論破產(chǎn)法上破產(chǎn)管理人制度的改革

論破產(chǎn)法上破產(chǎn)管理人制度的改革

破產(chǎn)管理人制度是國家破產(chǎn)法特別是英美法系國家破產(chǎn)法非常重視的一項制度。該制度的目的是在破產(chǎn)程序中，熟悉破產(chǎn)業(yè)務(wù)的專家為債務(wù)人的資產(chǎn)和處理與債務(wù)人資產(chǎn)相關(guān)的事務(wù)提供專業(yè)幫助。我國1986年頒布的《破產(chǎn)法(試行)》并未確立破產(chǎn)管理人制度,管理人的部分職責(zé)主要由清算組來承擔(dān)。2007年6月1日起正式施行的新《破產(chǎn)法》首次提出了專業(yè)化、市場化的管理人制度,是對舊破產(chǎn)法清算組的一次重大改革,也是與國際破產(chǎn)制度接軌的一個良好開端。一、破產(chǎn)程序不規(guī)范根據(jù)《破產(chǎn)法(試行)》第24條,清算組負(fù)責(zé)對破產(chǎn)財產(chǎn)的保管、清理、估價、處理和分配,其成員主要由政府部門人員組成,向法院負(fù)責(zé)并報告工作。這是我國試行破產(chǎn)法對破產(chǎn)清算組制度的基本規(guī)定。由于歷史條件的限制,清算組制度已經(jīng)不能適應(yīng)企業(yè)破產(chǎn)的現(xiàn)狀,在實踐中造成如下一些問題:首先,清算組的組成存在時間上的滯后性。根據(jù)《破產(chǎn)法(試行)》第24條,“人民法院應(yīng)當(dāng)自宣告企業(yè)破產(chǎn)之日起15日內(nèi)成立清算組”,因此,只有在企業(yè)已被宣告破產(chǎn)的前提下,才能成立破產(chǎn)清算組。但在審判實踐中,債務(wù)人或債權(quán)人向法院提出破產(chǎn)申請時,企業(yè)大都負(fù)債累累,財產(chǎn)狀況極其混亂。破產(chǎn)程序自法院受理破產(chǎn)案件時啟動,而清算組卻要在法院作出宣告破產(chǎn)的裁定后接管破產(chǎn)企業(yè)。從破產(chǎn)案件受理至作出破產(chǎn)宣告裁定這段時間內(nèi),破產(chǎn)財產(chǎn)實質(zhì)上仍完全掌握在破產(chǎn)企業(yè)手中,破產(chǎn)企業(yè)可以隨意處置其財產(chǎn)。這樣的程序顯然不利于對債權(quán)人合法利益的保護(hù)。其次,從清算組成員的構(gòu)成來看,難以完成破產(chǎn)清算這種十分復(fù)雜的債權(quán)債務(wù)的商業(yè)安排。清算組主要是由政府官員臨時組成,一般而言,多數(shù)成員不具備破產(chǎn)清算工作的專業(yè)知識,這使得破產(chǎn)程序很難按照市場經(jīng)濟(jì)的原則來操作進(jìn)行;而清算組在案件終結(jié)后即告解散,受理新案件后又可能重新組成另一個清算組,由此導(dǎo)致經(jīng)驗難以積累,清算效率低下。另外,其成員還在政府部門有本職工作,難以做到全身心的投入,往往會影響破產(chǎn)清算工作的完成。第三,清算組的法律地位不明,責(zé)任難以追究。由于清算組是由政府各部門派員組成,這就使清算組具有了一定的政府職能色彩,這種體制決定了其必然要向政府負(fù)責(zé),在整個破產(chǎn)程序中,作為直接利害關(guān)系人的債權(quán)人會議對清算組難以進(jìn)行必要的監(jiān)督。另外,試行破產(chǎn)法沒有明確清算組在清算過程中給債權(quán)人、債務(wù)人造成損失的法律責(zé)任,而且由政府部門人員組成的清算組一旦在破產(chǎn)程序中給當(dāng)事人造成損失,要追究其民事、刑事責(zé)任在實踐中也難以操作。第四,清算組的職能范圍過于狹窄,不利于破產(chǎn)企業(yè)的重整或者破產(chǎn)債權(quán)債務(wù)的妥善安排。試行破產(chǎn)法只規(guī)定了清算組對破產(chǎn)財產(chǎn)的管理和分配職能,而沒有規(guī)定清算組在其他破產(chǎn)程序如和解、重整程序中的職責(zé),這也使得清算組的職能過于單一,難以在破產(chǎn)程序中積極主動地發(fā)揮作用。有鑒于此,新頒布的破產(chǎn)法引入了破產(chǎn)管理人的概念,對破產(chǎn)管理人制度用法律形式確立下來,可以說是破產(chǎn)制度發(fā)展的一次飛躍,在諸多方面對以前的清算組制度有所發(fā)展。二、債權(quán)人會議監(jiān)督確立破產(chǎn)管理人制度的首要問題是,管理人究竟如何產(chǎn)生,對誰負(fù)責(zé),職責(zé)又是什么。也就是說,到底破產(chǎn)管理人該如何定位?在破產(chǎn)法草案起草過程中,有“法定機構(gòu)說”和“債權(quán)人代表說”兩種觀點。“法定機構(gòu)說”認(rèn)為管理人是一個法定的機構(gòu),并不代表任何特定方的利益,而是綜合代表破產(chǎn)程序中所有參與者的利益,既代表債權(quán)人的利益,又代表破產(chǎn)企業(yè)的利益,還代表雇員和政府的利益,甚至代表法院的利益。這種觀點主張管理人應(yīng)由法院來委任并受法院監(jiān)督?！皞鶛?quán)人代表說”認(rèn)為,在破產(chǎn)清算程序中管理人僅僅是債權(quán)人利益的總代表,因為公司一旦進(jìn)入破產(chǎn)清算程序,債權(quán)人的利益最易受到侵害,必須有一項特別的制度來保護(hù)所有債權(quán)人的利益。管理人主要是代表債權(quán)人的利益而負(fù)責(zé)管理、變賣和分配破產(chǎn)財產(chǎn)和處理破產(chǎn)事務(wù)的人,因此主張管理人應(yīng)由債權(quán)人會議來選任。在管理人的法律地位問題上,新破產(chǎn)法規(guī)定了以法院管理為主、債權(quán)人會議監(jiān)督為輔的模式。破產(chǎn)程序中存在著多個利益群體,不僅有債權(quán)人與債務(wù)人之間的矛盾,不同順序的債權(quán)人之間(如職工工資、國家稅收、一般債權(quán))也存在一定的利益沖突,此外還有取回權(quán)人、別除權(quán)人、抵銷權(quán)人等,管理人在破產(chǎn)程序中應(yīng)當(dāng)從總體上兼顧各方參與人的利益。因此破產(chǎn)法第22條第1款規(guī)定和第23條規(guī)定,管理人由人民法院指定,向人民法院報告工作。與此同時,由于破產(chǎn)程序的最終目的是為了盡可能地實現(xiàn)債權(quán)人的受償利益,為了避免忽視債權(quán)人的利益要求,破產(chǎn)法第22條第2款賦予債權(quán)人會議對管理人行使監(jiān)督和要求更換的權(quán)利,規(guī)定債權(quán)人會議認(rèn)為管理人不能依法、公正執(zhí)行職務(wù)或者有其他不能勝任職務(wù)情形的,可以申請人民法院予以更換。三、破產(chǎn)經(jīng)理的選拔1.破產(chǎn)程序啟動的時間《破產(chǎn)法》第13條規(guī)定,人民法院裁定受理破產(chǎn)申請的,應(yīng)當(dāng)同時指定管理人。相比較舊破產(chǎn)法中“人民法院應(yīng)當(dāng)自宣告企業(yè)破產(chǎn)之日起15日內(nèi)成立清算組”的規(guī)定,管理人提前了介入破產(chǎn)程序的時間,意味著法院受理破產(chǎn)申請之后,就應(yīng)當(dāng)立即指定管理人接管債務(wù)人的財產(chǎn)、印章、賬簿、文書等資料。該條實現(xiàn)了學(xué)界一直倡導(dǎo)的“臨時管理人”制度,維護(hù)了債務(wù)人財產(chǎn)的完整和安全。2.管理人的承擔(dān)從世界各國破產(chǎn)法的經(jīng)驗來看,管理人通常都是以個人身份擔(dān)任。這些個人多為會計師、律師等專業(yè)人士,他們受過良好的專業(yè)訓(xùn)練,一般都有特別的準(zhǔn)入資格,具有個人信用,而且有豐富的破產(chǎn)實務(wù)經(jīng)驗,同時從事管理人職務(wù)還必須交納一定的保證金,負(fù)有忠誠和勤勉盡責(zé)義務(wù),并受到法院、行業(yè)協(xié)會和政府部門的監(jiān)管。不過有不同觀點認(rèn)為,在目前中國信用缺失的環(huán)境下,個人擔(dān)任管理人沒有相應(yīng)的責(zé)任承擔(dān)能力,一旦造成債權(quán)人的損失,個人作為管理人無力承擔(dān)對價責(zé)任,因此主張管理人不應(yīng)當(dāng)是個人,而應(yīng)當(dāng)是機構(gòu),如會計師事務(wù)所、律師事務(wù)所。新破產(chǎn)法折衷了各種觀點,其第24條規(guī)定,管理人可以由有關(guān)部門、機構(gòu)的人員組成的清算組或者依法設(shè)立的律師事務(wù)所、會計師事務(wù)所、破產(chǎn)清算事務(wù)所等社會中介機構(gòu)擔(dān)任。另一方面,亦規(guī)定人民法院根據(jù)債務(wù)人的實際情況,可以指定社會中介機構(gòu)具備相關(guān)專業(yè)知識并取得執(zhí)業(yè)資格的人員擔(dān)任管理人;同時規(guī)定個人擔(dān)任管理人的,應(yīng)當(dāng)參加執(zhí)業(yè)責(zé)任保險,以確保管理人有能力承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任。上述管理人的范圍擴(kuò)大了舊破產(chǎn)法清算組組成范圍,一定程度上克服了“準(zhǔn)行政化”帶來的弊端,也體現(xiàn)了管理人職業(yè)化的傾向。四、管理人的職責(zé)破產(chǎn)管理人是經(jīng)專門選任負(fù)責(zé)破產(chǎn)財產(chǎn)的管理和破產(chǎn)清算事務(wù)的,所以,從法理上解釋,凡符合破產(chǎn)程序進(jìn)行的目的、凡與其作為管理者的身份相適應(yīng)的一切行為,均應(yīng)屬于破產(chǎn)管理人的職責(zé)范圍,立法本無必要就其應(yīng)盡的職責(zé)一一列舉。然而,在破產(chǎn)清算過程中,為了便于管理人在履行職責(zé)時對自己的職責(zé)范圍有所判斷和遵循,同時便于相關(guān)利害關(guān)系人對其的制約和監(jiān)督,各國立法都對其職責(zé)范圍作了列舉性規(guī)定。根據(jù)新破產(chǎn)法的相關(guān)規(guī)定,管理人主要的職責(zé)是:接管債務(wù)人的財產(chǎn)、印章和賬簿、文書等資料;調(diào)查債務(wù)人財產(chǎn)狀況,制作財產(chǎn)狀況報告;決定債務(wù)人的內(nèi)部管理事務(wù);決定債務(wù)人的日常開支和其他必要開支;在第一次債權(quán)人會議召開之前,決定繼續(xù)或者停止債務(wù)人的營業(yè);管理和處分債務(wù)人的財產(chǎn);代表債務(wù)人參加訴訟、仲裁或者其他法律程序;提議召開債權(quán)人會議;負(fù)責(zé)接收和保管債權(quán)申報材料,并在登記造冊的基礎(chǔ)上編制債權(quán)表以及破產(chǎn)程序中的其他事務(wù)性工作。五、議確定管理人的報酬破產(chǎn)管理人付出了破產(chǎn)與清算的勞動,就應(yīng)當(dāng)獲得合理的報酬。由于管理人在破產(chǎn)程序中的工作是總體代表各方的利益,為所有的利害關(guān)系人服務(wù),所以就其所得報酬的性質(zhì)而言,是一種破產(chǎn)費用,應(yīng)從破產(chǎn)財產(chǎn)中優(yōu)先列支。關(guān)于破產(chǎn)管理人報酬的具體數(shù)額,如果由債權(quán)人會議決定是不太妥當(dāng)?shù)?。由債?quán)人會議確定管理人的報酬,客觀上存在利益沖突問題。由于管理人由人民法院產(chǎn)生,向人民法院報告工作,因此破產(chǎn)法第28條規(guī)定,管理人報酬由人民法院確定。2007年4月12日,最高人民法院根據(jù)《破產(chǎn)法》的規(guī)定,制定了《關(guān)于審理企業(yè)破產(chǎn)案件確定管理人報酬的規(guī)定》,對確定管理人報酬的考慮因素、幅度標(biāo)準(zhǔn)、收取方式、債權(quán)人會議的異議權(quán)等作出了具體規(guī)定。在實踐中,由于“假破產(chǎn)、真逃債”現(xiàn)象的普遍存在,對破產(chǎn)管理人的責(zé)任規(guī)定尤其具有重要性和緊迫性。作為破產(chǎn)管理人的一般義務(wù)或者總的義務(wù)規(guī)