日本震后重建的經(jīng)驗(yàn)與啟示日本災(zāi)后重建的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)及對(duì)我國(guó)的啟示

日本震后重建的經(jīng)驗(yàn)與啟示日本災(zāi)后重建的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)及對(duì)我國(guó)的啟示

日本是地震頻繁發(fā)生的國(guó)家。位于太平洋周圍最活躍的地震帶。大地震給災(zāi)區(qū)帶來(lái)了系統(tǒng)的破壞，造成了巨大的人員傷亡和經(jīng)濟(jì)損失。日本發(fā)生的大地震有兩次破壞性最大:1923年關(guān)東大地震和1995年阪神大地震。1923年關(guān)東大地震震級(jí)為8.3級(jí),造成10萬(wàn)人死亡,4.3萬(wàn)人失蹤,10萬(wàn)人受傷,毀壞房屋70萬(wàn)棟,并且引起了霍亂發(fā)生,當(dāng)時(shí)造成的經(jīng)濟(jì)損失為28億美元;1995年阪神大地震震級(jí)為7.2級(jí),造成6432人死亡,34523人受傷,毀壞房屋超過(guò)10萬(wàn)棟,基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重破壞,造成經(jīng)濟(jì)損失達(dá)到1000億美元。由于特殊的地理位置,日本對(duì)地震災(zāi)害非常重視,建立了有效的防震救災(zāi)的系統(tǒng),摸索出了一套行之有效的災(zāi)后重建辦法。本文在總結(jié)日本抗震救災(zāi)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上,結(jié)合汶川大地震的一些具體情況,為抗震救災(zāi)以及災(zāi)后重建工作提供新的思路和對(duì)策。一、日本災(zāi)難后重建的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)(一)日本災(zāi)后重建經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)的啟示日本在災(zāi)后重建形成了一套比較完善的運(yùn)作機(jī)制,通過(guò)一系列防災(zāi)對(duì)策的實(shí)施,其防震救災(zāi)能力有了顯著提高,我們主要從以下幾個(gè)方面探析日本災(zāi)后重建的經(jīng)驗(yàn):1.后恢復(fù)重建及財(cái)政金融措施日本的防災(zāi)法律制度體系由基本法、災(zāi)害預(yù)防和防災(zāi)規(guī)劃、災(zāi)害緊急對(duì)應(yīng)、災(zāi)后重建和復(fù)興、災(zāi)害管理組織五大類52項(xiàng)法律構(gòu)成。與地震災(zāi)后恢復(fù)重建及財(cái)政金融措施有直接關(guān)系的有《耐震改修促進(jìn)法》、《嚴(yán)重災(zāi)害特別財(cái)政援助法》、《受災(zāi)市街區(qū)復(fù)興特別法》、《地震保險(xiǎn)法》、《公共設(shè)施災(zāi)害重建工程費(fèi)國(guó)庫(kù)負(fù)擔(dān)法》、《有關(guān)災(zāi)害撫恤金支付的法律》等24部。這些法律詳細(xì)規(guī)定了災(zāi)前應(yīng)采取的各種預(yù)防措施,災(zāi)后應(yīng)如何應(yīng)對(duì)。健全的法律法規(guī)體系為建立良好的防災(zāi)減災(zāi)運(yùn)行機(jī)制提供了法律保障和依據(jù),使得日本災(zāi)后重建能夠有條不紊地進(jìn)行。2.注重功能形成,劃分基本規(guī)劃早在1963年,日本了制定《防災(zāi)基本規(guī)劃》,作為全國(guó)災(zāi)害對(duì)策的基本規(guī)劃。各地方政府必須按照《防災(zāi)基本規(guī)劃》的要求,通過(guò)對(duì)本地區(qū)可能發(fā)生的災(zāi)害進(jìn)行調(diào)查研究,制定相應(yīng)的地區(qū)防災(zāi)規(guī)劃和防災(zāi)業(yè)務(wù)規(guī)劃。該規(guī)劃在阪神地震發(fā)生后重新進(jìn)行一次修訂,范圍更加廣泛,明確各級(jí)政府職責(zé),細(xì)致劃分基本規(guī)劃的要求。受災(zāi)地區(qū)在設(shè)立重建規(guī)劃時(shí),必須以《防災(zāi)基本規(guī)劃》為綱,統(tǒng)籌協(xié)調(diào),積極推進(jìn)防震業(yè)務(wù)規(guī)劃和地方災(zāi)后重建科學(xué)規(guī)劃,這不僅有利于災(zāi)區(qū)恢復(fù)重建,而且對(duì)災(zāi)區(qū)產(chǎn)業(yè)空間布局具有很強(qiáng)的指導(dǎo)作用。3.抗震檢查的要求日本災(zāi)后重建對(duì)房屋和公共基礎(chǔ)設(shè)施的質(zhì)量要求非常嚴(yán)格。阪神大地震倒塌最多的是居民木結(jié)構(gòu),這也是造成人員傷亡的一個(gè)重要原因。日本政府連續(xù)三次修改《建筑基準(zhǔn)法》,提高各類建筑的防震標(biāo)準(zhǔn),基本要求能夠抗8級(jí)地震,使用年限能夠超過(guò)100年。而且日本十分重視定期給建筑物進(jìn)行防震檢查,因?yàn)殡S著時(shí)間的推移,建筑的抗震性能會(huì)有所下降。防震檢查分為四類:竣工時(shí)檢查、定期檢查、應(yīng)急檢查和詳細(xì)檢查。尤其是定期檢查,專業(yè)人員除每年檢查抗震層外,在建筑竣工后第5年、第10年以及之后每10年,對(duì)建筑進(jìn)行全面檢查。日本同時(shí)注意對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行檢查,建立了“特殊建筑定期調(diào)查報(bào)告制度”,專家認(rèn)為,讓建筑保持高的抗震性能,只有長(zhǎng)期堅(jiān)持定期檢查,注意維護(hù)管理,才能經(jīng)受住大地震的考驗(yàn)。4.災(zāi)后重建事業(yè)日本法律明確了中央和地方政府的經(jīng)費(fèi)支出義務(wù),并應(yīng)對(duì)災(zāi)害的財(cái)政金融支持政策措施等作出詳盡的規(guī)定。日本政府每年撥出大量的財(cái)政預(yù)算進(jìn)行災(zāi)害預(yù)防、災(zāi)害緊急應(yīng)對(duì)及災(zāi)后修復(fù)復(fù)興事業(yè)。如阪神大地震的1995年防災(zāi)財(cái)政支出高達(dá)630億美元,占當(dāng)年財(cái)政預(yù)算的9.7%。在災(zāi)后重建過(guò)程中,日本神戶建立了重建基金:基本基金和投資基金?；净鹬饕ㄔO(shè)基礎(chǔ)設(shè)施和基本的公共設(shè)施項(xiàng)目,而投資基金是商業(yè)性項(xiàng)目,在重建的過(guò)程中兩種基金相互結(jié)合發(fā)生作用。5.建立了管理體系在災(zāi)后重建過(guò)程中,首先展開對(duì)災(zāi)后重建的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。現(xiàn)有的地震風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估幾乎都沒(méi)有考慮防震減災(zāi)能力,日本在防震救災(zāi)以及災(zāi)后重建的過(guò)程中,對(duì)各項(xiàng)工作進(jìn)行細(xì)致檢查,全面總結(jié)經(jīng)驗(yàn)與薄弱環(huán)節(jié),建立了比較完善的防震減災(zāi)能力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系,風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)體系包括地震監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)水平、防震救災(zāi)的投入情況、防震減災(zāi)規(guī)劃及實(shí)施情況、災(zāi)后重建的資金投入情況等多方面,以此評(píng)價(jià)該地方的防震減災(zāi)能力,為在以后的工作中有針對(duì)性地改善薄弱環(huán)節(jié)。6.電視表演,自主防災(zāi)日本政府加強(qiáng)對(duì)國(guó)民防災(zāi)意識(shí)和生存能力的宣傳教育力度,重視提高全民防災(zāi)意識(shí)。全國(guó)各地都要號(hào)召市民和消防隊(duì)參加地震演習(xí),電視臺(tái)播放防災(zāi)節(jié)目,使得廣大市民認(rèn)識(shí)到災(zāi)害發(fā)生時(shí),自主防災(zāi)是非常有效的選擇。各地方消防部門設(shè)有專門的防災(zāi)教育課,由專人負(fù)責(zé)到學(xué)校、單位講解消防知識(shí),并指導(dǎo)各種防災(zāi)訓(xùn)練和演習(xí),學(xué)校從小學(xué)開始進(jìn)行防災(zāi)教育和安全意識(shí)的普及。(二)日本災(zāi)難后的重建雖然日本在抗震救災(zāi)具有一套成熟的運(yùn)作體系,但從災(zāi)后重建及恢復(fù)情況思考,他們還存在以下不足:1.部門之間相互協(xié)同能力低日本政府的政策決定過(guò)程,包括危機(jī)管理對(duì)策的制定,由于它必須要經(jīng)過(guò)各個(gè)部門的協(xié)調(diào)之后,自上而下地形成。防災(zāi)工作由政府、警察和消防、自衛(wèi)隊(duì)等各個(gè)部門參與,它既保持了國(guó)家和地方自治體的分工和協(xié)作,同時(shí)作為防災(zāi)的整體,它又希望各個(gè)部門能有效地發(fā)揮自身的職能?？墒?有關(guān)防災(zāi)任務(wù)是由官?gòu)d之間縱向分?jǐn)?行政之間互相推諉,預(yù)定的災(zāi)后重建計(jì)劃不容易完成。各部門之間相互協(xié)同能力較低;工作缺少延續(xù)性,在綜合性災(zāi)害或多種災(zāi)害并發(fā)的復(fù)雜局面下,很難形成應(yīng)對(duì)災(zāi)害事件的統(tǒng)一指揮調(diào)度,從而造成效率低下。2.災(zāi)后重建時(shí)期生態(tài)恢復(fù)意識(shí)差,土壤污染治理不到位,影響地下水大地震非常強(qiáng)調(diào)生態(tài)安全,實(shí)現(xiàn)人口、資源、環(huán)境可持續(xù)發(fā)展。災(zāi)后重建不僅是房屋建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施恢復(fù),植被的修復(fù),還有整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)的恢復(fù)。日本災(zāi)后重建雖然強(qiáng)調(diào)生態(tài)先行,但忽略了土壤的污染治理,土壤污染主要有加油站、化工廠、化學(xué)藥品的侵蝕,地震泄漏很多有害物質(zhì)依然殘留在土壤中,部分有害物質(zhì)污染了地下水。阪神大地震遺留下的地質(zhì)污染問(wèn)題至今沒(méi)有解決。3、日本坂神大地震的啟示災(zāi)后重建不僅是被破壞的家園的恢復(fù)和改造,更重要的還要醫(yī)治災(zāi)民的心靈創(chuàng)傷,這方面大家意識(shí)到了,但沒(méi)有意識(shí)到其長(zhǎng)期性和艱巨性。日本阪神大地震一個(gè)很重要的啟示:災(zāi)后重建要以受災(zāi)群眾為中心,想他們之所想,急他們之所急,尊重他們的意愿,充分發(fā)揮他們的主觀能動(dòng)性。心理的災(zāi)后重建是一個(gè)長(zhǎng)期的工程,非常復(fù)雜和艱巨。另一方面,政府在災(zāi)后重建過(guò)程中要尊重受災(zāi)群眾的意見(jiàn),要向民眾說(shuō)明以后將如何開展工作,定期進(jìn)行信息披露,尊重受災(zāi)群眾的選擇權(quán)和知情權(quán),以便讓災(zāi)后群眾積極參與救災(zāi)工作。二、救贖重建的體制困境汶川大地震發(fā)生以來(lái),黨中央和國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)各族人民取得了抗震救災(zāi)的重大階段性勝利,從整個(gè)救災(zāi)和重建過(guò)程中,有兩點(diǎn)體制上困境有待改善:1.災(zāi)害防范與救助立法對(duì)于我國(guó)司法防災(zāi)抗震需要一整套的法律法規(guī)體系,以便指導(dǎo)防災(zāi)救災(zāi)、災(zāi)后重建等一系列難題,避免災(zāi)后重建的盲目性。我國(guó)防震救災(zāi)的法律不多,目前針對(duì)災(zāi)害防范與救助的法律主要有《防震減災(zāi)法》和《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》,但多為原則性的解讀,有待進(jìn)一步完善。關(guān)于災(zāi)后重建的依據(jù)就是國(guó)務(wù)院頒布的《汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建條例》,體系上不具有完備性,不能提升到專門指導(dǎo)防震救災(zāi)的重大法律。2.缺少延續(xù)性由于我國(guó)沒(méi)有專門指導(dǎo)防震抗災(zāi)的政府機(jī)構(gòu),各部門之間相互協(xié)同能力較低,工作缺少延續(xù)性,每次都需花費(fèi)大量時(shí)間與有關(guān)的部門進(jìn)行權(quán)力協(xié)調(diào),災(zāi)害應(yīng)急和處理的經(jīng)驗(yàn)無(wú)法有效保留和延續(xù)。在綜合性災(zāi)害或多種災(zāi)害并發(fā)的復(fù)雜局面下,很難形成應(yīng)對(duì)災(zāi)害事件的統(tǒng)一指揮調(diào)度,從而造成防震抗災(zāi)的遲滯效應(yīng),缺乏應(yīng)有的合力。三、日本災(zāi)難后重建經(jīng)驗(yàn)向中國(guó)傳達(dá)了這一啟示從日本災(zāi)后重建的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)以及我國(guó)災(zāi)后重建面對(duì)的現(xiàn)實(shí)情況來(lái)考量,我國(guó)災(zāi)后重建將從以下幾個(gè)方面尋找突破口:1.重建規(guī)劃的城鄉(xiāng)和機(jī)制災(zāi)后重建規(guī)劃是建立在對(duì)災(zāi)區(qū)情況、地質(zhì)評(píng)估的基礎(chǔ)上,以災(zāi)區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件、資源承載力為依據(jù),做出科學(xué)決策。重建規(guī)劃應(yīng)以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)為出發(fā)點(diǎn),不僅要求解決近期災(zāi)民安置問(wèn)題,還要考慮重建地區(qū)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展問(wèn)題,應(yīng)涉及城鎮(zhèn)體系,農(nóng)村建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)、生產(chǎn)力布局和產(chǎn)業(yè)調(diào)整各個(gè)領(lǐng)域。重建規(guī)劃中的選址問(wèn)題應(yīng)加強(qiáng)科學(xué)論證。災(zāi)后重建應(yīng)在國(guó)家重建規(guī)劃的指導(dǎo)下進(jìn)行,分層次、分時(shí)序推進(jìn),總體規(guī)劃和各專項(xiàng)規(guī)劃的編制要有一條主線,全面統(tǒng)籌、分類指導(dǎo)、立足當(dāng)前、著眼長(zhǎng)遠(yuǎn),保證重點(diǎn)、兼顧一般。2.重建相關(guān)法規(guī)災(zāi)區(qū)重建大規(guī)模推進(jìn),必須要有專門的法律法規(guī)和約束重建行為,使得災(zāi)后重建有法可依,有章可循。目前只有一個(gè)可供災(zāi)區(qū)重建遵循的法規(guī)《汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建條例》,條例對(duì)重建相關(guān)方針和原則、重建的主體、工程質(zhì)量的鑒定、資金的籌集和政策扶持等都作了相關(guān)規(guī)定和要求,為恢復(fù)重建提供了良好的法律保障。但應(yīng)該繼續(xù)加快立法進(jìn)程為災(zāi)后重建發(fā)揮更加積極作用,改變單純依靠政府有關(guān)職能部門起草法律法規(guī)的做法,探索委托專家起草、跨部門聯(lián)合起草等新途徑,實(shí)現(xiàn)立法的民主化和科學(xué)化。3.建立重建組織災(zāi)后重建必須要有一個(gè)管理高效、負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)的管理體系,以便有效推進(jìn)災(zāi)后重建進(jìn)程,即建立災(zāi)后重建指導(dǎo)小組,在這一組織體系中,它主導(dǎo)、協(xié)調(diào)組織各種社會(huì)力量參與重建,明確各級(jí)主體權(quán)責(zé),建立一個(gè)“政府主導(dǎo),全民參與”的重建組織體系。在統(tǒng)一的災(zāi)害管理體系下,對(duì)分散的部門資源進(jìn)行重新組合和優(yōu)化,建立起適應(yīng)我國(guó)國(guó)情,具有監(jiān)測(cè)、預(yù)警、應(yīng)對(duì)、決策和執(zhí)行等功能的災(zāi)害防御體系。4.污染源較多,危害地下水災(zāi)后生態(tài)環(huán)境遭受嚴(yán)重破壞,在恢復(fù)過(guò)程中,要充分尊重和保護(hù)自然原貌,因地制宜進(jìn)行生態(tài)維護(hù)和修復(fù)。更要特別注意的是加強(qiáng)有害廢棄物的處置。震后各種工業(yè)設(shè)施受到強(qiáng)烈破壞,加之連續(xù)降雨的影響,工業(yè)污染物會(huì)被雨水沖刷進(jìn)入水里,將直接造成地下水的污染。迅速查封輻射源、放射源,防止進(jìn)入自然環(huán)境。檢查人員對(duì)當(dāng)?shù)刂饕男┯泻ξ镔|(zhì)在地震中發(fā)生的概率要有把握,為避免土壤污染調(diào)查和水污染可能性低的地點(diǎn),一旦排查受污染的可能性,就可以進(jìn)行災(zāi)后重建。5.中央對(duì)地方的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付,發(fā)揮中央在重建地區(qū)、組織、專汶川大地震所造成的損失規(guī)模大、影響范圍廣,其恢復(fù)重建必然是一項(xiàng)時(shí)間跨度長(zhǎng)、需要持續(xù)大量投入的艱巨任務(wù),災(zāi)后重建工作中需要大量資金,財(cái)政金融支持是災(zāi)后重建工作的基本保障。一方面