我國長期護(hù)理保險問題及對策研究文檔

我國長期護(hù)理保險問題及對策研究我國長期護(hù)理保險試點(diǎn)進(jìn)展與下步發(fā)展展望長期護(hù)理保險是妥善解決我國失能老人護(hù)理問題、積極應(yīng)對人口老齡化的重要制度安排。自2016年我國開展長護(hù)險試點(diǎn)的六年間，全國49個試點(diǎn)城市已有1.45億人參加了長期護(hù)理保險，累計享受待遇人數(shù)達(dá)172萬。目前試點(diǎn)工作已經(jīng)取得階段性成效，切實減輕了失能人員家庭經(jīng)濟(jì)和事務(wù)負(fù)擔(dān)，促進(jìn)了養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)和健康服務(wù)業(yè)發(fā)展，推動了勞動力供給側(cè)改革?！笆奈濉睍r期，我國著力健全完善長期護(hù)理保險制度，逐步擴(kuò)大參保對象，建立互助共濟(jì)、責(zé)任共擔(dān)的多渠道籌資機(jī)制和公平適度的待遇保障機(jī)制，有效銜接社會資源健全長期護(hù)理保險經(jīng)辦服務(wù)體系，織牢社會保障養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)。一、長期護(hù)理保險試點(diǎn)取得積極進(jìn)展（一）長護(hù)險制度體系不斷完善長期護(hù)理保險是以社會互助共濟(jì)方式籌集資金，為社會個體在年老、疾病或傷殘而失去工作或生活能力的時候提供基本的生活照料及醫(yī)療護(hù)理保障服務(wù)的社會保險制度。通常將長期護(hù)理保險稱為在養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育等5項社會保險之外的“社保第六險”。為積極應(yīng)對人口老齡化，妥善解決失能人員長期護(hù)理保障問題，按照黨中央、國務(wù)院決策部署，我國于2013年起開始探索建立長期護(hù)理保險制度。2016年，人力資源和社會保障部印發(fā)《關(guān)于開展長期護(hù)理保險制度試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》（人社廳發(fā)〔2016〕80號），將河北省承德市等15個城市作為長期護(hù)理保險制度試點(diǎn)城市，并將吉林和山東兩省作為國家試點(diǎn)的重點(diǎn)聯(lián)系省份。2020年9月，國家醫(yī)保局、財政部印發(fā)《關(guān)于擴(kuò)大長期護(hù)理保險制度試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》（醫(yī)保發(fā)〔2020〕37號），進(jìn)一步增加北京市石景山區(qū)等14個試點(diǎn)城市，確立長期護(hù)理保險的社會發(fā)展導(dǎo)向，凸顯獨(dú)立險種地位。2021年7月，國家醫(yī)保局辦公室、民政部辦公廳印發(fā)的《長期護(hù)理失能等級評估標(biāo)準(zhǔn)（試行）的通知》（醫(yī)保辦發(fā)〔2021〕37號）提出首個全國統(tǒng)一的長期護(hù)理失能等級評估標(biāo)準(zhǔn)，標(biāo)志著我國長期護(hù)理保險制度建設(shè)邁出了關(guān)鍵一步。（二）長護(hù)險試點(diǎn)效果顯著截至2022年3月底，長期護(hù)理保險制度覆蓋49個城市、1.45億人，累計享受待遇人數(shù)172萬，年人均減負(fù)超過1.5萬元，有效保障了老年人的長期護(hù)理需求，破解了“機(jī)構(gòu)不能醫(yī)、醫(yī)院不能養(yǎng)、家庭無力護(hù)”的困局。一是建立了長期護(hù)理保險制度框架，開始了以社會保險機(jī)制來解決老齡化問題的第一步。2020年，我國在第一批長期護(hù)理保險試點(diǎn)取得成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，又開展了第二批試點(diǎn)，這是對老年人護(hù)理保障問題在制度創(chuàng)新上的深度推進(jìn)。2021年7月出臺的《長期護(hù)理失能等級評估標(biāo)準(zhǔn)（試行）》和2022年1月印發(fā)配套的《長期護(hù)理保險失能等級評估操作指南》首次建立了涵蓋日常生活能力、認(rèn)知能力、感知覺與溝通能力等方面的綜合評估指標(biāo)體系，讓長護(hù)險“保障誰”更加清晰，“保什么”更加精準(zhǔn)。二是試點(diǎn)地區(qū)中部分失能老人的長期護(hù)理服務(wù)得到了一定的保障，提升了他們體面和有尊嚴(yán)的生活質(zhì)量，切實增強(qiáng)老年人的幸福感、獲得感。考慮我國當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、護(hù)理服務(wù)可及度及群眾需求等因素，雖明確試點(diǎn)階段從職工醫(yī)保參保人群起步，重點(diǎn)解決重度失能人員基本護(hù)理保障需求，但各試點(diǎn)地區(qū)可結(jié)合自身實際逐步擴(kuò)大參保對象，建立與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和社會保障水平相適應(yīng)的動態(tài)調(diào)整籌資機(jī)制。三是長期護(hù)理保險可以有效銜接老年人群的醫(yī)療和養(yǎng)老問題。長護(hù)險基金為符合規(guī)定的機(jī)構(gòu)和人員提供基本護(hù)理服務(wù)支付保險費(fèi)用，并按照護(hù)理等級、服務(wù)提供方式等不同實行差別化待遇保障政策，有望高質(zhì)量、高效率地解決老年人的健康護(hù)理和日常護(hù)理問題。四是在一定程度上推動了當(dāng)?shù)刈o(hù)理服務(wù)市場、家政服務(wù)業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，有利于促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和拓展護(hù)理從業(yè)人員就業(yè)渠道。目前依托已全面建成的全國統(tǒng)一的醫(yī)保信息平臺，開發(fā)建設(shè)了長期護(hù)理保險業(yè)務(wù)模塊基礎(chǔ)版，包括長護(hù)待遇管理、失能評估管理、評估量表管理等功能，為實現(xiàn)政府與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)之間數(shù)據(jù)共享提供必要條件。二、存在問題（一）參保對象城鄉(xiāng)不均衡從目前試點(diǎn)情況來看，大部分地區(qū)僅將城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險的參保人員作為長護(hù)險的覆蓋群體。在首批15個長期護(hù)理保險試點(diǎn)城市中，有4個試點(diǎn)地區(qū)僅覆蓋了城鎮(zhèn)職工醫(yī)保人群，2個試點(diǎn)地區(qū)覆蓋了職工醫(yī)保和居民醫(yī)保人群，9個試點(diǎn)地區(qū)覆蓋了城鄉(xiāng)居民。在第二批14個長期護(hù)理保險試點(diǎn)城市中，有11個試點(diǎn)地區(qū)僅覆蓋了城鎮(zhèn)職工醫(yī)保人群，僅3個試點(diǎn)地區(qū)覆蓋了城鄉(xiāng)居民。城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民并未被全部納入長護(hù)險保障對象中，不利于推進(jìn)長期護(hù)理保險城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和基本養(yǎng)老服務(wù)均等化。（二）籌資機(jī)制仍需要探索創(chuàng)新一是籌資能力和渠道較為單一，基金運(yùn)行可持續(xù)性面臨挑戰(zhàn)。從試點(diǎn)實踐來看，盡管多數(shù)試點(diǎn)地區(qū)在政策中提出探索建立多渠道籌資機(jī)制，但實際上各試點(diǎn)均將醫(yī)療保險統(tǒng)籌基金作為長護(hù)險的重要資金來源，醫(yī)?；鸪鲑Y占比均在30%以上，上海市和廣州市甚至達(dá)到100%。雖然試點(diǎn)階段借助醫(yī)療保險籌資水平高、基金結(jié)余多的優(yōu)勢可以降低長護(hù)險基金經(jīng)營風(fēng)險，但從長期角度看，長期護(hù)理保險長期依附于醫(yī)療保險基金，既會加速醫(yī)療保險赤字，也會阻礙長護(hù)險的發(fā)展。二是籌資標(biāo)準(zhǔn)差異會帶來收支水平的不同。從實踐來看，各試點(diǎn)地區(qū)的籌資可分為定比例、定額度和分類籌資三種方式。定比例籌資是以參保人上一年度工資總額或職工醫(yī)保繳費(fèi)基數(shù)，按一定比例籌資；定額度籌資是以固定金額繳費(fèi)；分類籌資是對城鎮(zhèn)職工按比例籌資，對城鎮(zhèn)居民或城鄉(xiāng)居民按額度籌資。在不同的籌資方式和籌資標(biāo)準(zhǔn)下，各地長護(hù)險收支情況差異明顯。以定額度籌資方式的試點(diǎn)城市為例，廣州市長護(hù)險籌資標(biāo)準(zhǔn)是130元/年/人，而安慶市的籌資標(biāo)準(zhǔn)僅為30元/年/人。（三）標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)有待完善一是長期護(hù)理失能等級評估標(biāo)準(zhǔn)仍有進(jìn)一步細(xì)化和完善的空間。2021年7月出臺的《長期護(hù)理失能等級評估標(biāo)準(zhǔn)（試行）》使長期失能人員的評估指標(biāo)、評估實施和評估結(jié)果有據(jù)可依、有規(guī)可循，可以有效解決我國長護(hù)險試點(diǎn)過程中失能評估各行其是的問題，但該標(biāo)準(zhǔn)在出臺一年多時間內(nèi)如何落地，如何推動評估結(jié)果跨部門互認(rèn)仍是一項系統(tǒng)工程，該標(biāo)準(zhǔn)也需在試點(diǎn)實踐中進(jìn)一步細(xì)化和完善。從評估結(jié)果來看，失能等級評估之后仍需有效銜接長期護(hù)理需求認(rèn)定和護(hù)理服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系等方面。二是給付標(biāo)準(zhǔn)差異較大。我國長期護(hù)理保險待遇的給付標(biāo)準(zhǔn)受到籌資人群、護(hù)理服務(wù)包、給付對象等因素的影響，各試點(diǎn)城市給付標(biāo)準(zhǔn)差異較大。以城鎮(zhèn)職工重度失能人員入住定點(diǎn)護(hù)理機(jī)構(gòu)待遇標(biāo)準(zhǔn)為例，成都市待遇標(biāo)準(zhǔn)為1577元/月/人，2237元/月/人和2796元/月/人三個等級，齊齊哈爾市待遇標(biāo)準(zhǔn)為900元/月/人，由長期護(hù)理保險基金支付75%。與此同時，同一試點(diǎn)地區(qū)在城鄉(xiāng)之間的給付標(biāo)準(zhǔn)也存在差異，吉林省城鎮(zhèn)職工長期護(hù)理保險限額以下支付比例為70%，城鄉(xiāng)居民長期護(hù)理保險限額以下支付比例為60%。（四）服務(wù)供給尚不充分一是部分試點(diǎn)地區(qū)存在服務(wù)體系建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后、護(hù)理服務(wù)供給不足、具有相關(guān)技能水平的專業(yè)照護(hù)人員短缺等問題，對基本養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)帶動作用不強(qiáng)。二是各方政策聯(lián)動不到位，各類涉老社會保障制度功能缺乏銜接。地方政府未能將養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼、高齡補(bǔ)貼、老年殘疾人補(bǔ)貼等財政投入的涉老津貼與長期護(hù)理保險進(jìn)行有效整合，未實現(xiàn)集約財政資源、提高資金使用效率的目標(biāo)。三、政策建議一是加強(qiáng)頂層設(shè)計，完善長護(hù)險政策?？偨Y(jié)試點(diǎn)工作情況，研究制定長期護(hù)理保險頂層設(shè)計方案，健全完善穩(wěn)定的多渠道籌資機(jī)制和基金管理、服務(wù)管理、經(jīng)辦管理等制度框架。持續(xù)跟進(jìn)評估《長期護(hù)理失能等級評估標(biāo)準(zhǔn)（試行）》實施情況，總結(jié)經(jīng)驗做法，盡快建立全國統(tǒng)一的長期護(hù)理需求認(rèn)定和等級評定標(biāo)準(zhǔn)體系，為探索建立長期護(hù)理保險制度框架打好基礎(chǔ)。隨著管理運(yùn)行機(jī)制等在試點(diǎn)建設(shè)中不斷完善，應(yīng)適時開展長期護(hù)理保險立法工作。二是逐步探索農(nóng)村長期護(hù)理保險制度。七普數(shù)據(jù)顯示，我國60歲及以上城鎮(zhèn)老年人口為1.43億，占城鎮(zhèn)地區(qū)總?cè)丝诒戎貫?5.8%，農(nóng)村老年人口為1.31億人，占農(nóng)村地區(qū)總?cè)丝诒戎貫?3.8%，高出城鎮(zhèn)約8個百分點(diǎn)，且農(nóng)村老年人收入較低，對長期護(hù)理險的需求更為迫切，因此需逐步探索農(nóng)村長期護(hù)理保險制度。探索城鄉(xiāng)居民“家庭賬戶”模式、職工用醫(yī)保個人賬戶資金繳費(fèi)等多種互濟(jì)辦法，最初可適當(dāng)降低繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，盡可能讓更多農(nóng)村地區(qū)和人口受益。優(yōu)先選擇有代表性、條件許可、風(fēng)險可控的農(nóng)村地區(qū)開展試點(diǎn)工作，持續(xù)總結(jié)評估試點(diǎn)經(jīng)驗成效，逐步擴(kuò)大農(nóng)村長護(hù)險試點(diǎn)范圍。三是建立責(zé)任共擔(dān)的可持續(xù)獨(dú)立籌資機(jī)制。著眼將長護(hù)險作為獨(dú)立險種進(jìn)行發(fā)展，逐步脫離對醫(yī)?；鸬囊蕾?，探索建立互助共濟(jì)、責(zé)任共擔(dān)的多渠道籌資機(jī)制。通過科學(xué)測算護(hù)理服務(wù)需求和費(fèi)用，按照“以收定支、收支平衡、略有結(jié)余”的原則制定本年度基金籌資總額。探索通過調(diào)整職工基本醫(yī)療保險賬戶結(jié)構(gòu)，將個人賬戶中一定比例的資金轉(zhuǎn)變成長期護(hù)理保險基金。政府發(fā)揮財政兜底和再分配的職能，對特殊困難退休職工繳費(fèi)給予適當(dāng)資助，同時承擔(dān)基金平衡調(diào)節(jié)義務(wù)，建立與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和保障水平相適應(yīng)的動態(tài)籌資調(diào)整機(jī)制