商業(yè)銀行破產(chǎn)的法律問題研究

商業(yè)銀行破產(chǎn)的法律問題研究

破產(chǎn)管理人的履職理念我國《企業(yè)破產(chǎn)法》使用了一個廣泛使用的管理概念，它是指在破產(chǎn)清算、和解、重組和重組過程中，由監(jiān)督和管理人。破產(chǎn)管理人是指負責人，負責破產(chǎn)資產(chǎn)和破產(chǎn)事務的人。不同法系國家和地區(qū)的破產(chǎn)法對破產(chǎn)管理人有特定的稱謂,如英國破產(chǎn)法中存在官方接管人(OfficialReceiver)、受托人(trustee)和清理人(liquidator)的概念和制度,法國商法典中的破產(chǎn)管理人(Syndie)制度則分為兩種:一是司法管理人,二是受托清理人。116無論該機構(gòu)的稱謂有何不同,它都是破產(chǎn)程序中極其重要的一個機構(gòu),肩負著破產(chǎn)財產(chǎn)的管理、破產(chǎn)方案的擬定和執(zhí)行等一系列重要事項。國外有關商業(yè)銀行破產(chǎn)管理人法律制度的研究較為成熟,商業(yè)銀行破產(chǎn)管理人的履職理念也隨著實踐的發(fā)展而不斷完善,經(jīng)歷了從維護債權(quán)人利益到維護存款人利益,再到維護金融穩(wěn)定和防范金融風險過程,與一般的企業(yè)破產(chǎn)管理人相比,商業(yè)銀行破產(chǎn)管理人職責履行的標準要求更加嚴格謹慎。因此如何構(gòu)建和完善商業(yè)銀行的破產(chǎn)管理人制度意義重大,筆者在下文擬從已進入破產(chǎn)清算程序的破產(chǎn)管理人的擔當者、選任和監(jiān)督三個維度入手,對相關制度進行論述,以期對破產(chǎn)管理人制度的構(gòu)建有所助益。一、中國銀行破產(chǎn)管理人員出勤制度的建立(一)由指定清算組破產(chǎn)《商業(yè)銀行法》規(guī)定:商業(yè)銀行被宣告破產(chǎn)的,由人民法院組織國務院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)等有關部門和有關人員成立清算組進行清算?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于審理企業(yè)破產(chǎn)案件指定管理人的規(guī)定》(簡稱《指定管理人規(guī)定》)第18條明確了人民法院可以指定清算組為管理人的情形,而商業(yè)銀行破產(chǎn)即可歸入該條第3規(guī)定的情形:有關法律規(guī)定企業(yè)破產(chǎn)時成立清算組的,根據(jù)《企業(yè)破產(chǎn)法司法解釋》第48條的規(guī)定,清算組的工作人員是由法院從上級主管部門、政府財政、工商管理、計委、經(jīng)委、審計、稅務、物價、勞動、社會保險、土地管理、國有資產(chǎn)管理、人事等政府部門抽調(diào)的公職人員組成的,由于這些公職人員一般有本職工作,從事商業(yè)銀行破產(chǎn)事務屬于“副業(yè)”,難以保證其全身心投入破產(chǎn)事務中。而《最高人民法院關于審理企業(yè)破產(chǎn)案件確定管理人報酬的規(guī)定》(簡稱《確定管理人報酬規(guī)定》)第15條明確指出清算組中有關政府部門派出的工作人員參與工作的不收取報酬,這樣更加難以激發(fā)政府公職人員參與企業(yè)破產(chǎn)清算事務的積極性,也難以保障破產(chǎn)清算事務的高效完結(jié)。(二)破產(chǎn)清算事務從業(yè)人員缺乏對社會中介機構(gòu)的需求《指定管理人規(guī)定》也認可社會中介機構(gòu)作為商業(yè)銀行破產(chǎn)管理人參與商業(yè)銀行破產(chǎn)清算事務,雖然避免了上文中提到的由有關部門、機構(gòu)的人員組成的清算組擔任破產(chǎn)管理人可能引發(fā)的問題,但是由于銀行業(yè)自身的特殊性,需要具有金融學、統(tǒng)計學、經(jīng)濟學等多重知識背景,以及對商業(yè)銀行業(yè)務經(jīng)營以及破產(chǎn)事務有豐富經(jīng)驗的專門人才擔任商業(yè)銀行破產(chǎn)管理人,但現(xiàn)有的律師事務所、會計師事務所中的從業(yè)人員多為法律或會計方面的專才,破產(chǎn)清算事務從業(yè)人員雖然具備從事破產(chǎn)清算事務的工作經(jīng)歷,但商業(yè)銀行破產(chǎn)清算事務的處理所需要的是具有商業(yè)銀行專業(yè)知識背景和從業(yè)經(jīng)歷,同時兼有上述社會中介機構(gòu)從業(yè)人員特定優(yōu)勢的復合型人才,加之實踐中缺乏對商業(yè)銀行破產(chǎn)管理人從業(yè)人員的資質(zhì)認證和考核,因而現(xiàn)有的社會中介機構(gòu)在作為管理人的擔當者處理商業(yè)銀行破產(chǎn)事務時未必能完全勝任這一職位的要求。(三)行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)正是由于現(xiàn)有法律規(guī)定的由有關部門、機構(gòu)的人員組成的清算組或社會中介機構(gòu)擔任商業(yè)銀行破產(chǎn)管理人并非最佳選擇,因此建立由存款保險機構(gòu)擔當專門的商業(yè)銀行破產(chǎn)管理人就變得很有必要。存款保險機構(gòu)一般具有以下職能:首先,采用現(xiàn)場或者非現(xiàn)場檢查等方式監(jiān)督被保險機構(gòu)安全、穩(wěn)健地從事銀行業(yè)務活動的經(jīng)營,防范可能存在的經(jīng)營風險,及時督促被保險機構(gòu)采取改進措施以消除可能存在的非系統(tǒng)性風險,并對有關責任人員進行處置;其次,對于已經(jīng)出現(xiàn)經(jīng)營風險的被保險機構(gòu)進行救助和監(jiān)管,防范金融風險的進一步擴散;最后,其最重要的職能是補償存款人的利益損失和維護社會信用秩序。我國的銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)同樣履行上述前兩種職能,但由于缺乏必要的資金支持,他們不能在商業(yè)銀行出現(xiàn)金融風險后于第一時間對廣大存款人進行救助,以消除社會公眾對出現(xiàn)金融風險的銀行經(jīng)營狀況的焦慮,維護銀行業(yè)系統(tǒng)的整體安全和穩(wěn)定。在存款保險機構(gòu)的設置上,主要有以下幾種觀點:或是由政府和銀行共同出資成立存款保險公司,該公司接受銀行當局的直接領導,直屬于銀監(jiān)局?；蚴怯韶斦芸?、央行認購、所有投保機構(gòu)按凈資產(chǎn)的一定比例繳納,平時資金主要靠收取保費來獲取,在特別時期可經(jīng)財政擔保后向社會籌集或向央行貸款?；蚴峭耆烧~出資設立存款保險基金,同時設立存款保險公司,來負責管理和運作存款保險基金。該公司是國有獨資的有限責任公司,直接隸屬于國務院。或是先在國務院領導下組建一個由政府、央行和金融機構(gòu)共同出資的全國性的相對獨立的存款保險公司。由于世界各國存款保險機構(gòu)的設置都是在考慮本國國情的基礎上建立的,并不存在一個統(tǒng)一的完美模式,因此根據(jù)我國的實際狀況,可以考慮采用第一種觀點即由政府和商業(yè)銀行共同出資設立存款保險機構(gòu),該機構(gòu)接受銀行監(jiān)督管理機構(gòu)的直接領導,并且以立法的形式明確規(guī)定存款保險機構(gòu)作為專門的商業(yè)銀行破產(chǎn)管理人擔當者。之所以采用這種觀點的原因是:商業(yè)銀行一旦出現(xiàn)經(jīng)營風險進入破產(chǎn)程序,雖然可以動用存款保險金進行財務救助,但也有可能出現(xiàn)存款保險金數(shù)額有限、難以完全彌補廣大債權(quán)人損失的情況,此時以政府信用作為擔保,以財政撥款的方式對債權(quán)人的損失加以彌補,更有利于銀行信用的維護,從而遏制可能產(chǎn)生的擠兌行為,從根本上維護銀行業(yè)體系的穩(wěn)定安全。同時,將存款保險機構(gòu)置于銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)的直接領導之下,一方面可以充分利用銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)已經(jīng)成熟的資源優(yōu)勢,如大量具有豐富銀行業(yè)從業(yè)經(jīng)歷的工作人員、完善的權(quán)力資源在不同層級機構(gòu)中的配置模式等;另一方面可以對存款保險機構(gòu)進行嚴格的監(jiān)督,防范存款保險機構(gòu)自身可能出現(xiàn)的腐敗問題,保證破產(chǎn)清算過程的公開、公正進行。二、破產(chǎn)管理人制度的選任原則立法中破產(chǎn)管理人的選任一般有三種模式:法院選任;以債權(quán)人會議選任為原則,以法院或其他有權(quán)機構(gòu)選任為補充;以法院選任為原則,債權(quán)人會議選任為補充。由于法國、意大利、日本、韓國等大陸法系國家均采用法院選任模式,因循大陸法系傳統(tǒng)的我國也是由法院選任擔任破產(chǎn)管理人職責的機構(gòu)或個人,債權(quán)人會議如認為法院選任的人員不合適,只能向法院提出異議,申請人民法院予以更換,而不能直接另為選任(我國《企業(yè)破產(chǎn)法》第22條明確規(guī)定:管理人由人民法院指定。債權(quán)人會議認為管理人不能依法、公正執(zhí)行職務或者有其他不能勝任職務情形的,可以申請人民法院予以更換。指定管理人和確定管理人報酬的辦法,由最高人民法院規(guī)定)。我國法院在長期處理企業(yè)破產(chǎn)清算事務中積累了豐富的實踐經(jīng)驗,也培養(yǎng)了一些對破產(chǎn)清算案件具有審判心得的工作人員。此外,司法權(quán)力所具有的權(quán)威性和終局性,更易保證破產(chǎn)清算程序公開、公正地進行,使得破產(chǎn)清算財產(chǎn)能夠在相關利益者之間實現(xiàn)公平分配。由于我國商業(yè)銀行破產(chǎn)管理人制度改革的思路尚不明確,因此是采取循序漸進式的改革方式對現(xiàn)有制度進行不斷完善,還是采取建立存款保險人機構(gòu)方式對現(xiàn)有制度進行大規(guī)模改變,尚需相關專家學者進行多方論證。根據(jù)我國現(xiàn)有的商業(yè)銀行破產(chǎn)清算實務進行選擇,若采用前者的改革路徑,不會對現(xiàn)有制度造成太大影響,但是改革之后對商業(yè)銀行破產(chǎn)管理人制度的裨益也是有限的;若采用后者的革命路徑,必然涉及到相關法律制度之間的協(xié)調(diào)、相關部門機構(gòu)職權(quán)的重新配置,如若在時機成熟之前提前實行,反而會對現(xiàn)有的法律制度造成負面的影響,因此極需謹慎對待。有鑒于此,若要采取法院選任模式,對現(xiàn)有法律制度進行完善,應在堅持法院主導的前提下,賦予債權(quán)人會議和銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)更多的參與權(quán)。債權(quán)人會議自不必說,銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)對商業(yè)銀行的經(jīng)營狀況相對比較熟悉,且具有相當?shù)膶I(yè)優(yōu)勢,發(fā)揮其積極效用對于商業(yè)銀行破產(chǎn)清算過程的順利完成大有裨益。(一)破產(chǎn)管理人的任務性和法《指定管理人規(guī)定》允許符合《企業(yè)破產(chǎn)法》規(guī)定條件的社會中介機構(gòu)及其具備相關專業(yè)知識并取得執(zhí)業(yè)資格的人員,主動向人民法院申請編入管理人名冊。而人民法院一般根據(jù)本轄區(qū)內(nèi)社會中介機構(gòu)以及社會中介機構(gòu)中個人的實際情況,結(jié)合其執(zhí)業(yè)業(yè)績、能力、專業(yè)水準、社會中介機構(gòu)的規(guī)模、辦理企業(yè)破產(chǎn)案件的經(jīng)驗等因素制定管理人評定標準,由評審委員會根據(jù)申報人的具體情況評定其綜合分數(shù)。《企業(yè)破產(chǎn)法》《指定管理人規(guī)定》對成為破產(chǎn)管理人的積極和消極條件均有概括性的規(guī)定,積極性的條件包括要求具備相關專業(yè)知識并取得執(zhí)業(yè)資格,消極性的條件包括不得因故意犯罪受過刑事處罰;不得曾被吊銷相關專業(yè)執(zhí)業(yè)證書;不得與本案有利害關系等不宜擔任管理人的情形?！吨付ü芾砣艘?guī)定》進一步對“不得與本案有利害關系”一項內(nèi)容加以詳細規(guī)定,使得選任破產(chǎn)管理人的制度規(guī)定更加具有可操作性。從學理上加以概括,編入管理人名冊的機構(gòu)或個人均應符合以下兩項要求:1.獨立性。一方面是指利益歸結(jié)上的無關性,即破產(chǎn)管理人與破產(chǎn)所涉當事人不存在直接或間接的利益關系,其處理破產(chǎn)事務不受其他法律主體的干涉或影響;另一方面是指職權(quán)來源的法定性,即破產(chǎn)管理人雖然是由法院及其他利益相關者選定的,但其職權(quán)并非基于這些主體的授權(quán),其仍然要嚴格依據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定行使職權(quán),如有不適當履行職權(quán)的情形,同樣要承擔相應的法律責任;此外,還包括破產(chǎn)管理人實施損害債權(quán)人或其他利害關系人的合法權(quán)益后,應當獨立承擔相應的法律后果。2.專業(yè)性?！捌飘a(chǎn)制度的有效運作,在很大程度上依賴于運作機構(gòu)或人員的素質(zhì)和能力。如果允許不適合的機構(gòu)或人員濫竽充數(shù)于破產(chǎn)管理人的行列,不僅會使債權(quán)人對有限的破產(chǎn)財產(chǎn)進行分配的期望大打折扣甚至落空,而且會使破產(chǎn)程序的合理秩序蒙上陰影。”商業(yè)銀行的破產(chǎn)財產(chǎn)主要表現(xiàn)為大量的低信用等級貸款,其債權(quán)人主要為存款人,大部分存款人為個人儲戶,存款數(shù)額較小且十分分散,這就需要破產(chǎn)管理人具備統(tǒng)計學以及金融學的知識背景,否則很難將大量的不良債權(quán)變現(xiàn),在債權(quán)人之間實現(xiàn)公平受償。對于破產(chǎn)管理人的資格條件,各國立法規(guī)定并不相同,如在英國,清算人必須是合格的破產(chǎn)執(zhí)業(yè)人,即必須參加政府承認的職業(yè)團體,通常由具有執(zhí)業(yè)資格的律師或會計師構(gòu)成。在法國,清算人一般為在觀察期內(nèi)曾經(jīng)充當債權(quán)人代表的那個人。240韓國《金融業(yè)結(jié)構(gòu)促進法》規(guī)定,金融監(jiān)督委員會在金融機構(gòu)解散或破產(chǎn)時,可以不考慮商法第531條及破產(chǎn)法第147條的規(guī)定,把總統(tǒng)令所規(guī)定的金融專家、存款保險公司的官員或者職員推薦為清算人或者破產(chǎn)管理人。如果法院認為金融監(jiān)督委員會推薦的人有豐富的金融知識,能夠有效率地執(zhí)行清算人或者破產(chǎn)管理人的職務時,應該選任為清算人或者財產(chǎn)管理人。前文已提及,若我國采用第一種改革路徑,其應有之義必然包括對破產(chǎn)管理人從業(yè)人員的資格認證考試以及后期持續(xù)性的考核和培訓,考慮到我國現(xiàn)在還不存在破產(chǎn)管理人資格認證考試,但已經(jīng)具備比較成熟的法律專業(yè)人才和會計專業(yè)人才選拔機制,可以規(guī)定已經(jīng)取得《法律職業(yè)資格證》和《注冊會計師資格證》的人士,同時具備5年以上商業(yè)銀行破產(chǎn)事務處理經(jīng)驗的人員可以向銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)申請列入商業(yè)銀行破產(chǎn)管理人從業(yè)人員名單。由于商業(yè)銀行所具有的特殊性,待到將來條件具備之時,有望組織進行專門的商業(yè)銀行破產(chǎn)管理人從業(yè)人員資格認證考試。(二)細化破產(chǎn)管理人名冊的編制1.名冊制度。依據(jù)《指定管理人規(guī)定》的內(nèi)容,人民法院設置了管理人名冊制度使破產(chǎn)管理人的選任更加公開、公正,即由人民法院根據(jù)轄區(qū)內(nèi)社會中介機構(gòu)及專職從業(yè)人員數(shù)量和企業(yè)破產(chǎn)案件數(shù)量,編制管理人名冊,并對管理人名冊實行動態(tài)管理,根據(jù)企業(yè)破產(chǎn)案件受理情況、管理人履行職務以及管理人資格變化等因素,對管理人名冊適時進行調(diào)整、增刪,以不斷適應企業(yè)破產(chǎn)事務的處理。同時允許符合《企業(yè)破產(chǎn)法》規(guī)定條件的社會中介機構(gòu)及其具備相關專業(yè)知識并取得執(zhí)業(yè)資格的人員,主動向人民法院申請編入管理人名冊。人民法院根據(jù)本轄區(qū)社會中介機構(gòu)以及社會中介機構(gòu)中個人的實際情況,結(jié)合其執(zhí)業(yè)業(yè)績、能力、專業(yè)水準、社會中介機構(gòu)的規(guī)模、辦理企業(yè)破產(chǎn)案件的經(jīng)驗等因素制定管理人評定標準,由評審委員會根據(jù)申報人的具體情況評定其綜合分數(shù)?！吨付ü芾砣艘?guī)定》第22條規(guī)定,對于經(jīng)過行政清理、清算的商業(yè)銀行破產(chǎn)案件,人民法院可以在金融監(jiān)督管理機構(gòu)推薦的已編入管理人名冊的社會中介機構(gòu)中指定管理人。當然,由于各地區(qū)實際情況不一,各地區(qū)人民法院可結(jié)合本地區(qū)實際情況對《指定管理人規(guī)定》中的名冊制度進行本土化的實行,實現(xiàn)對破產(chǎn)管理人名冊的良好管理。考慮到商業(yè)銀行作為金融機構(gòu)破產(chǎn)的特殊性,建議各地區(qū)人民法院在編制管理人名冊時能夠根據(jù)不同企業(yè)的特殊性分別編制不同的管理人名冊,以適應不同行業(yè)企業(yè)在破產(chǎn)時對破產(chǎn)管理人特定資質(zhì)的特殊要求。當然即使同屬于金融機構(gòu),商業(yè)銀行、證券公司、保險公司在破產(chǎn)清算過程中對具有特定資質(zhì)的人才的偏重也是各有不同的,如果要實現(xiàn)資源的最優(yōu)化配置,則隨著現(xiàn)實情況的發(fā)展,不斷細化管理人名冊編制制度無疑是最佳選擇。2.競爭制度?！吨付ü芾砣艘?guī)定》第21條指出商業(yè)銀行破產(chǎn)案件,人民法院可以公告邀請編入各地人民法院管理人名冊中的社會中介機構(gòu)參與指定管理人的競爭,評審委員會根據(jù)案件的特點,綜合考量社會中介結(jié)構(gòu)的專業(yè)水準、經(jīng)驗、機構(gòu)規(guī)模、初步報價等因素,從不少于三家的社會中介機構(gòu)中擇優(yōu)制定管理人,同時確定一至兩名備選社會中介機構(gòu),作為需要更換管理人時的接替人選。以競爭制度選定商業(yè)銀行破產(chǎn)管理人,公告邀請參與商業(yè)銀行破產(chǎn)管理人競爭的中介機構(gòu)時,應明確依據(jù)破產(chǎn)商業(yè)銀行自身的特殊性確定參與此次競爭的中介機構(gòu)所應具備的基本資質(zhì),并且在確定入圍的社會中介機構(gòu)后予以公示,在公示期內(nèi)接受社會各界的廣泛監(jiān)督,并對被提出異議的社會中介機構(gòu)實行盡職調(diào)查,以確定其是否完全符合競爭公告中所確定的基本資質(zhì),如若不符合相關資質(zhì)要件,除對相關責任人進行處罰外,對該弄虛作假、不符合公告資質(zhì)要求的中介機構(gòu)給予一定時間內(nèi)不得擔任商業(yè)銀行破產(chǎn)管理人的處罰,以此避免不必要的人力、物力資源的消耗和浪費。同時,在確定管理人時,除了考量社會中介機構(gòu)的專業(yè)水準、經(jīng)驗、機構(gòu)規(guī)模、初步報價等因素,最好能設一個破產(chǎn)方案呈報環(huán)節(jié),由參與競爭的中介機構(gòu)提交為擬參與的商業(yè)銀行破產(chǎn)事務量身定做的破產(chǎn)方案。最后,參與競爭的社會中介機構(gòu)應遵守競爭規(guī)則,不得以不正當方式謀取管理人職位,對于不符合管理人獨立性要求的情形,一旦發(fā)現(xiàn)應主動申報,要求退出競爭,尤其應嚴格恪守保密條款,不得將在競爭過程中知悉的商業(yè)銀行破產(chǎn)相關的信息對外泄漏,以免造成公眾恐慌,發(fā)生擠兌風險,不利于金融秩序的穩(wěn)定和安全。三、破產(chǎn)管理人的法律處罰機制《企業(yè)破產(chǎn)法》第25條對破產(chǎn)管理人的職責范圍作了明確規(guī)定,第26、28、29條對破產(chǎn)管理人特定職權(quán)的行使要求經(jīng)人民法院同意,但如果僅僅靠破產(chǎn)管理人從業(yè)人員的職業(yè)操守和道德意識對其職務行為加以約束,往往難以達到最佳效果,這就需要來自于外部監(jiān)督主體的監(jiān)督以及創(chuàng)設法律處罰機制,對違反法律規(guī)定行使職權(quán)的或者消極不作為的破產(chǎn)管理人給予法律制裁。依靠制度對破產(chǎn)管理人進行監(jiān)督,建立完善的監(jiān)督機制,可有效避免在商業(yè)銀行破產(chǎn)事務中可能產(chǎn)生的瀆職或者腐敗行為。(一)破產(chǎn)管理人的義務—監(jiān)督標準《企業(yè)破產(chǎn)法》第27條規(guī)定:“管理人應當勤勉盡責,忠實執(zhí)行職務。”破產(chǎn)管理人履行勤勉義務和忠實義務是對其履行職務行為的基本要求,也是監(jiān)督主體考察破產(chǎn)管理人是否依法履行職務的原則。首先,破產(chǎn)管理人在管理破產(chǎn)事務時,要盡一定的注意義務。大陸法系國家規(guī)定的注意義務為善良管理人的注意義務,英美法系國家破產(chǎn)管理人適用受托人的相關規(guī)定,依據(jù)信托法,信托人要履行謹慎義務,謹慎義務比注意義務的要求要更加嚴格,其底線為善良管理人的注意義務,但如若受托人具有更高技能,則應以該更高技能作為衡量受托人是否盡謹慎義務的標準。其次,忠實義務是指受托人對受益人負有唯一的為受益人利益而管理信托事務的義務,嚴禁在信托管理中為自己或第三人謀利。聯(lián)系到商業(yè)銀行破產(chǎn)管理人這一特定主體,忠實義務即指商業(yè)銀行破產(chǎn)管理人要嚴格依照法律規(guī)定履行職權(quán),維護債權(quán)人利益,維護金融秩序穩(wěn)定,不得在破產(chǎn)事務處理過程中為自己以及第三人謀取不正當利益。我國《企業(yè)破產(chǎn)法》第25條對破產(chǎn)管理人應當履行的職責作出了明確的規(guī)定,由于在不同的破產(chǎn)程序中,破產(chǎn)管理人的具體職責并不相同。這樣籠統(tǒng)的規(guī)定,既不利于對破產(chǎn)管理人履行職務的行為提供有效的指導,也使監(jiān)督機制出現(xiàn)了漏洞。因此在對破產(chǎn)管理人應當履行的職責作出一般性規(guī)定的情況下,如果能根據(jù)不同的破產(chǎn)程序?qū)ζ飘a(chǎn)管理人的職責作出明確規(guī)定,則有利于破產(chǎn)管理人制度的完善。(二)對破產(chǎn)管理人的監(jiān)督1.外部監(jiān)督?！镀髽I(yè)破產(chǎn)法》第23條規(guī)定了對破產(chǎn)管理人進行監(jiān)督的最重要的兩類主體:法院和債權(quán)人會議。考慮到商業(yè)銀行的特殊性,并且前文已經(jīng)提到建立專門的商業(yè)銀行破產(chǎn)管理人———存款保險機構(gòu)并受銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)的直屬領導,因此有必要將銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)納入監(jiān)督主體的范圍。首先,法院作為監(jiān)督主體最大的優(yōu)勢在于其具有其他監(jiān)督主體所不具備的獨立地位,以使其與破產(chǎn)事務相關各方的利益群體不存在利益牽涉,實現(xiàn)對商業(yè)銀行破產(chǎn)管理人的有效監(jiān)督,司法裁判極大的權(quán)威性更能保證法院對商業(yè)銀行破產(chǎn)管理人形成巨大的威懾力,使其謹慎地處理破產(chǎn)事務。但是,法院作為監(jiān)督主體的弊端是:隨著我國訴訟案件的增多,審判人員的工作已經(jīng)在超負荷運轉(zhuǎn),期望審判人員對破產(chǎn)事務的處理過程進行全程多方位的監(jiān)督,往往是不現(xiàn)實的;此外,法律并未對發(fā)現(xiàn)管理人不能依法、公正執(zhí)行職務或者有其他不能勝任職務情形時如何進行調(diào)查核實并更換破產(chǎn)管理人的程序作出詳細規(guī)定,這些內(nèi)容仍然有待于在立法中加以明確。其次,債權(quán)人會議作為監(jiān)督主體所具有的弊端是:企業(yè)的債權(quán)人人數(shù)往往很多,尤其是商業(yè)銀行的債權(quán)人大多為個人存款人,人數(shù)眾多,如果要求破產(chǎn)管理人在管理破產(chǎn)事務的過程中,接受每一個債權(quán)人的監(jiān)督,勢必影響效率,而且在實踐中由于各個債權(quán)人對自身利益的關切程度不一,對破產(chǎn)管理人的監(jiān)督積極性也就大相徑庭,因此采取債權(quán)人會議而非單個債權(quán)人監(jiān)督的方式是符合破產(chǎn)事務實際需求的選擇。但在大陸法系國家,債權(quán)人會議享有的權(quán)力往往受到法院的限制,英美法系國家,債權(quán)人會議則享有廣泛、有效的監(jiān)督權(quán)。綜上所述,完善我國的破產(chǎn)管理人監(jiān)督機制,需要強化以下制度:(1)減少法院對破產(chǎn)事務的工作量,將法院對破產(chǎn)事務的監(jiān)督從微觀細化方面轉(zhuǎn)向宏觀大向的指導,根據(jù)監(jiān)督主體的特性,在維護法院監(jiān)督作用主導性的前提下,將監(jiān)督權(quán)力在法院、債權(quán)人會議以及銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)之間進行合理配置,防止“一頭獨大”的現(xiàn)象,這樣在監(jiān)督主體之間也可以形成相互制衡的良性關系,避免任何一方的獨斷專行;(2)強化債權(quán)人自治,使債權(quán)人會議作為獨立的監(jiān)督主體,但同時對其權(quán)力行使進行必要的限制。債權(quán)人會議是債權(quán)人自主意思表達的機構(gòu),由于其是非常設機構(gòu),不利于其監(jiān)督職權(quán)的行使,因此通過債權(quán)人會議選定專職的監(jiān)督代表,經(jīng)法院認可后履行監(jiān)督職責可以更好地維護債權(quán)人的利益。由于現(xiàn)有的債權(quán)人會議的權(quán)力行使受制于法院,因此可以考慮擴大債權(quán)人會議選定的監(jiān)督代表的權(quán)力范圍,并將其所享有的權(quán)力以法律的形式加以明確規(guī)定,包括對破產(chǎn)管理人的質(zhì)詢權(quán)、文件和賬目的查閱權(quán)、債權(quán)人會議的召集權(quán)等內(nèi)容。同時,考慮到債權(quán)人大多不熟悉銀行業(yè)