試論構(gòu)建和諧社會(huì)與新時(shí)期人民調(diào)解的發(fā)展

PAGE3PAGE1試論構(gòu)建和諧社會(huì)與新時(shí)期人民調(diào)解的發(fā)展江東區(qū)司法局楊文珍鄭鳳嵐實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧，建設(shè)美好社會(huì)，始終是人類孜孜以求的一個(gè)理想目標(biāo)。黨的十六屆四中全會(huì)提出構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，既是對(duì)歷史的繼承，又是對(duì)現(xiàn)實(shí)的創(chuàng)新，它的提出，具有深遠(yuǎn)的歷史背景，更具有偉大的現(xiàn)實(shí)意義。45年前，浙江省諸暨市楓橋鎮(zhèn)干部群眾創(chuàng)造了“發(fā)動(dòng)和依靠群眾，堅(jiān)持矛盾不上交，就地解決。實(shí)現(xiàn)捕人少，治安好”的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，得到了毛澤東同志親筆批示在全國(guó)總結(jié)、試點(diǎn)和推廣，就是楓橋人民對(duì)和諧社會(huì)的執(zhí)著追求。今天，“楓橋經(jīng)驗(yàn)”依然緊扣時(shí)代脈搏，并在全國(guó)各地的實(shí)踐中不斷發(fā)展和創(chuàng)新，有識(shí)之士指出，“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的魅力在于能夠最大限度地將矛盾糾紛解決在基層，解決在萌芽狀態(tài)，從而能夠有效地維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。當(dāng)前，我國(guó)正處于加快發(fā)展的戰(zhàn)略機(jī)遇期和社會(huì)矛盾凸顯期，社會(huì)矛盾呈現(xiàn)多發(fā)、多樣和易激化的特點(diǎn)，如何深化“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，探索有效的手段化解矛盾糾紛，構(gòu)建和諧社會(huì)，已成為當(dāng)前亟需研究的一個(gè)課題，筆者結(jié)合我區(qū)的實(shí)踐就新時(shí)期如何深化“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，發(fā)展新時(shí)期人民調(diào)解工作作如下探索和思考。一、新時(shí)期發(fā)展人民調(diào)解與構(gòu)建和諧社會(huì)的關(guān)系胡錦濤總書(shū)記指出：“構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的過(guò)程，就是在處理各種矛盾中不斷前進(jìn)的過(guò)程，就是不斷消除不和諧因素、不斷增加和諧因素的過(guò)程?！狈e極預(yù)防和化解矛盾糾紛，正確處理人民內(nèi)部矛盾，是構(gòu)建和諧社會(huì)的重要標(biāo)志。人民調(diào)解作為一項(xiàng)具有中國(guó)特色的法律制度，既體現(xiàn)了現(xiàn)代法治的原則，又體現(xiàn)了我國(guó)“和”文化的思想，已被許多發(fā)達(dá)國(guó)家所認(rèn)可和借鑒，并被稱之為“東方經(jīng)驗(yàn)”和“東方一枝花”，并正成為打造和諧社會(huì)的重要手段。（一）發(fā)展人民調(diào)解符合和諧社會(huì)以人為本的基本理念。和諧社會(huì)是人本社會(huì)，是尊重權(quán)利、崇尚人文關(guān)懷的社會(huì)。作為當(dāng)前矛盾糾紛解決機(jī)制重要組成內(nèi)容的人民調(diào)解在當(dāng)事人自愿平等的基礎(chǔ)上，依法調(diào)解，尊重當(dāng)事人的訴訟權(quán)利。各方當(dāng)事人在調(diào)解員的主持下就如何解決爭(zhēng)議進(jìn)行協(xié)商并最終達(dá)成協(xié)議，是為解決糾紛而不是尋求以對(duì)抗為價(jià)值取向的交涉，因此各方當(dāng)事人除了要對(duì)和解表示誠(chéng)意外，還要有足夠的靈活性和妥協(xié)性，所以互諒互讓是當(dāng)事人避免沖突的基本態(tài)度，友好的氣氛是解決糾紛的關(guān)鍵，當(dāng)事人之間沒(méi)有正面沖突，避免了一方敗訴、一方勝訴的結(jié)局，既解決了糾紛又不傷和氣，從而獲得雙贏和更圓滿的結(jié)果，充分體現(xiàn)了以人為本的社會(huì)理念。（二）發(fā)展人民調(diào)解體現(xiàn)和諧社會(huì)的“和為貴”的文化精髓。中國(guó)的傳統(tǒng)法律文化是一種強(qiáng)調(diào)和追求和諧的文化。兩千多年來(lái)，中國(guó)儒家文化始終居于正統(tǒng)地位，成為中國(guó)文化的主流和代表，正是由于特定的文化基礎(chǔ)而使得中國(guó)人形成崇尚“和諧”的傳統(tǒng)。從“和諧”這一最高功利出發(fā)，解決糾紛不愿訴諸于官府，往往求助于民間按照公正和人情的原則去解決，這就決定了調(diào)解在解決社會(huì)沖突方面的重要地位，正是這種文化和制度基礎(chǔ)使調(diào)解深深植根于中國(guó)社會(huì)之中，這對(duì)我國(guó)人民調(diào)解制度的推行和運(yùn)用產(chǎn)生了重要影響。人民調(diào)解作為一種促使糾紛雙方互諒互讓、平等協(xié)商、自愿達(dá)成協(xié)議，消除紛爭(zhēng)、不傷感情的群眾自治活動(dòng)，它的內(nèi)核就是“和諧”，因此居居在眾多糾紛解決機(jī)制中將人民調(diào)解作為解決爭(zhēng)端的首要選擇。（三）發(fā)展人民調(diào)解是促進(jìn)社會(huì)和諧的現(xiàn)實(shí)需要。我國(guó)社會(huì)正處于加快發(fā)展的戰(zhàn)略機(jī)遇期，又處于社會(huì)矛盾凸顯期，多元化的利益形成多元化的主體和社會(huì)關(guān)系，導(dǎo)致產(chǎn)生多元化的矛盾糾紛，建立多元化糾紛解決方式也就成為一種必然趨勢(shì)，作為有著優(yōu)良傳統(tǒng)和廣泛應(yīng)用的人民調(diào)解更是成為了首選。而發(fā)現(xiàn)、調(diào)解、平息民間糾紛歷來(lái)是人民調(diào)解組織的主要任務(wù)，它對(duì)于穩(wěn)定社會(huì)秩序，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，起著民事訴訟制度不可替代的作用。因此，要解決社會(huì)轉(zhuǎn)型期的糾紛，無(wú)論是糾紛當(dāng)事人基于解決糾紛考慮，還是中國(guó)政府出于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的目的，人民調(diào)解這一擁有悠久歷史及良好口碑的中國(guó)基層社會(huì)糾紛解決機(jī)制都必須站到前臺(tái)來(lái)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，江東區(qū)僅自從2006年至今年7月各級(jí)調(diào)解組織共排查民間糾紛1756起，調(diào)處成功1714起，調(diào)解成功率為97.6%。調(diào)解了61起重大群體性糾紛，包括因零星地塊開(kāi)發(fā)、村級(jí)財(cái)務(wù)管理征地拆遷、舊城改造、舊村改造等引起的包括君悅花園”開(kāi)發(fā)、“甬港豪庭”開(kāi)發(fā)、東港波特曼工程開(kāi)發(fā)、“東城國(guó)際”開(kāi)發(fā)等一系列群體性糾紛。二、人民調(diào)解的價(jià)值與群體性糾紛的解決當(dāng)前，我們江東區(qū)正跟全國(guó)許多地方一樣，處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“黃金期”和社會(huì)矛盾的多發(fā)期，尤其是近幾年來(lái)隨著現(xiàn)代化中心城區(qū)建設(shè)的推進(jìn)，因房產(chǎn)開(kāi)發(fā)、土地征用、拆遷安置、舊村改造、集體資產(chǎn)管理等群體性時(shí)有發(fā)生，已成為影響我區(qū)社會(huì)穩(wěn)定、構(gòu)建和諧城區(qū)的突出因素。根據(jù)近幾年的材料顯示，我區(qū)的群體性糾紛主要顯示出以下幾個(gè)主要特點(diǎn):一是主體的群體性。隨著江東區(qū)各項(xiàng)改革事業(yè)和城市化進(jìn)程的深入推進(jìn)，江東群體性糾紛的發(fā)生一直呈上升趨勢(shì)且升幅較大。群體人數(shù)一般為幾十人以上,上百人參加的也有多起。如地塊開(kāi)發(fā)糾紛中，君悅花園工程涉及166戶、寧江村村民安置工程涉及307戶、東港波特曼工程涉及居民398戶、民安小商品市場(chǎng)拆遷糾紛涉及的攤位898個(gè)。二是層次的多元性。多由不同群體、不同階層、不同利益主體的利益受損或利益差別而引發(fā)，原因非常復(fù)雜。如土地征用時(shí)，安置補(bǔ)償金不足、安置不及時(shí)、集體資產(chǎn)管理等問(wèn)題都會(huì)交織在一起。三是矛盾的雙重性。在很大程度上，群體性糾紛既反映出了某一個(gè)群體的集體意愿，但其所采取過(guò)激行為卻不利于社會(huì)大局的穩(wěn)定；其行為中既有人民群眾相信黨和政府的意向，又有要挾和無(wú)理要求，甚至擾亂工作和社會(huì)秩序的行為。四是處置的難度性。人民內(nèi)部矛盾的多樣化、復(fù)雜化決定了矛盾糾紛反復(fù)性。一些糾紛因調(diào)處難度大，時(shí)間長(zhǎng)，久而久之引起群眾對(duì)政府、干部的不滿，降低政府的威信，同時(shí)加之一些職能部門(mén)在不同時(shí)期對(duì)同一事件卻有不同的處理方式，從而造成群眾長(zhǎng)期纏訴鬧事，使處置難度加大。從以上分析可以看出，這些問(wèn)題的有效解決一方面有賴于制度的健全、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，從源頭上減少問(wèn)題產(chǎn)生的條件。另一方面需要早發(fā)現(xiàn)、早介入、早控制、早調(diào)處、早化解，必須對(duì)矛盾糾紛進(jìn)行全程跟蹤和控制，非觸角廣泛、信息靈敏、積極主動(dòng)、靈活機(jī)動(dòng)的解決機(jī)制難以達(dá)到上述要求。如何運(yùn)用有效手段化解群體性糾紛，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定已是擺在政府面前的一道難題。為此江東區(qū)積極深化“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，在運(yùn)用人民調(diào)解化解群體性糾紛走出了具有江東特色的新路子。自2003年?yáng)|柳街道調(diào)委會(huì)第一次運(yùn)用人民調(diào)解化解了“星辰明珠”開(kāi)發(fā)引起的群體性糾紛后，江東區(qū)先后運(yùn)用人民調(diào)解程序成功解決了星辰明珠開(kāi)發(fā)、東港波特曼工程、民安小商品市場(chǎng)拆遷、君悅花園開(kāi)發(fā)、彩虹國(guó)際地塊開(kāi)發(fā)等60多起疑難復(fù)雜重大群體性糾紛，涉及金額6000多萬(wàn)元。并且在運(yùn)用此手段的同時(shí)已形成了一整套的規(guī)范程序，得到了區(qū)委、區(qū)政府和上級(jí)部門(mén)的充分肯定和高度評(píng)價(jià)，東柳街道調(diào)委會(huì)還因此被最高人民法院、司法部授予“全國(guó)模范人民調(diào)解委員會(huì)”，百丈街道調(diào)委會(huì)被省委、省政府評(píng)為“優(yōu)秀人民調(diào)解委員會(huì)“。當(dāng)前，就解決各種紛爭(zhēng)的途徑而言，歸納起來(lái)主要有兩大類，即調(diào)解和訴訟。在江東區(qū)的實(shí)踐中探索出調(diào)解比訴訟更有利于化解群體性糾紛，那是因?yàn)槿嗣裾{(diào)解有著訴訟不可替代的優(yōu)勢(shì)：（一）人民調(diào)解的優(yōu)勢(shì)首先來(lái)處自于程序利益，它具有成本低，迅速和便利的特點(diǎn)。根據(jù)國(guó)務(wù)院的《人民調(diào)解委員會(huì)組織條例》和司法部的《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》，人民調(diào)解是不收費(fèi)的，調(diào)解糾紛一般在一個(gè)月內(nèi)調(diào)結(jié)，而且人民調(diào)解組織和人民調(diào)解員遍布城鄉(xiāng)和企業(yè)，隨時(shí)可以介入糾紛的解決。而訴訟程序的復(fù)雜性、嚴(yán)格性與費(fèi)用高昂和遲延，使得群體性糾紛當(dāng)事人在尚未得到利益之前就得承擔(dān)高昂的訴訟費(fèi)和代理費(fèi)，還不一定能得到所期待的結(jié)果。因此比起法院的訴訟積壓、程序遲延、費(fèi)用高昂的情況，當(dāng)事人更愿意選擇人民調(diào)解，以較低的代價(jià)獲得較大的利益。（二）人民調(diào)解更易實(shí)現(xiàn)“公平”和“實(shí)質(zhì)正義”。運(yùn)用人民調(diào)解在調(diào)解案件的過(guò)程中，以其常識(shí)化的運(yùn)作程序消除了訴訟程序給當(dāng)事人帶來(lái)的理解困難；以通情達(dá)理的對(duì)話和非對(duì)抗的斡旋緩和了當(dāng)事人之間的對(duì)立，有利于保持今后的長(zhǎng)遠(yuǎn)關(guān)系；以簡(jiǎn)易的事實(shí)認(rèn)定代替了嚴(yán)格的舉證責(zé)任，使不借助于律師的當(dāng)事人自行解決成為可能；整體地考察事件背后的復(fù)雜長(zhǎng)遠(yuǎn)的社會(huì)關(guān)系，而不是簡(jiǎn)單地將其分解為簡(jiǎn)單關(guān)系，僅就部分的是非曲直作出判斷，使得更容易維護(hù)當(dāng)事人的關(guān)系，從而使糾紛能得到“一攬子”的整體解決，也使得當(dāng)事人雙方對(duì)調(diào)解協(xié)議的接受程度也更高，不服協(xié)議的情況比較少。從江東區(qū)的幾年情況來(lái)看，人民調(diào)解調(diào)解糾紛履行率達(dá)到99%以上，調(diào)解的群體性糾紛除了少數(shù)由于新的損害事實(shí)引起新的糾紛之外，也全部得到了履行。這一點(diǎn)，和法院系統(tǒng)上上下下想方設(shè)法力克“執(zhí)行難”的嚴(yán)峻局面形成了鮮明對(duì)比。（三）人民調(diào)解體現(xiàn)了當(dāng)事人的自主、自由處分功能，更有利于糾紛解決。在調(diào)解過(guò)程中，調(diào)解人員和雙方當(dāng)事人的地位是平等的，雙方當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)也是平等的，以調(diào)解方式解決糾紛是當(dāng)事人的的權(quán)利而非義務(wù)。對(duì)于調(diào)解人員提出的解決方案，當(dāng)事人有同意或拒絕的權(quán)利。而且人民調(diào)解并不是一種“自力救濟(jì)”，而是以法律和社會(huì)規(guī)范、道德等作為解決糾紛的基準(zhǔn)，當(dāng)事人可以最大限度地利用法律的空間，在強(qiáng)制與合意之間尋求到最符合自身利益和價(jià)值觀的結(jié)果，從而使糾紛得到解決。而法院“要么全有要么全無(wú)”的審判結(jié)果常常與當(dāng)事人的愿望和期待相去甚遠(yuǎn)。耗費(fèi)大量時(shí)間和金錢(qián)到人民法院尋求公正說(shuō)法的人們不無(wú)遺憾地發(fā)現(xiàn)，將所有糾紛不分青紅皂白地通過(guò)法院“依法裁決”并非最佳方案，“一刀兩斷”式的司法裁決，不僅沒(méi)能讓自己尋求到“理想”中的公正，反而使自己更加忿恨對(duì)方當(dāng)事人以及代表國(guó)家斷案的法院和法官，甚至產(chǎn)生了很多涉法信訪，使法院頭痛不已。三、現(xiàn)代背景下人民調(diào)解發(fā)展的窘境雖然人民調(diào)解制度在我國(guó)有著悠久的歷史，而且有著訴訟無(wú)法替代的優(yōu)勢(shì)，但是，我們應(yīng)該看到，人民調(diào)解制度在現(xiàn)今的法制環(huán)境下，人民調(diào)解制度仍然面臨著發(fā)展的窘境。（一）社會(huì)變遷對(duì)基層人民調(diào)解組織功能的沖擊。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入推進(jìn)和發(fā)展，單位和個(gè)人生存的基本資源從國(guó)家完全壟斷發(fā)展到由國(guó)家和社會(huì)（市場(chǎng)）雙重提供，為個(gè)人與單位的分離提供了有利條件。大量人員脫離原來(lái)的單位變?yōu)椤吧鐣?huì)人”，使得城市社會(huì)變成一個(gè)“陌生人的世界”?！澳吧恕钡男纬傻闹苯雍蠊莻鹘y(tǒng)的權(quán)威體系解體或控制能力下降，控制糾紛和解決糾紛的能力呈幾何級(jí)數(shù)下滑。這也是為什么傳統(tǒng)解決糾紛的主要機(jī)制“人民調(diào)解”運(yùn)轉(zhuǎn)效果差強(qiáng)人意的原因。而新型的社會(huì)自治組織尚處于培養(yǎng)和發(fā)展過(guò)程，沒(méi)有行政權(quán)力的依托，自治組織連運(yùn)行都很困難。而建立在自治組織體系之下的人民調(diào)解機(jī)制，更是由于缺乏法律資源的充足支持和物質(zhì)條件的切實(shí)保障而不是陷入尷尬困境。而與此同時(shí)，只有幾個(gè)社區(qū)工作者的居委會(huì)卻承擔(dān)了幾乎所有政府職能的工作，一根針穿著千萬(wàn)條線，結(jié)果使得原有的職能被大量涌入的新的工作所淹沒(méi)，就江東區(qū)的社區(qū)人民調(diào)解工作而言，調(diào)委會(huì)的牌子已被撤離，調(diào)解室的位置也岌岌可危，隨時(shí)面臨著被摘牌的可能性。正是在這種背景下，居委會(huì)的調(diào)解出現(xiàn)明顯的功能弱化，在糾紛發(fā)生時(shí)，當(dāng)事人更多地轉(zhuǎn)向基層政府、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)尋求救濟(jì)和解決，這也是近幾年來(lái)信訪上訪的數(shù)量呈急劇上升趨勢(shì)的重要原因。（二）調(diào)解人員的專業(yè)化、職業(yè)化問(wèn)題成為影響調(diào)解權(quán)威的關(guān)鍵。人民調(diào)解原有的設(shè)計(jì)是依托于自治組織的，調(diào)解委員會(huì)由選舉產(chǎn)生，無(wú)論是專職的還是兼職的一般都沒(méi)有特殊的專業(yè)要求，但是也制約了法律人才進(jìn)入到調(diào)解組織。在實(shí)踐中，調(diào)解委員往往由居委會(huì)主任或其他成員兼任，再加上工作任務(wù)繁重，無(wú)法將主要精力放在調(diào)解工作上，調(diào)解效果則依其經(jīng)驗(yàn)、口才、個(gè)人威信及知識(shí)的掌握而各不相同，由于選舉產(chǎn)生或臨時(shí)任命的調(diào)解人員經(jīng)常發(fā)生流動(dòng)或變動(dòng)，培訓(xùn)幾乎很難發(fā)生長(zhǎng)久的效用，好的調(diào)解員則也難以專職化，由此影響到人民調(diào)解的價(jià)值評(píng)估和現(xiàn)實(shí)聲譽(yù)。從江東區(qū)目前的人民調(diào)解員隊(duì)伍的整體狀況看，整體調(diào)解業(yè)務(wù)素質(zhì)不是太強(qiáng)。一是社區(qū)調(diào)解干部調(diào)動(dòng)頻繁，難以馬上適應(yīng)業(yè)務(wù)工作。近幾年隨著社區(qū)建設(shè)加快，人員調(diào)整比較頻繁。就在去年換屆選舉時(shí)，我區(qū)社區(qū)72個(gè)社區(qū)有43個(gè)社區(qū)調(diào)整了調(diào)解干部，調(diào)整率達(dá)到60%，這還不包括中途調(diào)整的人員，這對(duì)于經(jīng)驗(yàn)型和專業(yè)型的人民調(diào)解工作來(lái)說(shuō)無(wú)異是一個(gè)挑戰(zhàn)。二是調(diào)解干部兼職過(guò)多，精力分散。一名調(diào)解干部身兼三、四職已是常見(jiàn)的現(xiàn)象，使得調(diào)解質(zhì)量難以提高。三是調(diào)解業(yè)務(wù)知識(shí)鉆研不深。有些調(diào)解人員在處理糾紛時(shí)不能析理說(shuō)法、依法服人，不能適應(yīng)新形勢(shì)的變化。（三）人民調(diào)解工作的社會(huì)價(jià)值面臨著現(xiàn)實(shí)的挑戰(zhàn)。人民調(diào)解由興盛、衰弱到今天的復(fù)興，這說(shuō)明人民調(diào)解正因現(xiàn)實(shí)的需要被重新定位。但是令人擔(dān)憂的是，一部分人由于受純粹法治主義思潮這一主流意識(shí)的誤導(dǎo)的影響，對(duì)人民調(diào)解工作仍然存著一種偏見(jiàn)，有的甚至認(rèn)為調(diào)解是一種“人治”的產(chǎn)物，是“和稀泥”，同現(xiàn)代法治格格不入。一部分人將人民調(diào)解與法院調(diào)解相混淆，忽略兩者的同一性，人為地夸大兩者的區(qū)別，使人們往往產(chǎn)生一種盲從，在其他各方面都相同的情況下，自然而然地會(huì)選擇比較有“權(quán)威”的糾紛解決方式，而人民調(diào)解則被冷落、被邊緣化。再加上部分群眾錯(cuò)誤地認(rèn)為“不鬧不解決，小鬧小解決，大鬧大解決”，因此不管大小事都找政府和領(lǐng)導(dǎo)解決，整天信訪或上訪不斷。這既增加了人民調(diào)解工作的現(xiàn)實(shí)難度，阻礙了新型治安工作體系的變革與生成，又增加了國(guó)家和社會(huì)解決矛盾糾紛和維持法治秩序的代價(jià)和成本。四、新時(shí)期人民調(diào)解的發(fā)展設(shè)想在推進(jìn)和諧社會(huì)的建設(shè)進(jìn)程中，無(wú)法避免糾紛的發(fā)生。在國(guó)務(wù)院頒布的《全面推行依法行政實(shí)施綱要》中就提到：要求“積極探索預(yù)防和解決矛盾的新路子”，“積極探索解決民事糾紛的新機(jī)制，充分發(fā)揮調(diào)解在解決社會(huì)矛盾中的作用?！币虼巳绾瓮晟埔匀嗣裾{(diào)解為基礎(chǔ)，其他調(diào)解互為多元補(bǔ)充的糾紛解決機(jī)制，是我們值得思考的一個(gè)問(wèn)題。縱觀我國(guó)人民調(diào)解制度走過(guò)的歷史，經(jīng)歷了過(guò)分強(qiáng)調(diào)和極力淡化調(diào)解，然后又轉(zhuǎn)而今天重視調(diào)解的“否定之否定”的過(guò)程，這說(shuō)明了人民調(diào)解在構(gòu)建和諧社會(huì)的糾紛解決機(jī)制中是必不可少的。（一）確立人民調(diào)解在化解矛盾糾紛的基礎(chǔ)作用。在當(dāng)前構(gòu)建糾紛解決機(jī)制中有兩種并不正確的意識(shí)主流：要么將人民調(diào)解淹沒(méi)于一般性的糾紛解決組織中，忽視它的存在；要么試圖以人民調(diào)解包攬一切民間社會(huì)性糾紛解決機(jī)制。筆者認(rèn)為，在當(dāng)前社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，如何給人民調(diào)解一個(gè)準(zhǔn)確的定位，是當(dāng)前決定人民調(diào)解走向的一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。如果將人民調(diào)解淹沒(méi)于一般性的民間社會(huì)性糾紛解決機(jī)制，那么人民調(diào)解將會(huì)逐漸失去其自身的生命力。而以人民調(diào)解包攬一切民間社會(huì)性糾紛解決機(jī)制并不符合多元化的需要，也無(wú)法滿足社會(huì)糾紛解決的實(shí)際需要。在當(dāng)前，人民調(diào)解必須基于憲法的定位，強(qiáng)調(diào)其作為民間自治組織的性質(zhì)、功能和價(jià)值，發(fā)揮其作為一種具有相對(duì)制度化牲的非正式制度的特殊作用，避免過(guò)多地將國(guó)家權(quán)力滲透或介入，否則脫離了基層社會(huì)的人民調(diào)解必將失去生命力和生存的土壤。人民調(diào)解屬于一種建立在基層社會(huì)組織中的草根性糾紛解決機(jī)制，僅具有最低程度的制度化和規(guī)范化，而其價(jià)值也恰恰蘊(yùn)藏于其中，因此不要輕易改變基層人民調(diào)解的自治性群眾組織及其地域性特征，肯定其在化解各類人民內(nèi)部矛盾中的基礎(chǔ)作用和地位，充分發(fā)揮其第一道防線應(yīng)有的作用。（二）積極探索調(diào)解隊(duì)伍專業(yè)化和職業(yè)化建設(shè)新途徑。由于調(diào)解是一種與調(diào)解者個(gè)人經(jīng)驗(yàn)、能力、知識(shí)及至人格魅力密切相關(guān)的實(shí)踐活動(dòng)，從糾紛解決的效果和效益角度來(lái)看，至少在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道一級(jí)的調(diào)解組織建立人員相對(duì)穩(wěn)定的專業(yè)化調(diào)解隊(duì)伍就成為必然的要求。當(dāng)然，像海曙區(qū)那樣在每個(gè)社區(qū)設(shè)立專職調(diào)解員所取得的成效也未嘗不是一個(gè)新的探索。根據(jù)我區(qū)的實(shí)際情況，不論在街道還是在社區(qū)，調(diào)解力量的力不從心已是一個(gè)普遍問(wèn)題，因此如何加強(qiáng)調(diào)解隊(duì)伍職業(yè)化和專業(yè)化建設(shè)，以適應(yīng)當(dāng)前新形勢(shì)糾紛發(fā)展的需要就很有必要。筆者認(rèn)為，根據(jù)我區(qū)的實(shí)際情況，在街道一級(jí)設(shè)立專職調(diào)解員隊(duì)伍還是具有可行性和必要性的。從當(dāng)前所調(diào)解的幾乎所有群體性糾紛來(lái)看，街道調(diào)委會(huì)在其中的作用是必不可少的。在街道調(diào)解隊(duì)伍的專業(yè)化建設(shè)中，把懂法律、懂政策、熱心服務(wù)于群眾的人才吸引進(jìn)來(lái)，專門(mén)負(fù)責(zé)調(diào)處社區(qū)調(diào)解不了上交、以及跨地區(qū)、跨單位的民間糾紛。具體形式以一批有豐富調(diào)解經(jīng)驗(yàn)的調(diào)解員為核心，配備一部分專職調(diào)解員，建立起相對(duì)穩(wěn)定的專職調(diào)解機(jī)構(gòu)，以加強(qiáng)調(diào)解機(jī)構(gòu)和人員的素質(zhì)，提高人民調(diào)解的成功率和質(zhì)量。與此同時(shí)，還要不斷地加強(qiáng)調(diào)解隊(duì)伍的法律素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)和政治素質(zhì)的培訓(xùn)，逐步建立起“社會(huì)化招聘、專業(yè)化服務(wù)、專職化運(yùn)作、契約化管理“的模式，使人民調(diào)解隊(duì)伍穩(wěn)定化，從而充分發(fā)揮人民調(diào)解這“第一道防線”的作用。（三）加強(qiáng)人民調(diào)解與司法調(diào)解和行政調(diào)解的良性互動(dòng)，積極構(gòu)建多元化的糾紛解決機(jī)制。人民調(diào)解把大量民間糾紛化解在基層，只有調(diào)解未成或調(diào)解不了的申請(qǐng)基層人民政府或有關(guān)部門(mén)處理。行政調(diào)解將大量疑難糾紛解決在內(nèi)部，只有不服政府處理的才到法院起訴，啟動(dòng)“最后一道正義的防線”，法院受理的僅僅是矛盾糾紛的一小部分。當(dāng)然調(diào)解并不是訴訟的必經(jīng)程序，大部分糾紛也可直接起訴到法院。這就是人民調(diào)解、行政調(diào)解與司法調(diào)解制度設(shè)置的價(jià)值，也是三者之間相互聯(lián)系、互補(bǔ)之處。首先是加強(qiáng)人民調(diào)解與司法調(diào)解的銜接配合。一是建立“雙聘”制度。即雙方互相聘用，人民調(diào)解組織聘請(qǐng)法官擔(dān)任指導(dǎo)員，法院聘請(qǐng)人民調(diào)解員為特邀民事