(guó)行政法的任務(wù)是認(rèn)清我國(guó)法治建設(shè)的基礎(chǔ)和背景,圍繞現(xiàn)階段具體國(guó)情與時(shí)代要求基于我國(guó)行政法制體系初步建立的前提,不斷推動(dòng)我國(guó)行政法實(shí)施的進(jìn)程?，F(xiàn)代法治要求在可持續(xù)發(fā)展與社會(huì)福利環(huán)境下,跨越式地在世界人口最多的國(guó)度建立福利生態(tài)法治(實(shí)質(zhì)意義)行政國(guó)家,順應(yīng)從以消極行政、干預(yù)行政、管制行政為主轉(zhuǎn)向以積極行政、給付行政和服務(wù)行政為主,從政府一元化的行政管理轉(zhuǎn)向多元化、多中心的公共管理社會(huì)治理的總體發(fā)展趨勢(shì),重塑行政法實(shí)施中行政活動(dòng)方式的定位和功能,全面、動(dòng)態(tài)地考察行政法實(shí)施過(guò)程,推動(dòng)行政法實(shí)施達(dá)到最好的效果,最終達(dá)成行政法治目標(biāo)。(一)行政法實(shí)施的情形行政法實(shí)施將法律文本規(guī)定轉(zhuǎn)化為人們的實(shí)際行為規(guī)范,是通過(guò)一系列行政活動(dòng)方式實(shí)現(xiàn)的。行政法實(shí)施解決的問(wèn)題就是將行政法律、行政法規(guī)、行政規(guī)章等確立的規(guī)則適用于人們的實(shí)際社會(huì)生活,使法律文本的規(guī)定在人們的實(shí)際行為中得到貫徹,在各種相應(yīng)社會(huì)關(guān)系調(diào)整的過(guò)程中得到實(shí)現(xiàn)。行政法實(shí)施的所有行政活動(dòng)方式有序銜接、有效配合,形成行政法實(shí)施的整個(gè)過(guò)程。行政法實(shí)施的行政活動(dòng)方式主要包括制定行政規(guī)范性文件、行政許可、行政征收、行政給付、行政確認(rèn)、行政裁決、行政指導(dǎo)、行政合同、行政檢查、行政強(qiáng)制、行政處罰、行政復(fù)議等。以全面、動(dòng)態(tài)的視角對(duì)行政法實(shí)施進(jìn)行考察,可以發(fā)現(xiàn)行政法實(shí)施是可能以一種或多種行政活動(dòng)方式,在前后可能經(jīng)過(guò)一個(gè)或多個(gè)階段情形下,最終達(dá)成行政目的的。如此,行政法實(shí)施大致包括以下四種情形。第一種情形是,行政利害關(guān)系人自覺履行法律文本規(guī)定的義務(wù),行政法得到實(shí)施(法律文本→行政利害關(guān)系人自覺履行法律文本規(guī)定的義務(wù))或與下文所稱的第三種情形相銜接。此類情形表現(xiàn)為法律文本中規(guī)定的消極性義務(wù),也就是禁止性規(guī)定,不被違反即得到實(shí)施。第二種情形是,行政主體依申請(qǐng)或依職權(quán)通過(guò)某種活動(dòng)方式實(shí)施法律文本的規(guī)定,行政利害關(guān)系人自覺履行該活動(dòng)方式確定的義務(wù),行政法得到實(shí)施(法律文本→行政主體依申請(qǐng)或依職權(quán)作出某種活動(dòng)方式實(shí)施法律文本的規(guī)定→行政利害關(guān)系人主動(dòng)履行該活動(dòng)方式確定的義務(wù))或與下文所稱的第三、第四種情形相銜接。此種情形涉及制定行政規(guī)范性文件、行政許可、行政征收、行政給付、行政確認(rèn)、行政裁決、行政指導(dǎo)、行政合同等活動(dòng)方式(暫不討論制定行政規(guī)范性文件,以下以“行政許可等活動(dòng)方式”表述此類情形)。第三種情形是,行政主體對(duì)行政利害關(guān)系人是否履行法律文本規(guī)定的義務(wù)或是否履行某種活動(dòng)方式(與前述第一、第二種情形相銜接)進(jìn)行行政檢查,在行政利害關(guān)系人不履行法律文本規(guī)定的義務(wù)或不履行該活動(dòng)方式確定的義務(wù)時(shí),實(shí)施行政強(qiáng)制或行政處罰,行政法得到實(shí)施(法律文本→行政檢查:行政利害關(guān)系人是否履行法律文本規(guī)定的義務(wù)或是否履行某活動(dòng)方式確定的義務(wù)→行政強(qiáng)制或行政處罰:行政利害關(guān)系人不履行法律文本規(guī)定的義務(wù)或不履行該活動(dòng)方式確定的義務(wù))或與下文所稱的第四種情形相銜接。此種情形涉及行政檢查、行政強(qiáng)制、行政處罰三種活動(dòng)方式。第四種情形是,行政利害關(guān)系人認(rèn)為,上述第二、第三種情形下的行政法實(shí)施侵犯其合法權(quán)益的,可能進(jìn)入行政復(fù)議或行政賠償,行政法得到實(shí)施或進(jìn)入行政訴訟。此種情形涉及行政復(fù)議、行政賠償。(二)是行政法實(shí)施的重要保障對(duì)行政法實(shí)施過(guò)程的考察,必須從單個(gè)、片面和定點(diǎn)、靜態(tài)行政活動(dòng)方式轉(zhuǎn)變到系統(tǒng)、全面和連續(xù)、動(dòng)態(tài)考察行政活動(dòng)方式,對(duì)行政法實(shí)施各類行政活動(dòng)方式的考察,不僅應(yīng)當(dāng)考察某類行政活動(dòng)方式的法律根據(jù)、要件、效果等,而且應(yīng)當(dāng)考慮某類行政活動(dòng)方式與其他類型行政活動(dòng)方式之間,基于組合或銜接最終形成作為整體的過(guò)程或者產(chǎn)生新的功能的問(wèn)題。對(duì)于各類行政活動(dòng)方式并不能僅僅個(gè)別性地論及,而且還應(yīng)當(dāng)從時(shí)間和空間上整體考察其行政過(guò)程。2行政法實(shí)施過(guò)程中的各行政活動(dòng)方式之間是有機(jī)聯(lián)系的。制定行政規(guī)范性文件是行政法實(shí)施過(guò)程中通過(guò)抽象的方式直接實(shí)施法律文本,假如無(wú)行政許可等活動(dòng)方式,行政規(guī)范性文件難以在人們的現(xiàn)實(shí)生活中得到實(shí)現(xiàn),行政檢查、行政強(qiáng)制和行政處罰也會(huì)失去前提,失去目的和意義。行政檢查、行政強(qiáng)制和行政處罰通常是行政許可等行政活動(dòng)方式實(shí)現(xiàn)的直接保障,而行政許可等行政活動(dòng)方式又是行政規(guī)范性文件實(shí)現(xiàn)的直接保障。因此,行政檢查、行政強(qiáng)制和行政處罰成為保證行政規(guī)范性文件實(shí)現(xiàn)的重要保障。在大多數(shù)情況下,這種保障是通過(guò)直接保障行政主體依法實(shí)施行政活動(dòng)方式,而從積極意義上保證行政法治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。行政復(fù)議或行政賠償作為行政活動(dòng)方式,處于行政法實(shí)施的末端,作為前述其他行政活動(dòng)方式的監(jiān)督機(jī)制存在,在消極意義上保障行政法治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。尤其值得注意的是,行政檢查與行政強(qiáng)制、行政處罰雖然都作為行政規(guī)范性文件實(shí)現(xiàn)的重要保障,是使行政規(guī)范性文件從文本規(guī)定轉(zhuǎn)化為人們實(shí)際行為規(guī)范的行政活動(dòng)方式,但深入考察很容易發(fā)現(xiàn)個(gè)中差異。對(duì)行政許可等活動(dòng)方式中的行政利害關(guān)系人來(lái)說(shuō),行政檢查是保障行政法實(shí)施的積極行政活動(dòng)方式,而行政處罰和行政強(qiáng)制是保障行政法實(shí)施的消極行政活動(dòng)方式。另外,實(shí)踐中行政處罰、行政強(qiáng)制是絕大多數(shù)行政活動(dòng)方式的最終擔(dān)保手段,對(duì)最終實(shí)現(xiàn)法律所預(yù)期的行政狀態(tài)發(fā)揮著決定性的作用。因而,當(dāng)下行政法實(shí)施青睞甚至依賴行政處罰、行政強(qiáng)制的情況普遍存在。與之構(gòu)成鮮明對(duì)比的是,行政檢查在保障行政法實(shí)施中的作用長(zhǎng)期被忽視。盡管行政處罰和行政強(qiáng)制在行政法上極其重要,但是,如果能夠采取達(dá)成同等行政義務(wù)與狀態(tài)的其他行政活動(dòng)方式,就不宜采用行政處罰或行政強(qiáng)制。行政處罰和行政強(qiáng)制在行政法實(shí)施中,必定是第二位的,起補(bǔ)足、威懾與擔(dān)保作用。行政法實(shí)施的唯一令人滿意的方式,絕不是強(qiáng)制或處罰,而是自愿、合作、民主。3因此,基于生態(tài)福利法治行政國(guó)家的理念,政府的角色由消極行政、干預(yù)行政、管制行政向給付行政和服務(wù)行政的轉(zhuǎn)變,行政法的實(shí)施更多運(yùn)用權(quán)力色彩較淡的非強(qiáng)制性手段是現(xiàn)代法治的必然趨勢(shì)。如此,在現(xiàn)代法治強(qiáng)調(diào)和追求民主、合作、服務(wù)的背景下,作為消極行政活動(dòng)方式的行政強(qiáng)制和行政處罰在行政法實(shí)施中的作用將“風(fēng)光不再”,僅在堅(jiān)持傳統(tǒng)的行政活動(dòng)方式的合理性和正當(dāng)性內(nèi)核而摒棄或有效控制其天生的缺陷和不足的前提下,在限縮的空間中存在和發(fā)揮作用。我國(guó)傳統(tǒng)的行政法實(shí)施,各種行政活動(dòng)方式分別被單個(gè)、孤立或部分、片面地考察,忽視或人為割裂各種行政活動(dòng)方式之間的有機(jī)聯(lián)系,從利益或效率等目的出發(fā),過(guò)于迷信和強(qiáng)調(diào)某些行政活動(dòng)方式,行政檢查的作用得不到重視。從行政法制的視角看,行政許可等活動(dòng)方式乃行政法實(shí)施的基礎(chǔ)和保障,實(shí)屬重要。但從行政法治的視角看,行政檢查在行政法實(shí)施中的承前啟后的核心作用最值得重視?，F(xiàn)實(shí)情況是,實(shí)務(wù)界和理論界對(duì)制定行政規(guī)范性文件、行政許可等活動(dòng)方式,以及行政強(qiáng)制和行政處罰,行政復(fù)議和行政賠償?shù)鹊膶?shí)施已做了相當(dāng)?shù)呐Σ⑷〉昧艘欢ǖ某尚?該是將注意重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到行政檢查的時(shí)候了,全面、動(dòng)態(tài)的行政法實(shí)施要求行政檢查在行政法實(shí)施中發(fā)揮更加突出的作用。二、行政檢查的性質(zhì)我國(guó)行政法學(xué)界曾對(duì)行政監(jiān)督檢查、行政檢查、行政監(jiān)督、行政調(diào)查等概念進(jìn)行過(guò)爭(zhēng)論,但近年來(lái)學(xué)界已基本達(dá)成共識(shí),至少各概念所表達(dá)的內(nèi)容少有異議了。4其中大多數(shù)學(xué)者在相同的涵義上使用行政監(jiān)督檢查和行政檢查兩個(gè)名稱,目前有統(tǒng)一使用行政檢查名稱的趨向;少數(shù)學(xué)者曾將行政監(jiān)督、行政監(jiān)督檢查、行政檢查三者混同使用,但目前已非常少見;對(duì)行政檢查和行政調(diào)查雖仍有較大的爭(zhēng)議,但是細(xì)心的學(xué)者予以明確區(qū)分,少有混同使用二者的。就行政檢查而言,學(xué)界曾經(jīng)對(duì)行政檢查的性質(zhì)有一定的爭(zhēng)議,但是近年來(lái)學(xué)界的觀點(diǎn)已經(jīng)幾乎都認(rèn)為行政檢查是具體行政行為;對(duì)于行政檢查的內(nèi)容,一般都認(rèn)為是遵守行政規(guī)范性文件和履行行政法義務(wù)的情況。美國(guó)5、日本6、我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)7也有行政檢查(或行政調(diào)查)制度,但它們大多在行政調(diào)查的意義上使用。筆者認(rèn)為,行政檢查是依法享有行政職權(quán)的行政主體,為實(shí)現(xiàn)行政管理職能,達(dá)成行政目的,對(duì)行政利害關(guān)系人履行法律文本規(guī)定的義務(wù)或履行行政活動(dòng)方式確定的義務(wù)情況,所進(jìn)行的強(qiáng)制檢查、了解的行政活動(dòng)。(一)行政檢查的作用日益凸顯行政檢查在行政法實(shí)施中起著承前啟后的核心作用,它是作為行政法實(shí)施過(guò)程中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)獨(dú)立存在,此由行政權(quán)的演化的趨勢(shì)和行政檢查的特性決定。現(xiàn)代行政活動(dòng)方式在總體上呈現(xiàn)權(quán)力性色彩減弱、非權(quán)力性色彩增強(qiáng)的趨勢(shì)。行政活動(dòng)方式從主要依靠行政權(quán)力開始轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕揽啃姓﹃P(guān)系人合作。非權(quán)力行政的興起和行政活動(dòng)的程序化趨勢(shì)表明,當(dāng)代中國(guó)的行政權(quán)力正愈益朝著民主、溝通、合意的趨勢(shì)發(fā)展演化。由于傳統(tǒng)行政模式日益向現(xiàn)代民主行政模式轉(zhuǎn)化,行政活動(dòng)方式逐漸由“剛性”開始轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭嵝浴?體現(xiàn)為“剛性”的行政強(qiáng)制、行政處罰等類型行政行為的作用相對(duì)下降,體現(xiàn)“柔性”的行政合同、行政指導(dǎo)等行政方式正越來(lái)越多地受到重視8,而作為“剛?cè)嵯酀?jì)”的行政檢查的作用也將日益凸顯。行政檢查主要是在行政法實(shí)施過(guò)程的中、后環(huán)節(jié)使用,還具有日常性的工作特點(diǎn),但其在行政實(shí)踐中未得到應(yīng)有的重視。實(shí)際上,行政檢查實(shí)施的如何,能夠從一個(gè)側(cè)面真實(shí)地反映出行政主體的服務(wù)意識(shí)。在我國(guó)行政由權(quán)力性向非權(quán)力性和服務(wù)型轉(zhuǎn)變的過(guò)渡階段,強(qiáng)調(diào)行政檢查更有現(xiàn)實(shí)意義。9在我國(guó),行政主體在部門利益的驅(qū)動(dòng)下,重視行政許可等行政活動(dòng)方式對(duì)行政法實(shí)施的作用,甚至過(guò)度依賴行政威權(quán)實(shí)現(xiàn)或達(dá)成行政活動(dòng)的目標(biāo),重視行政強(qiáng)制和行政處罰對(duì)行政法實(shí)施的作用,而經(jīng)常性的行政檢查在行政法實(shí)施中的應(yīng)有作用卻長(zhǎng)期被忽視。盡管行政檢查不直接影響行政利害關(guān)系人的實(shí)體權(quán)利義務(wù),但可以對(duì)行政利害關(guān)系人的權(quán)利進(jìn)行限定并設(shè)定其程序性義務(wù)。而且,在一些情況下,行政檢查是行政主體作出某些行政活動(dòng)方式的前提。對(duì)于行政利害關(guān)系人而言,行政檢查既可能促成授益性行政活動(dòng)方式的實(shí)施,也可能導(dǎo)致侵益性行政活動(dòng)方式的作出,還可能根本就只是客觀地了解情況而不引起其他任何行政活動(dòng)方式?？傊?行政規(guī)范性文件出臺(tái)以后,能否取得預(yù)期效果,存在哪些突出的問(wèn)題,需要根據(jù)實(shí)際情況對(duì)行政規(guī)范性文件進(jìn)行哪些調(diào)整,行政利害關(guān)系人是否履行行政規(guī)范性文件規(guī)定的義務(wù)和行政活動(dòng)方式確定的義務(wù),都需要通過(guò)行政主體充分發(fā)揮行政檢查的作用來(lái)加以判別。(二)完善社會(huì)主義法制建設(shè)行政檢查的積極作用在于其作為維護(hù)社會(huì)秩序的手段而產(chǎn)生的實(shí)施者所追求的目標(biāo),具體體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。其一,有效監(jiān)測(cè)行政法實(shí)施效果。行政法律、法規(guī)、規(guī)章和其他行政規(guī)范性文件在實(shí)施過(guò)程中的效果如何,只有通過(guò)行政檢查才能了解真實(shí)情況,為行政主體下一步的行政活動(dòng)的相關(guān)決策提供重要的信息和資料。通過(guò)行政檢查能夠及時(shí)反饋行政法律制度的實(shí)施現(xiàn)狀和發(fā)現(xiàn)行政管理實(shí)踐中存在的制度漏洞,從而促進(jìn)行政規(guī)范性文件的立、改、廢。正如有學(xué)者所認(rèn)為的,行政檢查既是執(zhí)行法的措施和活動(dòng),又是檢驗(yàn)法的實(shí)踐活動(dòng),還是制定法、認(rèn)可法和變動(dòng)法的重要的信息來(lái)源,具有推動(dòng)法制建設(shè),完善社會(huì)主義立法的積極作用。其二,積極預(yù)防和及時(shí)處理違法行為。建立健全常態(tài)化行政檢查機(jī)制對(duì)行政利害關(guān)系人的行為具有約束力和影響力,能夠促使其遵守行政規(guī)范性文件和履行行政法義務(wù),及時(shí)預(yù)防其可能實(shí)施的違法行為。在行政檢查中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題時(shí),或者由進(jìn)行行政檢查的行政主體自行依法及時(shí)進(jìn)行指導(dǎo)、服務(wù)和教育,并加以糾正和處理,或者由其他有關(guān)行政主體依法作出糾正和處理,防止其發(fā)展和蔓延,并使被違法行為所破壞的秩序得以盡快恢復(fù)。行政檢查的消極作用在于其極易被濫用而產(chǎn)生的不利影響,即過(guò)度使用和違背目的會(huì)對(duì)正常的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)秩序造成破壞,甚至侵犯行政利害關(guān)系人的合法權(quán)益。過(guò)度使用行政檢查會(huì)嚴(yán)重影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。行政檢查是對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序維護(hù)的重要手段,在一定程度上是行政權(quán)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的適度干預(yù)。一旦這種干預(yù)超出必要的限度,就會(huì)對(duì)正常的社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序造成嚴(yán)重的影響或破壞。違背目的的行政檢查的設(shè)定和行使可能侵犯行政利害關(guān)系人的合法權(quán)益。行政檢查是行政主體的權(quán)力性行政行為,在行政法實(shí)施過(guò)程中極易被濫用,行政檢查之實(shí)體規(guī)制、程序規(guī)制、監(jiān)督機(jī)制是其目的實(shí)現(xiàn)的重要保障。如不遵守這些實(shí)體規(guī)制、程序規(guī)制、監(jiān)督機(jī)制的法律規(guī)范,將可能對(duì)行政利害關(guān)系人的合法權(quán)益構(gòu)成極大的威脅。三、行政檢查的制度缺失造成的實(shí)踐失范。在這行政檢查是行政法實(shí)施的一種重要行政活動(dòng)方式,是行政法實(shí)施過(guò)程中不可或缺的環(huán)節(jié),在各行政活動(dòng)方式之間起著承前啟后的核心作用。盡管行政檢查在行政法實(shí)施中可以發(fā)揮不可替代的作用,但實(shí)踐中存在的諸多問(wèn)題卻足以讓人“因噎廢食”,這也是行政檢查遭受理論界和實(shí)務(wù)界冷落的重要原因之一。但是真正的問(wèn)題并不在行政檢查這一行政活動(dòng)方式本身,而在于制度缺失造成的實(shí)踐失范。筆者認(rèn)為,構(gòu)建常態(tài)化的行政檢查機(jī)制是行政法實(shí)施的重要保障。常態(tài)化行政檢查中的“常態(tài)”是指正常狀態(tài),“化”是后綴,加在名詞或形容詞之后構(gòu)成動(dòng)詞,表示轉(zhuǎn)變?yōu)槟撤N性質(zhì)或狀態(tài)?！俺B(tài)化”也即趨向正常的狀態(tài)。本文中的常態(tài)化行政檢查,是針對(duì)現(xiàn)實(shí)中“風(fēng)暴式”、“運(yùn)動(dòng)式”等非理性、非常態(tài)的行政檢查而提出的,指稱趨向應(yīng)然狀態(tài)的行政檢查。(一)行政檢查的常態(tài)化從系統(tǒng)論的角度看,常態(tài)化行政檢查的基本內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括行政檢查系統(tǒng)內(nèi)部的常態(tài)化和系統(tǒng)外部的常態(tài)化。從關(guān)系維度出發(fā),行政檢查系統(tǒng)內(nèi)部或外部的常態(tài)化通常表現(xiàn)為行政檢查系統(tǒng)內(nèi)部或外部各要素之間關(guān)系的常態(tài)化。行政檢查系統(tǒng)內(nèi)部的常態(tài)化,實(shí)質(zhì)上就是所有參與或應(yīng)當(dāng)參與行政檢查過(guò)程的各方主體之間關(guān)系的常態(tài)化。它主要包括三個(gè)方面。其一,行政檢查法律關(guān)系中行政主體和行政利害關(guān)系人之間的關(guān)系,兩者分別代表公共利益和私人利益,且似乎天然沖突或?qū)α?但是現(xiàn)代行政民主化之發(fā)展趨勢(shì),要求行政檢查過(guò)程中行政主體應(yīng)當(dāng)積極地與行政利害關(guān)系人展開對(duì)話、交流、協(xié)商與溝通,力爭(zhēng)在雙方達(dá)成基本共識(shí)的前提下實(shí)現(xiàn)行政檢查之目標(biāo)。10此為常態(tài)化行政檢查的核心和關(guān)鍵組成部分。其二,行政主體內(nèi)部機(jī)構(gòu)及所屬人員之間的關(guān)系。行政主體內(nèi)部各組成機(jī)構(gòu)之間的分工合作,同樣必須有明確的權(quán)限和職責(zé)的劃分,以便各相關(guān)部門之間進(jìn)行高效優(yōu)質(zhì)的合作與互助,以及統(tǒng)一配置各部門之間的權(quán)力、義務(wù)、責(zé)任;作為行政檢查任務(wù)的承擔(dān)者,同樣必須通過(guò)科學(xué)、公正、合理的人力資源管理機(jī)制確保內(nèi)部人員關(guān)系常態(tài)化。其三,行政主體之間的關(guān)系?，F(xiàn)代公共行政中,行政主體的職能和地域分工,必然同時(shí)導(dǎo)致在分工基礎(chǔ)上的合作。11客觀上或主觀上的職能沖突和利益紛爭(zhēng),都將影響行政主體達(dá)成共同的行政檢查目標(biāo)。行政檢查系統(tǒng)外部的常態(tài)化,包括行政檢查與制定行政規(guī)范性文件、行政許可等活動(dòng)方式,與行政強(qiáng)制、行政處罰、行政復(fù)議等其他行政活動(dòng)方式,以及與行政賠償、行政訴訟之間關(guān)系的常態(tài)化。其一,行政規(guī)范性文件包括行政法規(guī)、行政規(guī)章和其他行政規(guī)范性文件等,它們是行政檢查的主要依據(jù)來(lái)源,也是行政主體達(dá)成既定目標(biāo)的重要方式。行政規(guī)范性文件的科學(xué)性、民主性、操作性直接影響行政檢查目標(biāo)的實(shí)現(xiàn);同樣,行政規(guī)范性文件必須通過(guò)行政檢查才能將抽象的行政法律關(guān)系具體化,對(duì)社會(huì)實(shí)際生活進(jìn)行有效調(diào)整。行政規(guī)范性文件與行政檢查之間具備良性互動(dòng)之關(guān)系,才能共同達(dá)成有效調(diào)整社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系的目標(biāo)。其二,行政法實(shí)施中所有的行政活動(dòng)方式并非孤立、毫無(wú)聯(lián)系,它們之間在時(shí)間和性質(zhì)上都有著千絲萬(wàn)縷的關(guān)系;同時(shí),行政檢查在其中起著承前啟后的核心作用,在行政法實(shí)施過(guò)程中與其他行政活動(dòng)方式進(jìn)行有效結(jié)合,發(fā)揮更為有效的作用。其三,行政法實(shí)施過(guò)程中,行政主體違法行使職權(quán)或?yàn)E用職權(quán)的情況時(shí)有發(fā)生,作為制度規(guī)范嚴(yán)重缺失的行政檢查,更加需要行政復(fù)議、行政賠償和行政訴訟的監(jiān)督,將行政檢查全面納入行政復(fù)議、行政賠償、行政訴訟的受案范圍,同時(shí)建立有序的銜接關(guān)系,是行政檢查常態(tài)化的重要保證。(二)行政檢查權(quán)的規(guī)范行使構(gòu)建常態(tài)化行政檢查機(jī)制的重點(diǎn)是從行政檢查之實(shí)體規(guī)制、行政檢查之程序規(guī)制和行政檢查之監(jiān)督機(jī)制入手,進(jìn)行行政檢查法治化建設(shè),從而實(shí)現(xiàn)常態(tài)化行政檢查。在行政檢查過(guò)程中,來(lái)自內(nèi)部和外部的諸多因素都會(huì)對(duì)其產(chǎn)生直接影響。行政檢查機(jī)制是否科學(xué)、民主、理性,是否符合現(xiàn)代行政發(fā)展變化的整體趨勢(shì),對(duì)于保障行政法實(shí)施具有十分重要的意義。常態(tài)化行政檢查的實(shí)現(xiàn)有如下主要路徑。第一,行政檢查之實(shí)體規(guī)制。目前,我國(guó)關(guān)于行政檢查的規(guī)定大多散見于法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件中,并未形成統(tǒng)一的行政檢查法。12行政檢查為權(quán)力性行政活動(dòng)基本已無(wú)異議,行政檢查權(quán)的設(shè)定和行使必須依據(jù)法律