英國社會保障制度的經(jīng)驗對我國的啟示

英國社會保障制度的經(jīng)驗對我國的啟示

2010年10月，《中華人民共和國基本法》（以下簡稱《憲法》）通過，并于2011年7月1日結(jié)束。《社會保險法》是我國首部關(guān)于每個公民福祉保障的法律,涉及養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育五大險種。在我國社會保障事業(yè)發(fā)展與改革處于關(guān)鍵時期的當(dāng)前,該部法律的頒布無疑具有重大意義。1942年于英國誕生的《貝弗里奇報告》旨在為英國政府在戰(zhàn)后建立全面的社會保障制度提供技術(shù)設(shè)計和政策建議。半個多世紀(jì)以來,該報告影響了整個世界的社會保障建設(shè)和發(fā)展進程,被業(yè)內(nèi)人士稱為福利國家的奠基石和現(xiàn)代社保制度建設(shè)的里程碑。其所提出的諸多理念和方法仍閃爍著智慧的光芒。從報告體現(xiàn)的原則、觀點來分析我國的《社會保險法》,無論對我國社會保障理論的發(fā)展,還是對我國社會保障事業(yè)進一步的改革實踐,都有著重要的參考價值和借鑒意義。解讀我國《社會保險法》2010年10月通過的《社會保險法》首次以立法形式確立了社會保險制度的基本框架,重點對社會保險的原則、各險種的覆蓋范圍、社會保險待遇項目和享受條件、社會保險基金監(jiān)督、各項社會保險的繳納領(lǐng)取等作出了明確規(guī)定?！渡鐣ｋU法》的出臺為我國社保制度的改革提供了基本法律依據(jù),實現(xiàn)了社保制度由實驗性階段向定型、穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展的重大轉(zhuǎn)變。自此,公民共享改革發(fā)展成果勢必會更好更快地落到實處?！渡鐣ｋU法》的亮點。一、覆蓋全民,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)。在“覆蓋全民”方面,《社會保險法》規(guī)定,要將我國境內(nèi)所有用人單位和個人都納入社會保險制度的覆蓋范圍。其中,基本養(yǎng)老保險制度和基本醫(yī)療保險制度明確要覆蓋城鄉(xiāng)全體居民。具體來說,用人單位及其職工應(yīng)當(dāng)參加職工基本養(yǎng)老保險和職工基本醫(yī)療保險;無雇工的個體工商戶、未在用人單位參加社會保險的非全日制從業(yè)人員以及其他靈活就業(yè)人員可以參加職工基本養(yǎng)老保險和職工基本醫(yī)療保險;農(nóng)村居民可以參加新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和新型農(nóng)村合作醫(yī)療;城鎮(zhèn)未就業(yè)的居民可以參加城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險;進城務(wù)工的農(nóng)村居民依法參加社會保險;公務(wù)員和參照公務(wù)員法管理的工作人員養(yǎng)老保險的辦法由國務(wù)院規(guī)定。工傷保險、失業(yè)保險和生育保險制度則要求覆蓋所有用人單位及其職工。在中國境內(nèi)就業(yè)的外國人,也應(yīng)當(dāng)參照這部法律參加我國的社會保險。在“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)”方面,一是將新農(nóng)保制度納入了基本養(yǎng)老保險的調(diào)整范圍,并預(yù)留了逐步建立和完善城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險制度的發(fā)展空間;二是將新農(nóng)合納入了基本醫(yī)療保險的調(diào)整范圍,授權(quán)國務(wù)院規(guī)定管理辦法;三是規(guī)定進城務(wù)工的農(nóng)村居民與其他職工一樣依照本法參加社會保險。此外,《社會保險法》明確了被征地農(nóng)民的社會保險問題,強調(diào)被征地農(nóng)民到用人單位就業(yè)的,都應(yīng)當(dāng)參加全部五項社會保險;未就業(yè),轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的,可以參加城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險,繼續(xù)保留農(nóng)村居民身份的,可以參加新農(nóng)保和新農(nóng)合。二、社保接續(xù),醫(yī)保改善?；攫B(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)不暢,已經(jīng)成為制約我國社會保險事業(yè)發(fā)展的突出問題。由于轉(zhuǎn)移接續(xù)難,造成了勞動者參保積極性不高、限制勞動力跨區(qū)域流動和勞動者退保等問題。此次通過的《社會保險法》將轉(zhuǎn)移接續(xù)上升為法律。第十九條規(guī)定:個人跨統(tǒng)籌地區(qū)就業(yè)的,其基本養(yǎng)老保險關(guān)系隨本人轉(zhuǎn)移,繳費年限累計計算;個人達到法定退休年齡時,基本養(yǎng)老金分段計算、統(tǒng)一支付;具體辦法由國務(wù)院規(guī)定。第三十二條規(guī)定:個人跨統(tǒng)籌地區(qū)就業(yè)的,其基本醫(yī)療保險關(guān)系隨本人轉(zhuǎn)移,繳費年限累計計算。這樣,社會保險關(guān)系可以跟著人走,繳費年限可以在全國范圍內(nèi)累計計算,養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)手續(xù)更加方便,為勞動力流動打開了方便之門?；踞t(yī)療保險待遇在兩方面加以改善。其一,為緩解個人墊付大量醫(yī)療費的問題,《社會保險法》規(guī)定了費用直接結(jié)算制度。在參保人員就醫(yī)發(fā)生的費用中,應(yīng)當(dāng)由基本醫(yī)療保險基金支付的部分,由社保經(jīng)辦機構(gòu)與醫(yī)療機構(gòu)、藥品經(jīng)營單位直接結(jié)算。同時要求社保部門和衛(wèi)生部門建立異地就醫(yī)醫(yī)療費用結(jié)算制度,方便參保人員享受待遇。其二,在明確應(yīng)當(dāng)由第三人負擔(dān)的醫(yī)療費用不納入基本醫(yī)療保險基金支付范圍的同時,該法律規(guī)定,醫(yī)療費用應(yīng)由第三人負擔(dān),如果第三人不支付或者無法確定第三人的,由基本醫(yī)療保險基金先行支付后,再向第三人追償。這樣就減輕了患者的負擔(dān)。三、強化征收,加強監(jiān)管。《社會保險法》完善了征繳制度,增強了征繳的強制性?！渡鐣ｋU法》第六十三條規(guī)定:用人單位未按時足額繳納社會保險費的,由社會保險費征收機構(gòu)責(zé)令其限期繳納或者補足。如果用人單位不依法給職工繳納社會保險,那么相關(guān)機構(gòu)可以從用人單位存款賬戶直接劃撥社會保險費。第八十六條規(guī)定:用人單位未按時足額繳納社會保險費的,由社會保險費征收機構(gòu)責(zé)令限期繳納或者補足,并自欠繳之日起,按日加收萬分之五的滯納金;逾期仍不繳納的,由有關(guān)行政部門處欠繳數(shù)額一倍以上三倍以下的罰款?？梢?《社會保險法》強調(diào)了用人單位繳納職工社會保險費的義務(wù),保障了受益人應(yīng)得的權(quán)利?！渡鐣ｋU法》就社會保險基金監(jiān)管問題也作出了原則性闡述。第六條規(guī)定:國家對社會保險基金實行嚴(yán)格監(jiān)管。國務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府建立健全社會保險基金監(jiān)督管理制度,保障社會保險基金安全、有效運行?？h級以上人民政府采取措施,鼓勵和支持社會各方面參與社會保險基金的監(jiān)督。值得注意的是,該法還專設(shè)一章,對社會保險監(jiān)管作出具體規(guī)定:統(tǒng)籌地區(qū)人民政府成立由用人單位代表、參保人員代表以及工會代表、專家等組成的社會保險監(jiān)督委員會,掌握、分析社會保險基金的收支、管理和投資運營情況,對社會保險工作提出咨詢意見和建議,實施社會監(jiān)督;各級人民代表大會常務(wù)委員會聽取和審議本級人民政府對社會保險基金的收支、管理、投資運營以及監(jiān)督檢查情況的專項工作報告,組織對本法實施情況的執(zhí)法檢查等,依法行使監(jiān)督職權(quán)?！渡鐣ｋU法》的爭議。一、統(tǒng)籌層次問題。在我國社保事業(yè)運行過程中,由于統(tǒng)籌層次太低派生出了眾多其他社保制度的缺陷。因此,如何提高統(tǒng)籌層次一直是制度建設(shè)中最值得關(guān)注的問題。統(tǒng)籌層次不提高,就無法保障社?；鸬耐顿Y方式,無法促進全國統(tǒng)一開放的勞動力市場的形成,無法解決我國幅員遼闊、區(qū)域發(fā)展不平衡問題和東部支持西部、城市支持農(nóng)村的問題。鑒于目前各地已基本實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險基金省級統(tǒng)籌,《社會保險法》在第六十四條就提高社會保險統(tǒng)籌層次作出明確規(guī)定:基本養(yǎng)老保險基金逐步實行全國統(tǒng)籌,其他社會保險基金逐步實行省級統(tǒng)籌,具體時間、步驟由國務(wù)院規(guī)定。之所以以“逐步實行”為統(tǒng)籌節(jié)奏定調(diào),很大程度上是因為我國地區(qū)發(fā)展差異很大,當(dāng)統(tǒng)籌層次提高的時候,將會導(dǎo)致不同地區(qū)的利益失衡。實際上這也是以往統(tǒng)籌層次較低的根本原因。發(fā)達地區(qū)與不發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展差異很大,勞動力的流動,特別是往發(fā)達地區(qū)流動,導(dǎo)致了社保基金的嚴(yán)重不平衡。在這種情況下,統(tǒng)籌層次越高,經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)積極性反而越低?？梢?對該項制度的授權(quán)性規(guī)定,體現(xiàn)了對利益沖突難調(diào)的短期回避。二、征收主體問題。目前,我國社會保險費的征收主體是社保經(jīng)辦機構(gòu)和稅務(wù)部門,兩個征收主體的同時存在,在一定程度上導(dǎo)致社保資金在管理、支付等環(huán)節(jié)都存在問題。特別是社?；鸬谋O(jiān)督機構(gòu)如何跨界監(jiān)管作為征收主體之一的稅務(wù)部門,值得商榷。對此爭議問題,《社會保險法》第五十九條規(guī)定:縣級以上人民政府加強社會保險費的征收工作。社會保險費實行統(tǒng)一征收,實施步驟和具體辦法由國務(wù)院規(guī)定?？梢?關(guān)于征繳體制的爭論在未來仍會成為社會保險制度改革和完善過程中的焦點。三、公平統(tǒng)一問題。在歷次《社會保險法》草案送審過程中,公務(wù)員和參照公務(wù)員管理的事業(yè)單位工作人員是否納入社會保險體系的問題一直是各方爭議的集中點之一。無論是發(fā)達國家還是新興市場國家,實行國家、企業(yè)、個人的多層次養(yǎng)老保障,提倡責(zé)任共擔(dān),一直是社會保障發(fā)展的趨勢。在當(dāng)前制度下,讓國家完全負擔(dān)公務(wù)員和參公人群的養(yǎng)老費用,不僅增加了我國財政壓力,也不利于提高該群體的自我保障意識。特別是在初次分配收入失范的背景下,只有穩(wěn)步循序推進事業(yè)單位和公務(wù)員養(yǎng)老保險制度改革,才能增強社會公平性,維護社會穩(wěn)定和諧。而在《社會保險法》第十條中規(guī)定:公務(wù)員和參照公務(wù)員法管理的工作人員養(yǎng)老保險的辦法由國務(wù)院規(guī)定。如此規(guī)定表明,該法回避了這一亟待解決的問題,不能不稱之為把握改革時機上的遺憾。我國目前社會保障制度的設(shè)計和實施存在著身份和地域的差別和不平等,缺乏統(tǒng)一性,這不利于其功能和效率的發(fā)揮。我國社會保障制度的改革和發(fā)展,應(yīng)當(dāng)按照統(tǒng)一性原則,構(gòu)建繳費標(biāo)準(zhǔn)、待遇支付和行政監(jiān)管統(tǒng)一的社會保障體系。《貝弗里奇報告》的原則及其福利國家思想《貝弗里奇報告》是一部關(guān)于全方位福利問題的報告。報告設(shè)計了一整套“從搖籃到墳?zāi)埂钡纳鐣＠蚣?力圖建立完整的社會保險制度,由國家強制實施。不論收入多少,不論風(fēng)險高低,所有國民都必須參加保險,每人繳費費率相同,待遇標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一。從操作實踐來看,《貝弗里奇報告》拉開了福利國家建設(shè)的序幕,對戰(zhàn)后的資本主義世界的社會結(jié)構(gòu)重建、政府職能轉(zhuǎn)變影響深遠。《貝弗里奇報告》的基本原則。《貝弗里奇報告》福利國家思想的提出是對英國社會保障思想的繼承、創(chuàng)新和發(fā)展。貝弗里奇認為,只有堅持三條指導(dǎo)性原則,才能從根本上解決戰(zhàn)后社會建設(shè)面臨的貧困、疾病、愚昧、骯臟和懶惰五大問題,使援助導(dǎo)向的社會保障體系良性運轉(zhuǎn)。一是在規(guī)劃未來的時候既要充分利用過去積累的豐富經(jīng)驗,又不要被這些經(jīng)驗積累過程中形成的部門利益所限制;二是應(yīng)當(dāng)把社會保險看成是促進社會進步的系列政策之一;三是社會保障需要國家和個人的合作。這三條原則在繼承傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上打破了部門利益限制,從國家整體的角度強調(diào)了社會保障作為一項基本的社會政策的重要性,并提出了社會保障發(fā)展中政府責(zé)任和公民義務(wù)相結(jié)合的現(xiàn)代社會保障思想。貝弗里奇在報告的社會保險計劃中針對全體公民的九種不同情形,提出了涵蓋社會救助、社會保險和社會福利的完整的社會保障規(guī)劃。這種全方位覆蓋全民的社會保險計劃使福利國家思想從人們的理想轉(zhuǎn)變成為一種具體可行的社會行動方案?！敦惛ダ锲鎴蟾妗诽岢隽藰?gòu)建福利國家社會保險計劃的六項基本原則:基本社會待遇標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一;繳費率統(tǒng)一;行政管理職責(zé)統(tǒng)一;待遇標(biāo)準(zhǔn)適當(dāng);廣泛保障;分門別類,適合不同人群。這六項原則集中表達了福利國家的社會保障政策主張?！敦惛ダ锲鎴蟾妗返恼咚悸?。盡管我國目前的宏觀環(huán)境與六十年前英國的形勢大不相同,但在建設(shè)和諧社會的背景下,如何消除我國改革開放后采取的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略所帶來的負面后果,《貝弗里奇報告》可以為我們提供一些有益的思路。第一,社會保障制度的根本目標(biāo):維持基本生活需要。即確保每一個公民在任何情況下都不會陷入生活困境。貝弗里奇一再強調(diào)的是“讓最困難的人過上正常的生活”,但并不保證“過上豐裕的生活”———后者要依靠個人的努力和市場的力量。社會保障應(yīng)以保障居民擁有維持基本生活所需要的生活資料為出發(fā)點。這既是從人的基本需求出發(fā),也是從國家的經(jīng)濟承受力出發(fā)。第二,不能因為經(jīng)濟和財政困難推遲全民社會保障制度建設(shè)。由于社會保障制度保障的是最困難的人,以經(jīng)濟困難為借口回避這個問題,是不人道的。更何況,在有效的制度安排下,這一問題并不是沒有解決的方案。第三,盡量擴大社會保險制度的覆蓋范圍,減少社會救濟的范圍。貝弗里奇嚴(yán)格區(qū)分了社會保險與社會救濟的范疇。前者是以繳費為前提,沒有履行繳費義務(wù)則沒有享受的權(quán)利;而后者則沒有這個約束。如果后者范圍過大,容易養(yǎng)懶漢。從可持續(xù)角度考慮,貝弗里奇認為,應(yīng)該擴大社會保險范圍而縮小社會救濟范圍。社會保障應(yīng)惠及全體居民并實行全民的全面保障。第四,合理的制度安排是社會保障得以發(fā)展的制度保障。貝弗里奇認為,社會保障制度的建設(shè)是一項系統(tǒng)工程,涉及到社會的方方面面,也涉及到社會各利益集團的利益。因此,要推進這項制度建設(shè),社會保障制度的規(guī)劃需要一個跨部門的協(xié)調(diào)委員會來完成。《貝弗里奇報告》對我國《社會保險法》及社保事業(yè)改革發(fā)展的啟示《貝弗里奇報告》和英國社會保障制度實踐的成功經(jīng)驗對我國《社會保險法》的完善,對社會保障制度的改革和發(fā)展無疑具有啟迪意義。我國要加快現(xiàn)代化建設(shè)的步伐,必須在立足于現(xiàn)實國情和文化傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上,大膽吸收和借鑒人類一切優(yōu)秀文明成果。關(guān)于《貝弗里奇報告》的啟示應(yīng)注意以下幾個方面。關(guān)于社會保障理念的構(gòu)建。在各國社會保障制度發(fā)展實踐中,先進理念的確立優(yōu)于制度的設(shè)計,合理的制度設(shè)計優(yōu)于技術(shù)方案的選擇,這是建設(shè)社會保障體系的一條基本邏輯?！敦惛ダ锲鎴蟾妗吩谥笇?dǎo)性原則中將社會保險制度看作是提供收入保障、消除貧困的一項基本的社會政策,在社會保險計劃基本原則中強調(diào)社會保險是全方位的廣泛保障;要分門別類,適合不同人群。這些都可以看作是對貝弗里奇福利國家思想的概括,即維持基本生活需要,全面保障。而我國《社會保險法》在總則第三條中闡述:社會保險制度堅持廣覆蓋、?；尽⒍鄬哟?、可持續(xù)的方針,社會保險水平應(yīng)當(dāng)與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)。二者具有高度的契合。在社會保障理念構(gòu)建的問題上,需要把握好社會保障政府責(zé)任與公民義務(wù)的關(guān)系。第一,政府必須承擔(dān)制度設(shè)計和立法的責(zé)任。雖然《社會保險法》的出臺對社會保險事業(yè)的規(guī)范及對公眾參與的引導(dǎo)都具有里程碑式的意義,但是,該部法律本身還有值得商榷、修訂和完善之處,也應(yīng)看到社會救助、社會福利等社會保障范疇同樣亟需法律的指引和規(guī)范。而關(guān)于社會保障制度設(shè)計及履行實施的進一步改革、發(fā)展仍然任重道遠。第二,政府要承擔(dān)社會保障的監(jiān)管責(zé)任。社會保障是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程,從制度建設(shè)到實踐操作,需要多個部門、領(lǐng)域和環(huán)節(jié)的協(xié)調(diào)、配合與運作。因此,加強對社會保障的監(jiān)管是政府義不容辭的責(zé)任。更重要的是,政府有調(diào)動社會公眾共同承擔(dān)社會監(jiān)督的責(zé)任。第三,政府要承擔(dān)社會保障財政支持的責(zé)任。社會保障作為一種公共產(chǎn)品和社會服務(wù),只能以政府為主導(dǎo)進行提供。政府承擔(dān)社會保障責(zé)任最根本的就是擴大政府在社會保障領(lǐng)域的財政支出?！敦惛ダ锲鎴蟾妗穼m當(dāng)?shù)纳鐣ｋU待遇標(biāo)準(zhǔn)定性為:待遇高低適度,享受期限適當(dāng)。其目的是,即使沒有其他經(jīng)濟來源,提供的基本生活收入足以滿足全民基本生活需要。對我國來說,需要進一步提高保障水平,注意縮小相關(guān)群體的待遇差別。繼續(xù)提高基本養(yǎng)老金水平,建立隨經(jīng)濟發(fā)展和工資、物價增長而正常調(diào)整的機制;繼續(xù)提高醫(yī)療保險保障水平,提高醫(yī)療報銷比例,并縮小城鄉(xiāng)差距,在減輕住院和大病負擔(dān)的基礎(chǔ)上,積極推進門診費用統(tǒng)籌。第四,在個人責(zé)任方面,《貝弗里奇報告》在其指導(dǎo)性原則中明確社會保障必須由國家和公民共同承擔(dān)責(zé)任,不要被經(jīng)驗積累過程中形成的部門利益所限制。我國當(dāng)前仍未將公務(wù)員和參公人員納入社保體系中來,明顯使該類人群社會保障權(quán)利和義務(wù)不對等,這無疑是一個迫切需要研究和解決的重要問題。關(guān)于社會保障制度的統(tǒng)一?！敦惛ダ锲鎴蟾妗吩跇?gòu)建福利國家社會保險計劃的基本原則中特別強調(diào)了基本待遇標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一,繳費率統(tǒng)一,行政管理職責(zé)統(tǒng)一。在實際規(guī)則制定中,待遇統(tǒng)一上,不考慮因失業(yè)、傷殘或退休而中斷的原收入為多少;費率統(tǒng)一上,實施強制保險,要求每一個參保人及其雇主以統(tǒng)一費率繳費,而不考慮其經(jīng)濟狀況;管理統(tǒng)一上,對于每一個參保人來說,不管享受多少種待遇,繳費每周只能一次,全部繳費都進入獨立的社會保險基金,各種待遇和其他保險支出都從該基金列支。而我國目前在社會保險基本待遇標(biāo)準(zhǔn)和繳費標(biāo)準(zhǔn)上,省級之間、群體之間存在著明顯的不統(tǒng)一和不平等現(xiàn)象。尤以東中西部之間、城鄉(xiāng)之間社會保險水平差異大,和企業(yè)繳費負擔(dān)重、而公務(wù)員群體所在單位靠財政負擔(dān)、無需繳費形成的鮮明對比最為典型。在社會保險管理過程中,存在著社會保險費征收主體不統(tǒng)一、城鄉(xiāng)養(yǎng)老制度不統(tǒng)一、新農(nóng)合與城鎮(zhèn)居民醫(yī)保管理體制不統(tǒng)一等現(xiàn)象和問題。這些都需要我國社會保險相關(guān)制度按照統(tǒng)一性原則,不斷修正和完善各項政策、措施,規(guī)范社會保險關(guān)系,維護公民參加社會保險和享受社會保險待遇的合法權(quán)益,促進和維護全國統(tǒng)一勞動力市場的形成,使公民共享發(fā)展成果,促進社會和諧穩(wěn)定。關(guān)于社會保障體制的完善。當(dāng)前我國社會保障體制建設(shè)面臨的新情況和新問題主要有:工業(yè)化加速,對社會保障發(fā)展形成動力和壓力;城鎮(zhèn)化不斷推進,城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)急劇變化;人口老齡化來勢迅猛,社會保障長期資金平衡壓力巨大;市場化和就業(yè)方式多樣化,凸顯了我國社會保障的管理制度和服務(wù)能力不適應(yīng);經(jīng)濟全球化加深給社會保障帶來多重挑戰(zhàn)。為此,根據(jù)英國建立社會保障的實踐,結(jié)合我國實際國情,我國完善社會保障體制