中美農(nóng)村學(xué)校合并運(yùn)動(dòng)比較研究

中美農(nóng)村學(xué)校合并運(yùn)動(dòng)比較研究

為了解決中國(guó)農(nóng)村教育學(xué)校布局不合理、教育資源浪費(fèi)嚴(yán)重、教育效率低下的問題，主管部門制定了“取消和學(xué)?！闭?，并在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施。但在實(shí)際操作中,部分地方政府缺乏對(duì)本地實(shí)際情況的了解,實(shí)行“一刀切”的合并方式,引發(fā)了諸如學(xué)生上學(xué)難、班級(jí)規(guī)模大導(dǎo)致教學(xué)質(zhì)量下降、寄宿制學(xué)校建設(shè)落后、農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重等一系列的難題。這些難題不解決,不但會(huì)影響“撤點(diǎn)并校”政策的實(shí)施效果,甚至還會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村教育水平的下降,出現(xiàn)歷史的倒退。當(dāng)下我國(guó)的“撤點(diǎn)并?！迸c美國(guó)在20世紀(jì)的農(nóng)村學(xué)校合并運(yùn)動(dòng)有著很多的相似之處。在思考和研究我國(guó)農(nóng)村學(xué)校合并過程中遇到的問題時(shí),可以借鑒美國(guó)的經(jīng)驗(yàn),逐步完善我們的農(nóng)村學(xué)校合并之路。一、“撤點(diǎn)并校”政策的實(shí)施效果2001年《國(guó)務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》中第13條要求,因地制宜調(diào)整農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局,農(nóng)村小學(xué)和教學(xué)點(diǎn)適當(dāng)合并。全國(guó)各地自此便開始以改善辦學(xué)條件、優(yōu)化教育資源等為目標(biāo)的大規(guī)模的學(xué)校合并工作。各地開展“撤點(diǎn)并?！敝?農(nóng)村的教育資源實(shí)現(xiàn)了優(yōu)化配置,教學(xué)設(shè)施得到了很大的改善,教學(xué)水平也得以提高,這一政策初見成效。但許多地方政府盲目跟風(fēng),為合并而合并,不僅未實(shí)現(xiàn)教育資源優(yōu)化配置,反而給廣農(nóng)村學(xué)生及其父母帶來了更重的負(fù)擔(dān)。2006年6月,教育部出臺(tái)了《關(guān)于實(shí)事求是地做好農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整工作的通知》,總結(jié)了“撤點(diǎn)并?！闭邔?shí)行以來的成績(jī)和出現(xiàn)的問題,進(jìn)一步提出了規(guī)范、調(diào)整農(nóng)村中小學(xué)布局的要求,強(qiáng)調(diào)“充分論證、統(tǒng)籌安排、穩(wěn)妥實(shí)施”,“保證學(xué)生就近入學(xué)”,“防止因過度調(diào)整造成學(xué)生失學(xué)、輟學(xué)和上學(xué)難的問題”,并對(duì)學(xué)生就學(xué)路程、寄宿制學(xué)校管理等做了進(jìn)一步要求。通知出臺(tái)之后,“撤點(diǎn)并?！钡牟椒ゲ⑽赐耆Ｖ?而對(duì)之前“一刀切”做法造成的后果,地方政府也未做出相應(yīng)的補(bǔ)救措施。據(jù)2009年4月14日《人民日?qǐng)?bào)》題為《教育天平上的農(nóng)村寄宿制學(xué)?！返膱?bào)道,寄宿制學(xué)校“沒有食堂,學(xué)生不得不站在操場(chǎng)上吃飯”,“三四個(gè)小時(shí)的回家路程,在隆林縣農(nóng)村寄宿學(xué)生中比較普遍,最遠(yuǎn)的學(xué)生回一次家甚至需要7個(gè)小時(shí)以上,路上的安全隱患讓人擔(dān)憂”?！?009中國(guó)教育發(fā)展報(bào)告》中“中國(guó)中西部地區(qū)農(nóng)村寄宿制中小學(xué)調(diào)查”指出,由于配套設(shè)施建設(shè)銜接不力以及寄宿制學(xué)校內(nèi)部管理薄弱,辦學(xué)條件遠(yuǎn)不能滿足需要;寄宿制增加了學(xué)校成本和農(nóng)村家庭經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān);寄宿生的心理問題值得重視。報(bào)告還顯示,在中部地區(qū),每個(gè)農(nóng)村家庭因寄宿而額外增加的費(fèi)用平均為657.3元/年。在西部,這個(gè)數(shù)字是787.8元/年?！俺伏c(diǎn)并?！钡某霭l(fā)點(diǎn)是要改變農(nóng)村中小學(xué)傳統(tǒng)的“村村辦學(xué)”的格局,優(yōu)化農(nóng)村教育資源配置,全面提高中小學(xué)教育投資效益和教育質(zhì)量。但其實(shí)施過程和操作方法越來越多地引發(fā)了輿論的爭(zhēng)議。二、美國(guó)農(nóng)村學(xué)校的合并美國(guó)20世紀(jì)的農(nóng)村學(xué)校合并運(yùn)動(dòng)產(chǎn)生于農(nóng)村工業(yè)化和城市化迅速發(fā)展的大背景中,并表現(xiàn)出了鮮明的階段特征。其發(fā)展歷程可分為以下三個(gè)階段:1.年以后的農(nóng)村學(xué)校合并運(yùn)動(dòng)20世紀(jì)之前,美國(guó)大多數(shù)農(nóng)村學(xué)校設(shè)備簡(jiǎn)陋,效率低下。很多農(nóng)村學(xué)校都是單教師學(xué)校,師生人數(shù)太少,教師缺乏專業(yè)發(fā)展和交流的機(jī)會(huì),學(xué)生也得不到很好的發(fā)展。1897年,美國(guó)全國(guó)教育協(xié)會(huì)成立了12人委員會(huì),提出了《農(nóng)村學(xué)校12人委員會(huì)報(bào)告》(RepofloftheCommitteeofTwelveonRuralSchool)。一些教育改革家對(duì)美國(guó)的農(nóng)村學(xué)校提出了批評(píng),希望農(nóng)村學(xué)校提高效率。這些為農(nóng)村學(xué)校合并提供了思想輿論和理論上的支持。第一次世界大戰(zhàn)以后,農(nóng)業(yè)機(jī)械的推廣導(dǎo)致了農(nóng)村勞動(dòng)力迅速出現(xiàn)剩余。農(nóng)村人口大幅度向城市遷移,直接導(dǎo)致農(nóng)村學(xué)校的招生危機(jī)。特別是在20世紀(jì)30年代經(jīng)濟(jì)大蕭條時(shí)期,農(nóng)村學(xué)校的資金問題尤為困難。這是農(nóng)村學(xué)校合并的社會(huì)因素。這一階段的農(nóng)村學(xué)校合并運(yùn)動(dòng)主要表現(xiàn)為效仿城市學(xué)校、追求教學(xué)效率的特征。農(nóng)村學(xué)校迅速實(shí)現(xiàn)了合并重組。2.規(guī)模效益理論第三次科技革命推動(dòng)了美國(guó)農(nóng)村的現(xiàn)代化,農(nóng)村人口再次銳減,由此帶來了學(xué)齡兒童人數(shù)和教育經(jīng)費(fèi)的減少?？履咸靥岢隽藢W(xué)校的“規(guī)模效益”理論,他在《今日美國(guó)高中》中,提出了改革學(xué)校的21條建議,其中受到最多關(guān)注的一條就是擴(kuò)大高中規(guī)模,減少小規(guī)模高中的數(shù)量?？履咸氐摹耙?guī)模效益”理論推動(dòng)了農(nóng)村學(xué)校合并的步伐。20世紀(jì)60年代,美國(guó)的學(xué)區(qū)數(shù)目減半。1961年,美國(guó)有學(xué)區(qū)36402個(gè),1970年減少至17995個(gè),單教師中學(xué)減少了80%,全國(guó)2/3的學(xué)生都在大型綜合中學(xué)就讀。3.從重視“規(guī)模效益”理論出發(fā),重視大規(guī)模學(xué)校的優(yōu)越性20世紀(jì)70年代,美國(guó)出現(xiàn)了“鄉(xiāng)村復(fù)興運(yùn)動(dòng)”,即城市居民向農(nóng)村小城鎮(zhèn)遷移的熱潮。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)也得到了很大的進(jìn)展。同時(shí),人們開始認(rèn)識(shí)到“規(guī)模效益”理論的負(fù)面影響,開始從教育質(zhì)量、學(xué)生交往等各方面重新審視大規(guī)模學(xué)校的優(yōu)劣。到了20世紀(jì)90年代,美國(guó)出現(xiàn)了小規(guī)模學(xué)校運(yùn)動(dòng),教育改革家們主張將大的綜合高中拆分為小學(xué)校,或者“校中?！?。但農(nóng)村的學(xué)校合并沒有終止,也不再一味地追求規(guī)模,而是根據(jù)各地區(qū)、學(xué)校的不同特點(diǎn)和居民不同的教育需求,實(shí)行了多元化的、聯(lián)合方式的合并。三、中美農(nóng)村學(xué)校的合并中美兩國(guó)的農(nóng)村學(xué)校合并運(yùn)動(dòng)雖不在同一時(shí)期,但卻有許多的共同點(diǎn)。1.傳統(tǒng)的農(nóng)村學(xué)校教育難以滿足發(fā)展的發(fā)展要求20世紀(jì)之前,美國(guó)的農(nóng)村人口居住分散,學(xué)校規(guī)模小,學(xué)校之間、學(xué)區(qū)之間缺乏必要的聯(lián)系,教學(xué)水平不一,單教師學(xué)校十分普遍。隨著農(nóng)村的城市化發(fā)展和農(nóng)業(yè)技術(shù)的進(jìn)步,社會(huì)對(duì)農(nóng)村學(xué)校的要求不斷提高,傳統(tǒng)的農(nóng)村學(xué)校教育體制已經(jīng)不能滿足形勢(shì)的需要。我國(guó)在進(jìn)入21世紀(jì)之際,面臨著從教育大國(guó)邁向教育強(qiáng)國(guó)的挑戰(zhàn),而農(nóng)村教育是其中最重要的一環(huán)。與美國(guó)一樣,我國(guó)農(nóng)村傳統(tǒng)的“村村辦學(xué)”的格局難以適應(yīng)新世紀(jì)的發(fā)展要求。城鄉(xiāng)差距、地域差距成為實(shí)現(xiàn)教育公平的巨大障礙,調(diào)整農(nóng)村教育布局、提高農(nóng)村教育水平就顯得尤為重要。2.轉(zhuǎn)變農(nóng)村教育管理體制為了推動(dòng)農(nóng)村學(xué)校合并運(yùn)動(dòng)的展開,美國(guó)各州政府都制定了諸多政策,設(shè)立專項(xiàng)資金,采取多種措施鼓勵(lì)和保障農(nóng)村學(xué)校的合并。1911年俄克拉何馬州立法規(guī)定,為農(nóng)村的聯(lián)合學(xué)校、采用分年級(jí)制度的學(xué)校以及合并學(xué)校的校舍建設(shè)提供一半經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助。威斯康星州于1913年頒布《建筑援助法》(SchoolBuildingAidAct),對(duì)農(nóng)村規(guī)模比較大的學(xué)校和分年級(jí)學(xué)校提供更多資金,改善辦學(xué)條件。同時(shí),美國(guó)各個(gè)州還設(shè)立縣學(xué)監(jiān)崗位,對(duì)農(nóng)村學(xué)校實(shí)施督導(dǎo)職能,這一機(jī)構(gòu)與提供資金援助、政策及學(xué)科援助的州政府一起構(gòu)成了職責(zé)分明的農(nóng)村教育管理體制。2001年我國(guó)頒布的《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》要求地方政府制訂各地區(qū)的農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整規(guī)劃。2003年財(cái)政部頒布了《中小學(xué)布局調(diào)整專項(xiàng)資金管理辦法》,進(jìn)一步保障了“撤點(diǎn)并校”政策的施行。2006年,教育部又出臺(tái)了《關(guān)于實(shí)事求是地做好農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整工作的通知》,總結(jié)了政策施行的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),進(jìn)一步提出了規(guī)范調(diào)整農(nóng)村中小學(xué)布局的要求。這一系列法規(guī)文件為“撤點(diǎn)并?！钡膶?shí)施提供了政策保障和規(guī)范要求。3.農(nóng)村學(xué)校合并美國(guó)在20世紀(jì)60年代以后,農(nóng)村學(xué)校合并運(yùn)動(dòng)停滯不前。人們開始認(rèn)識(shí)到“規(guī)模效益”的負(fù)面影響,對(duì)學(xué)校的規(guī)模、教學(xué)質(zhì)量等有了更多的關(guān)注。美國(guó)農(nóng)村學(xué)校合并的浪潮至此衰落下去,開始向新的方向發(fā)展,如多元化辦學(xué)、校際資源共享等。與美國(guó)一樣,我國(guó)目前也存在著合并后的學(xué)校班級(jí)規(guī)模過大導(dǎo)致教學(xué)質(zhì)量下降的問題。另外,我們還存在“撤點(diǎn)并?！闭邎?zhí)行中的偏差,如一些地方政府未結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際狀況和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等條件,實(shí)行了“一刀切”的合并方式,導(dǎo)致我國(guó)農(nóng)村學(xué)校合并運(yùn)動(dòng)又出現(xiàn)了新的問題。四、“撤點(diǎn)并?！币l(fā)的爭(zhēng)議主要是值我國(guó)農(nóng)村學(xué)校合并產(chǎn)生的條件和背景與美國(guó)20世紀(jì)的農(nóng)村學(xué)校合并運(yùn)動(dòng)很相似,只是在時(shí)間上推遲了幾十年。相比較于美國(guó)的農(nóng)村學(xué)校合并運(yùn)動(dòng),我們遇到了更多的困難與阻礙。這主要是由于我國(guó)相關(guān)的制度和管理體制不夠完善以及我國(guó)地區(qū)差異大等特殊國(guó)情所造成的。目前“撤點(diǎn)并?！币l(fā)的爭(zhēng)議主要針對(duì)合并后的學(xué)校不能滿足學(xué)生就讀需求,相關(guān)設(shè)施不夠完善,出現(xiàn)了農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重、學(xué)生輟學(xué)等現(xiàn)象。我們應(yīng)適當(dāng)借鑒美國(guó)從法律、財(cái)政、管理等多方面進(jìn)行支持的經(jīng)驗(yàn),并且結(jié)合我國(guó)特殊國(guó)情和文化傳統(tǒng),使我國(guó)的“撤點(diǎn)并?！闭叱侠?、健康的方向前進(jìn)。1.美國(guó)的交通法規(guī),是確立“學(xué)農(nóng)村相對(duì)于城市來說,地廣人稀,部分山區(qū)地形復(fù)雜。并校后,學(xué)生上學(xué)面臨著路程遠(yuǎn)、上學(xué)難的問題。目前很多學(xué)校未能解決這一難題,有的學(xué)校用拖拉機(jī)接送,有的甚至沒有配備任何交通工具,學(xué)生上學(xué)放學(xué)路程要走三四個(gè)小時(shí),即使是在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的東部農(nóng)村,學(xué)校接送學(xué)生的破舊校車也不合格,甚至是淘汰后的公交巴士,存在著極大的安全隱患。這主要是因?yàn)檎疀]有做出相應(yīng)的制度規(guī)定,而且也未提供給學(xué)校足夠的交通資金。20世紀(jì)20年代,美國(guó)的各個(gè)州就陸續(xù)制定了有關(guān)農(nóng)村兒童上學(xué)的交通法令。關(guān)于校車的所有權(quán),美國(guó)采取的是靈活的多渠道多方式、社會(huì)共同參與的措施,如學(xué)區(qū)所有,私人合同所有,學(xué)區(qū)與合作伙伴共同購(gòu)買,家長(zhǎng)自備,等等。這樣多種方式可以因地制宜,保證學(xué)生往返學(xué)校與家庭之間的安全和便捷。給學(xué)生上學(xué)路程遠(yuǎn)的學(xué)校配備校車應(yīng)是政府為義務(wù)教育階段中小學(xué)提供的免費(fèi)配套服務(wù)之一。美國(guó)關(guān)于學(xué)校交通問題的解決方式值得我們借鑒。政府應(yīng)對(duì)合并后的學(xué)校交通合理地進(jìn)行規(guī)劃、投入和管理,才能夠保證農(nóng)村兒童往返學(xué)校的安全,保證農(nóng)村兒童享受到“撤點(diǎn)并?！闭叩母＠?。2.加大結(jié)構(gòu)建設(shè)、資金支持力度,解決標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)和成本兩大問題并校以后不少學(xué)校不得已而采取了寄宿制,卻沒有達(dá)到寄宿制的條件,有的甚至沒有食堂,學(xué)生只能在學(xué)校附近借宿、搭伙,農(nóng)村家庭的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)也由此而增加。《教育部關(guān)于實(shí)事求是地做好農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整工作的通知》中明確規(guī)定了各地寄宿制學(xué)校要“按照國(guó)家和省級(jí)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)校舍、學(xué)生宿舍、食堂、廁所等設(shè)施”。但并不是所有學(xué)校都能做到按照標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)。究其原因,主要是因?yàn)榈胤秸茨芙o學(xué)校提供足夠的建設(shè)資金。義務(wù)教育階段的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)主要來自縣級(jí)政府,但由于我國(guó)地域差異較大,較貧困的縣難以支付擴(kuò)建寄宿制學(xué)校的費(fèi)用,而這樣的成本就直接轉(zhuǎn)嫁給了學(xué)生和家長(zhǎng)。一方面,上級(jí)政府部門當(dāng)務(wù)之急應(yīng)通過立法為“撤點(diǎn)并校”后寄宿制學(xué)校的建設(shè)、管理提供更多的經(jīng)費(fèi)和技術(shù)支持。另一方面,可以借鑒高校的做法,引進(jìn)社會(huì)上的資本,通過多種渠道尋找寄宿、后勤設(shè)施的投資者和管理者。這樣不僅可以解決寄宿制學(xué)校建設(shè)的燃眉之急,而且也能提高中小學(xué)后勤管理的效率和質(zhì)量。3.推動(dòng)學(xué)校和社會(huì)教育發(fā)展并校后,撤并學(xué)校的原有校舍被閑置是村民們反對(duì)合并學(xué)校的一大理由。根據(jù)《教育部關(guān)于實(shí)事求是地做好農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整工作的通知》,確定閑置的校園校舍,由縣級(jí)教育行政部門統(tǒng)一處置,處置所得應(yīng)用于當(dāng)?shù)匕l(fā)展義務(wù)教育。在一個(gè)村子里,學(xué)校的意義是重大的。學(xué)校不僅是給孩子傳授知識(shí)的場(chǎng)所,還是這個(gè)村子的文化中心。特別是在交通不便的山村,村里學(xué)校的報(bào)紙、廣播等是他們了解外界的途徑。扮演著村民文化寄托角色的學(xué)校被撤走,扮演著文化傳播者的教師們被調(diào)走,村民對(duì)知識(shí)、文化的追求又該如何寄托?學(xué)校被撤,校舍還在。學(xué)?？梢愿慕榇迕裎幕顒?dòng)中心,給村民提供報(bào)紙雜志、電腦電視、健身器材等文化體育設(shè)施。而管理人員可以由并校后