我國(guó)城市社區(qū)治理行政化的現(xiàn)狀與原因

我國(guó)城市社區(qū)治理行政化的現(xiàn)狀與原因

市政社區(qū)自治改革是自農(nóng)村和民族自治改革以來(lái)，我國(guó)公民民主制度建設(shè)的另一項(xiàng)重要舉措。這項(xiàng)改革又因近年來(lái)黨和政府提出的社會(huì)管理創(chuàng)新政策而被賦予了更為重要的意義。人們認(rèn)為,城市社區(qū)民主改革不僅可以促進(jìn)憲法所規(guī)定的城市居民自治權(quán)的實(shí)現(xiàn),而且在重塑我國(guó)社會(huì)管理體制,構(gòu)建良好的社會(huì)秩序方面有著十分重要的意義。城市社區(qū)改革以建立自治性的居民自治組織,實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民的“自我管理、自我服務(wù)、自我教育”的改革為目標(biāo)。各地方的社區(qū)改革都將民主選舉居委會(huì)作為社區(qū)管理制度創(chuàng)新最重要的舉措之一。目前,我國(guó)各地區(qū)的絕大部分社區(qū)已經(jīng)實(shí)行了民主選舉,部分地區(qū)更是實(shí)現(xiàn)了居民的直接選舉。民主制度似乎已經(jīng)在各地基本建立起來(lái),有學(xué)者甚至以“強(qiáng)勢(shì)民主”來(lái)形容這種在各地迅速推行的直接的居民選舉。38社區(qū)民主的高調(diào)推行作為各地方政府的重要政績(jī)被不斷宣揚(yáng)。但是,這種改革運(yùn)動(dòng)真的實(shí)現(xiàn)了社區(qū)自治的改革目標(biāo)了嗎?城市社區(qū)自改革是否使社區(qū)治理擺脫了行政化困境?本文認(rèn)為,社區(qū)自治改革雖然得到了各地政府的重視和宣揚(yáng),也進(jìn)行了各種各樣的改革嘗試,但是我國(guó)絕大部分的社區(qū)改革并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)建立社區(qū)民主自治的改革目標(biāo)。社區(qū)行政化就像是一個(gè)難以擺脫的頑疾,總是以各種各樣的方式出現(xiàn)在社區(qū)的實(shí)踐過(guò)程中。我們需要深入剖析社區(qū)改革“悖論”的內(nèi)在因素,才能據(jù)此提出更為有效的進(jìn)一步改革措施。一、行政化:“社區(qū)自治”的實(shí)踐現(xiàn)狀社區(qū)自治是各地進(jìn)行社區(qū)建設(shè)的最重要的目標(biāo)之一。為了促進(jìn)社區(qū)自治,消除社區(qū)治理的行政化,我國(guó)各地方政府在實(shí)踐中開(kāi)展了社區(qū)民主選舉、“居站”分離、自治組織“議”“行”分離及網(wǎng)格化管理等一系列的改革舉措。不過(guò),通過(guò)以下的分析,我們將會(huì)看到,所有這些改革措施在本質(zhì)上都沒(méi)有真正實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治的目標(biāo)。1.社區(qū)居委會(huì)的行政化現(xiàn)象一般來(lái)說(shuō),人們認(rèn)為社區(qū)選舉制度是衡量一個(gè)社區(qū)是否實(shí)現(xiàn)自治的重要標(biāo)準(zhǔn)。然而,僅從社區(qū)是否實(shí)行了居委會(huì)選舉來(lái)判斷社區(qū)自治的實(shí)現(xiàn)程度卻并不準(zhǔn)確。以課題組在江蘇昆山市所做的調(diào)查發(fā)現(xiàn)為例,昆山市雖然已經(jīng)普遍實(shí)行了社區(qū)選舉制度。但令人感到悖論的是,社區(qū)的行政化傾向并沒(méi)有消失。其行政化可以從以下幾個(gè)方面體現(xiàn)出來(lái):第一,居委會(huì)的主要成員仍然是享有政府工資的專(zhuān)門(mén)工作人員。在昆山市所進(jìn)行的社區(qū)選舉過(guò)程中,黨和政府所掌控的候選人提名制度使得居委會(huì)選舉具有很強(qiáng)的形式化特征。社區(qū)選舉如果是完全實(shí)行居民自由的公平的提名和選舉,那么居委會(huì)成員大部分將會(huì)由本社區(qū)的居民擔(dān)任,呈現(xiàn)出構(gòu)成多元化的特點(diǎn)。專(zhuān)職人員由于依賴(lài)黨和政府組織的任命,且其工資待遇也來(lái)源于政府,因而他們主要對(duì)政府而不是對(duì)居民負(fù)責(zé)。第二,行政工作仍然是居委會(huì)成員的主要工作,社區(qū)居委會(huì)人員被要求執(zhí)行各政府職能部門(mén)下派的事務(wù)。街道及政府各部門(mén)也是居委會(huì)工作績(jī)效狀況的主要評(píng)價(jià)者,各政府縱向職能部門(mén)都要對(duì)社區(qū)進(jìn)行考核。上級(jí)檢查的方式是聽(tīng)匯報(bào)、看現(xiàn)場(chǎng)、查資料、居民評(píng)議,每年居委會(huì)主任需向居民述職。居委會(huì)每天主要是應(yīng)付上級(jí)政府職能部門(mén)下派的行政事務(wù),大大壓縮了為社區(qū)居民服務(wù)的時(shí)間,真正為居民服務(wù)考慮的相對(duì)較少,真正下去了解居民想法的時(shí)間很少。居委會(huì)事實(shí)上成為了一些執(zhí)法部門(mén)的執(zhí)法組織,特別是成了“維穩(wěn)”工作的急先鋒。最能顯現(xiàn)居委會(huì)行政化的現(xiàn)象是居委要完成政府部門(mén)要求的臺(tái)帳。據(jù)初步統(tǒng)計(jì),各居委會(huì)所做各種臺(tái)帳的總數(shù)平均在108項(xiàng)以上。臺(tái)帳主要是為政府部門(mén)檢查社區(qū)工作而制作的書(shū)面材料,同時(shí)這些臺(tái)帳也是展示政府各部門(mén)“政績(jī)”的主要證明材料。這些臺(tái)帳占居了居委會(huì)工作人員大量的時(shí)間,使社區(qū)工作人員無(wú)法將精力放在為社區(qū)居民服務(wù)的工作上。其中還存在著大量的重復(fù)勞動(dòng),浪費(fèi)了社區(qū)工作人員的精力。第三,居委會(huì)的這種行政化現(xiàn)象的另一表現(xiàn)是民眾在日常生活中并不將居委會(huì)看成是代表自己利益的組織,認(rèn)為其代表的是政府的利益。例如:居民要表達(dá)自己的利益要求并不信任居委會(huì)。在采取游行、靜坐、沖擊政府等方式表達(dá)時(shí),居民并不將居委會(huì)看成是能夠代表自己利益的組織,而是將他們看成是異于自己的國(guó)家力量。實(shí)際上,居委會(huì)往往被政府要求去作相關(guān)社區(qū)居民的安撫工作,成為傳達(dá)政府意志的一個(gè)先遣組織,這反過(guò)來(lái)更進(jìn)一步證實(shí)了居民對(duì)居委會(huì)的判斷。2.對(duì)社工的影響作為一項(xiàng)擺脫居委會(huì)行政化的重要舉措,深圳市南山區(qū)2005年提出了社區(qū)事務(wù)管理的“居站分離”模式。這一模式被認(rèn)為是使居委會(huì)擺脫行政化最為有效的方法,而受到了全國(guó)其他地區(qū)的模仿,目前全國(guó)大部分地區(qū)都已經(jīng)開(kāi)展或正在開(kāi)展“居站分離”的社區(qū)制度改革。不過(guò),深圳這項(xiàng)制度改革卻在實(shí)踐中陷入了困境。應(yīng)當(dāng)說(shuō),這種制度確實(shí)比較好的剝離了社區(qū)居委會(huì)的行政職能,機(jī)構(gòu)間的職責(zé)也變得清晰,然而卻產(chǎn)生了一些消極后果。一方面,社區(qū)工作站設(shè)立之后,街道幾站將所有的行政事務(wù)都以考核責(zé)任狀的形式全部下放到社區(qū)工作站,街道則演變成社區(qū)工作站的領(lǐng)導(dǎo)指揮機(jī)構(gòu)。這不僅使得社工人員呈現(xiàn)出超負(fù)荷工作狀態(tài),也無(wú)端增加了一個(gè)行政層級(jí),加重了財(cái)政負(fù)擔(dān)。深圳寶安區(qū)調(diào)查組對(duì)這種改革的評(píng)價(jià)是:“工作站在機(jī)構(gòu)設(shè)置與行政職責(zé)兩方面不斷被動(dòng)膨脹,機(jī)關(guān)化、行政化傾向日益明顯?！绷硪环矫?實(shí)行“居站分離”制度后的社區(qū)居委會(huì)卻成了一個(gè)幾站無(wú)所事事的“清水衙門(mén)”。居委會(huì)除居委會(huì)的副主任外,僅設(shè)一名專(zhuān)職人員,而且工作還很清閑。其原因在于由于居委會(huì)不再承擔(dān)行政職能,因而其工作變得對(duì)社區(qū)居民的利益很少會(huì)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響,其與政府的勾通能力現(xiàn)在也被社會(huì)工作站所取代,因而陷入了被居民冷落的地位,其功能一般僅限于為居民加蓋居委會(huì)證明的公章。鑒于深圳“居站分離”制度改革所出現(xiàn)的消極后果,一些地方已經(jīng)開(kāi)始放棄“居站分離”制度的改革,回歸到傳統(tǒng)的居政不分的狀態(tài)。例如,杭州市在社區(qū)管理體制改革過(guò)程中,實(shí)行社區(qū)公共事務(wù)中心、社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)黨組織的“三位一體”制度,即三個(gè)機(jī)構(gòu),一個(gè)組織實(shí)體,實(shí)行交差任職。從性質(zhì)上來(lái)說(shuō),這種改革是社區(qū)自治建設(shè)的一種倒退,其實(shí)質(zhì)是在明確社區(qū)各種類(lèi)型事務(wù)的基礎(chǔ)上,實(shí)行分工負(fù)責(zé)制的方式,是對(duì)傳統(tǒng)社區(qū)治理模式的回歸。南京市白下區(qū)等地的社區(qū)改革,雖然也進(jìn)行“居站分離”制度改革,但其采取了變通的方式,一方面白下區(qū)則采了一種在街道層次上設(shè)立市民服務(wù)中心,讓其承擔(dān)行政事務(wù),同時(shí)又不致使于使行政機(jī)構(gòu)過(guò)于膨脹;另一方面在居委會(huì)改革中雖然實(shí)行選舉制度,但實(shí)際上其居委會(huì)的構(gòu)成人員也由專(zhuān)職人員構(gòu)成,這種方式強(qiáng)化了街道對(duì)居委會(huì)的控制力,同時(shí)也增強(qiáng)了居委會(huì)的影響力。很顯然這種改革雖然減弱了但并未真正的消除居委會(huì)的行政化特點(diǎn)。3.社區(qū)自治改革中的居委會(huì)“議行分離”問(wèn)題在我國(guó)各地方的社區(qū)改革中,為了使社區(qū)組織回歸我國(guó)憲法和法律規(guī)定的“基層群眾性自治組織”的性質(zhì)。本世紀(jì)以來(lái),民政部選定了上海、沈陽(yáng)、南京、武漢等26個(gè)城區(qū)開(kāi)展“社區(qū)自治、議行分設(shè)”改革試點(diǎn)。所謂“議行分設(shè)”是指由社區(qū)居民選舉本社區(qū)居委民代表組成社區(qū)議事機(jī)關(guān),這些代表定期召開(kāi)會(huì)議討論決定本社區(qū)的重大事務(wù)。這些代表都是業(yè)余人員,沒(méi)有政府固定工資,他們所做出的決議由專(zhuān)職社工執(zhí)行。這種制度可以保障社區(qū)決議的民主性質(zhì),也能使社區(qū)決議得到有效實(shí)施。城市社區(qū)“議行分離”制度的提出是在考慮到城市社區(qū)與農(nóng)村社區(qū)不同的特點(diǎn)提出的,城市社區(qū)居委會(huì)比村居委會(huì)有著更強(qiáng)的服務(wù)性質(zhì)。在農(nóng)村,村委會(huì)實(shí)行“議行合一”模式,由村民選舉出來(lái)的村委會(huì)成員即是村民的代表,同時(shí)也是村委會(huì)的日常工作機(jī)構(gòu)。而在城市社區(qū),需要服務(wù)居民的事務(wù)比農(nóng)村繁重,因而社區(qū)需要更多的專(zhuān)職人員從事相應(yīng)服務(wù)工作。這種由基層政府任命的專(zhuān)職居委會(huì)人員卻具有強(qiáng)烈的“行政化”色彩,它更多的代表政府的意志而不能有效表達(dá)社區(qū)居民的意愿。“議行分離”制度是為了增進(jìn)居委會(huì)的居民利益表達(dá)功能,同時(shí)又保持對(duì)居委會(huì)的服務(wù)性質(zhì)。然而,“議行分離”制度的實(shí)施并未取得預(yù)期的效果。在實(shí)踐中,非常任的選舉產(chǎn)生的居委會(huì)成員往往陷入了“被邊緣化”的境地。在關(guān)于上海市某社區(qū)“議行分離”制度的一項(xiàng)案例研究中,有學(xué)者發(fā)現(xiàn),由社區(qū)居民選舉產(chǎn)生的社區(qū)議事會(huì)成員的確具有較強(qiáng)的社區(qū)服務(wù)意識(shí),能夠較好的表達(dá)社區(qū)居民的利益和要求,但是政府部門(mén)往往繞過(guò)選舉出的居委會(huì)成員而直接指揮其下屬的社工人員參加各種會(huì)議,使得居委會(huì)處于被行政機(jī)關(guān)邊緣化的地步。另外,由于居委會(huì)的成員并不享受專(zhuān)門(mén)的國(guó)家工資,只是出于服務(wù)于社區(qū)的意識(shí)參與社區(qū)工作,所以當(dāng)社區(qū)事務(wù)需要大量的精力時(shí),居委會(huì)成員容易放棄職責(zé)?！白h行分離”改革的嘗試似乎使社區(qū)自治改革陷入了悖論之中,也就是說(shuō)如果保留居委會(huì)的行政化,那么它就不會(huì)被邊緣化;如果消除其行政化,那么它就面臨著被邊緣化的威脅。前者難以有效的實(shí)現(xiàn)居民的利益表達(dá)功能,后者雖然能使得居委會(huì)成為居民利益表達(dá)的組織,但是卻在強(qiáng)勢(shì)的政府面前被邊緣化了。4.網(wǎng)格式管理是促進(jìn)社區(qū)自治功能的工具社區(qū)的網(wǎng)格式管理制度是近年來(lái)普遍受到各地共同推崇的一項(xiàng)社區(qū)管理制度。這項(xiàng)制度由北京市東城區(qū)城市管理中發(fā)明,逐漸應(yīng)用到社區(qū)管理領(lǐng)域。其內(nèi)容是將社區(qū)按一定數(shù)目的住戶(hù)劃分成多個(gè)單元格,每個(gè)單元格配備相應(yīng)的行政人員、社工與單元格內(nèi)的居民進(jìn)行定點(diǎn)聯(lián)系,收集網(wǎng)格內(nèi)相關(guān)社區(qū)信息,做出處理或向上申報(bào),同時(shí)將相關(guān)信息匯報(bào)行政機(jī)關(guān)的一項(xiàng)管理制度。這項(xiàng)制度被各地方政府寄寄予了很高的期望,被認(rèn)為是能夠?qū)崿F(xiàn)社區(qū)的精細(xì)化管理,增強(qiáng)社區(qū)服務(wù),加強(qiáng)社區(qū)民主自治功能的重要舉措。目前,江蘇省、浙江省及北京市等地網(wǎng)格化管理制度已經(jīng)全面推開(kāi)。社區(qū)的網(wǎng)格式管理確實(shí)對(duì)于增進(jìn)社區(qū)居民的服務(wù)能力有著重要作用。從課題組對(duì)社區(qū)實(shí)地調(diào)研情況看,這項(xiàng)制度能夠使社工從社區(qū)辦公室當(dāng)中走出來(lái),深入到社區(qū)當(dāng)中了解實(shí)情。及時(shí)將政府及社區(qū)需要掌握的信息采集,對(duì)于社區(qū)出現(xiàn)的問(wèn)題也能及時(shí)辦理。然而,難以否認(rèn)的是,從增進(jìn)社區(qū)民主自治的角度來(lái)說(shuō),網(wǎng)格式管理會(huì)產(chǎn)生一些消極作用。這表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面:第一,許多社區(qū)的網(wǎng)格式管理是由行政機(jī)關(guān)、社區(qū)黨委、社區(qū)及社區(qū)居民組成的管理機(jī)制。比如,南京市白下區(qū)所屬的某社區(qū)推行的“3+X模式”?！?”是指機(jī)關(guān)干部、街道干部和社區(qū)工作者,其中社區(qū)工作者為網(wǎng)格管理員;“X”是指“兩代表一委員”、社區(qū)民警、行政執(zhí)法隊(duì)員(協(xié)管員)、物業(yè)管理員(保潔員)、居民代表(樓道長(zhǎng))、社區(qū)醫(yī)生等。“兩代表一委員”是指區(qū)黨代表各一名、社區(qū)黨委會(huì)委員一名。這種網(wǎng)格管理模式體現(xiàn)了行政主導(dǎo)化的理念,使社區(qū)居委會(huì)的民主自治功能消融在行政化的網(wǎng)格機(jī)構(gòu)之中。第二,網(wǎng)格化管理也人為地分割了社區(qū)的自我行動(dòng)能力,壓制了社區(qū)的自治能力。網(wǎng)格一方面打破了居委會(huì)的自治單元,使自治性的居委會(huì)組織運(yùn)行范圍內(nèi)存在行政化的網(wǎng)格組織,使居委會(huì)無(wú)法按自治的方式自主安排各項(xiàng)事務(wù);另一方面,網(wǎng)格組織作為一項(xiàng)具有較強(qiáng)行政化的組織,占居了網(wǎng)格內(nèi)居民的行動(dòng)空間,這在無(wú)形中壓抑了居民的自我行動(dòng)能力,不利于居民形成共同體意識(shí),而社區(qū)居民的共同體意識(shí)往往是社區(qū)的本質(zhì)所在。二、國(guó)家與社會(huì)關(guān)系理論為什么我國(guó)各地的城市社區(qū)的民主化改革付出了如果多的精力,做了大量的創(chuàng)新卻難以擺脫行政化的束縛?為了理解這一問(wèn)題,我們需要一個(gè)更為宏觀(guān)的理論視野,將之納入到一個(gè)國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的理論框架當(dāng)中。城市社區(qū)自治組織是社區(qū)與政府連接的組織載體,是國(guó)家與社會(huì)聯(lián)接的中介,也是國(guó)家與社會(huì)關(guān)系矛盾的交點(diǎn)。社區(qū)民主的運(yùn)行狀況與我國(guó)的國(guó)家建設(shè)狀況和社會(huì)的自我行動(dòng)能力都有著十分密切的關(guān)系。可以說(shuō),不理解作為社區(qū)建設(shè)背景的國(guó)家與社會(huì)的特征,我們就無(wú)法認(rèn)識(shí)和理解社區(qū)自治建設(shè)困境的原因。1.“包包制”的政府結(jié)構(gòu)我國(guó)各地方的社區(qū)建設(shè)是在地方政府的主導(dǎo)下展開(kāi)的,作為一項(xiàng)制度變遷,社區(qū)民主改革屬于由政府引發(fā)的強(qiáng)制性制度變遷。在強(qiáng)制性制度變遷中,作為執(zhí)行政策的官僚,他們的利益與統(tǒng)治者并不完全一致,因而政策極易被官僚扭曲以使自己受惠。我國(guó)的社區(qū)建設(shè)是在各地方政府的主導(dǎo)下進(jìn)行的,地方政府本身的結(jié)構(gòu)特征會(huì)對(duì)社區(qū)的改革政策的選擇構(gòu)成重要影響。通過(guò)解析政府的構(gòu)成特點(diǎn),我們可以明白政府是怎樣影響社區(qū)自治制度的建設(shè)及運(yùn)行過(guò)程。關(guān)于我國(guó)的政府結(jié)構(gòu),學(xué)術(shù)界做了很多的研究和歸納。不同的學(xué)者用“權(quán)威主義”、“向下分權(quán)的權(quán)威主義”、“后全能主義”、“壓力型政府”、“聯(lián)邦式的分權(quán)競(jìng)爭(zhēng)制度”、“掠奪性政府”等概念來(lái)形容我國(guó)政府的結(jié)構(gòu)特點(diǎn)。這些概括應(yīng)當(dāng)說(shuō)對(duì)于從一定的角度理解中國(guó)政府的特征都有著十分重要的價(jià)值。本文則借用周黎安教授所提出的“向下發(fā)包制”的政府模型,解釋我國(guó)政府的特征是如何影響社區(qū)民主建設(shè)的。根據(jù)周黎安教授的描述和本文所論述的問(wèn)題,發(fā)包制政府具有以下幾個(gè)方面的結(jié)構(gòu)特征:第一,發(fā)包制是以屬地管理為基礎(chǔ)的,也就是說(shuō)中央政府將行政任務(wù)以承包制的方式將之分派到地方政府,當(dāng)然地方政府再向下級(jí)政府層層發(fā)包。在發(fā)包的過(guò)程中,上級(jí)政府往往會(huì)根據(jù)自己的需要向下級(jí)政府設(shè)定發(fā)包責(zé)任書(shū),以此作為對(duì)下級(jí)政府的獎(jiǎng)懲標(biāo)準(zhǔn)。第二,發(fā)包制的政府管理方式具有非法治性的特點(diǎn),并非是韋伯意義的嚴(yán)格的理性官僚制。也就是說(shuō)上級(jí)政府在向下發(fā)包任務(wù)的時(shí)候往往不規(guī)定下級(jí)政府完成這一任務(wù)所使用的手段,只重視完成任務(wù)的情況。在這種情況下,下級(jí)政府往往在行政的過(guò)程中的行為具有非法治性的特點(diǎn),也就是說(shuō)地方政府在自己轄區(qū)內(nèi)的行為是很難受到約束的,政府往往會(huì)采取十分靈活的方式來(lái)達(dá)到自己的目的。第三,由于國(guó)家與社會(huì)關(guān)系缺乏明確的界限,地方政府往往會(huì)向社會(huì)尋求租金,促進(jìn)自身的權(quán)力與利益的最大化。國(guó)家與社會(huì)關(guān)系理論表明,社會(huì)組織的自治是在與國(guó)家互動(dòng)中才能建立起來(lái)的,它需要有效國(guó)家作為必要條件。具體來(lái)說(shuō)表現(xiàn)在三個(gè)方面:首先,社會(huì)組織的自治要求國(guó)家必須完成為社會(huì)提供基本公共物品的職能,必須為社會(huì)區(qū)的公民提供基本的權(quán)利保障,為社區(qū)提供必要的公共設(shè)施,也為社區(qū)生活有困難的居民在法律的范圍內(nèi)提供社會(huì)保障。如果沒(méi)有這些保障,社區(qū)就會(huì)因?yàn)橄萑霙_突或者因?yàn)橐恍┳陨頍o(wú)法解決的問(wèn)題而解體。其次,國(guó)家的權(quán)力范圍必須被限制在一定的范圍內(nèi),國(guó)家必須不能夠侵入屬于社會(huì)自治的領(lǐng)域。如果國(guó)家隨意干涉社區(qū)共同體的行動(dòng),那么社區(qū)的自發(fā)力量就會(huì)受到擬制和破壞,因此國(guó)家要為社會(huì)共同體的自發(fā)行動(dòng)留下空間。第三,國(guó)家的行為必須是法治化,其行應(yīng)當(dāng)按照公開(kāi)的法律規(guī)范,具有可預(yù)測(cè)性,不能朝令夕改,否則會(huì)使社會(huì)行動(dòng)主體無(wú)法形成穩(wěn)定的預(yù)期,導(dǎo)致自發(fā)行動(dòng)的破產(chǎn)。根據(jù)以上標(biāo)準(zhǔn),我們可以看出,在“發(fā)包制”的政府結(jié)構(gòu)之下,地方政府基于自利性的趨動(dòng),難以將提供公共服務(wù)作為政府的中心任務(wù),也難以有效約束自身的權(quán)力沖動(dòng),其行為也具有較大的不穩(wěn)定性。地方政府往往將其轄區(qū)內(nèi)的所有人財(cái)物資源看成是實(shí)現(xiàn)其考核目標(biāo)的手段。官員考核的定期化也導(dǎo)致了地方政府的行為的短期化。在這種情況下,地方政府為了實(shí)現(xiàn)其目標(biāo),在行為上就會(huì)呈現(xiàn)出“策略主義”的特點(diǎn)。在目標(biāo)的指引下,政策和法律等都具有很大的不穩(wěn)定性,政府權(quán)力的收縮與擴(kuò)張往往以實(shí)現(xiàn)短期目標(biāo)的益處來(lái)衡量。在這種體制下,政府集社區(qū)建設(shè)的資源控制者、政策法律制定者、社區(qū)管理活動(dòng)的推動(dòng)者及評(píng)價(jià)者等各種職能于一身。在強(qiáng)大的政府面前,社區(qū)的自治改革就顯得十分脆弱。社區(qū)的自治狀況很大程度上取決于地方政府的意志,這種意志完全可能因?yàn)樘囟ㄕI(lǐng)導(dǎo)人而發(fā)生變化。政府可以通過(guò)所掌控的資源、人事任命權(quán)、黨政組織系統(tǒng)、政策制定權(quán)等多種手段迫使社自治組織屈服或者將之邊緣化。地方官員的自利性也會(huì)誘導(dǎo)他們拒絕放棄對(duì)社區(qū)的支配,在社區(qū)各項(xiàng)制度改革設(shè)計(jì)中為政府保留著行政控制的渠道。地方政府在中央政策的要求下,往往對(duì)社區(qū)建設(shè)提出很多建設(shè)指標(biāo),這些指標(biāo)也將作為考核居委會(huì)工作績(jī)效的標(biāo)準(zhǔn)。權(quán)力的本性具有擴(kuò)張性,自上而下的社區(qū)改革并不能消除權(quán)力對(duì)社區(qū)民主自治的侵入,這種侵入很大程度上使看以轟轟烈烈的社區(qū)自治改革喪失了自治的本來(lái)意義。只不過(guò),這種控制由改革前的直接的硬性的顯性的控制變成了改革后的隱敝的、柔性的控制,但后者足以使社區(qū)自治成為僅具有形式上的意義。2.社會(huì)資本的匱乏城市社區(qū)的自治能力與社會(huì)資本的構(gòu)成狀況密切相關(guān)。按照羅伯特·D·帕特南的定義,“社會(huì)資本是指社會(huì)組織的特征,諸如信任、規(guī)范以及網(wǎng)絡(luò),它們能夠通過(guò)促進(jìn)合作行為來(lái)提高社會(huì)的效率?！币簿褪钦f(shuō),一個(gè)社會(huì)如果存在著較強(qiáng)的信任及共同的社會(huì)活動(dòng)網(wǎng)絡(luò)等,那么人們之間就容易自發(fā)的組織起集體行動(dòng)以克服共同的困境;反之,如果人們之間相互不信任,或者缺乏有效聯(lián)系的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系,那么人們之間就很難開(kāi)展合作,這會(huì)使很多需要集體行動(dòng)解決的困難無(wú)法得到解決。相對(duì)于農(nóng)村的熟人社會(huì),城市社區(qū)則是一個(gè)陌生人居住的場(chǎng)。居民之間缺乏倫理、經(jīng)濟(jì)、文化習(xí)慣等方面的聯(lián)系,社區(qū)居民往往感覺(jué)不到與社區(qū)其他人建立密切關(guān)系的需要。概括起來(lái)說(shuō),城市社區(qū)有兩個(gè)因素使居民的集體行動(dòng)變得十分困難。第一,城市社區(qū)缺乏農(nóng)村居民所共同擁有的土地等資源,只是在共同的環(huán)境或者受到外部的損害等才會(huì)有共同的利益,而在這種情況下都需要社區(qū)集體行動(dòng)自主籌資。這一情況引起了城市社區(qū)居民的參與意愿要遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于農(nóng)村社區(qū),因而自組織能力也就相應(yīng)十分微弱。在這種情況下,依靠社區(qū)選舉所組成的居委會(huì)的行動(dòng)能力就較為微弱,可能會(huì)出現(xiàn)“無(wú)法自治”的問(wèn)題。第二,在長(zhǎng)期的行政主導(dǎo)化的社區(qū)體制之下,居民的集體行動(dòng)被政府權(quán)力所壓抑,也形成了對(duì)政府的依賴(lài)癥,缺乏明確的權(quán)利與義務(wù)認(rèn)知,也沒(méi)有形成與其他人公平合作的習(xí)慣,導(dǎo)致集體行動(dòng)的失敗。如果政府不能提供基本的公共物品,公民就會(huì)將之歸責(zé)于社區(qū)自治組織,使得社區(qū)組織不堪重負(fù),形成過(guò)度壓力。在全能型的壓力型政府體制之下,民眾在受到政府的不公平的對(duì)待或者是其它社會(huì)力量的壓迫之后,缺乏權(quán)力救濟(jì)的渠道。當(dāng)社區(qū)自治組織作為一個(gè)訴求的窗口后,民眾往往就將來(lái)自于政府部門(mén)的所有不滿(mǎn)都?xì)w結(jié)到居委會(huì)上面。當(dāng)居委會(huì)無(wú)法解決相關(guān)問(wèn)題時(shí),社區(qū)民眾就可能對(duì)居委會(huì)產(chǎn)生消極的評(píng)價(jià),從而導(dǎo)致社區(qū)無(wú)法治理。在社區(qū)調(diào)查中,我們發(fā)現(xiàn)一些老城區(qū)存在著極為嚴(yán)重的集體行動(dòng)困境問(wèn)題。例如,在一些城市老社區(qū)常常出現(xiàn)電梯損毀、房屋漏水、下水道堵塞、水管線(xiàn)老化、電線(xiàn)、變壓器老化、樓頂墻面的瓷磚掉落等現(xiàn)象。以往這些設(shè)施的維修都由原有的單位承擔(dān),可是現(xiàn)在這些單位已經(jīng)破產(chǎn)或轉(zhuǎn)制,因此沒(méi)有單位來(lái)承擔(dān)相應(yīng)的設(shè)施維修。在這種情況下,本應(yīng)由居民相互之間進(jìn)行協(xié)商解決費(fèi)用負(fù)擔(dān)問(wèn)題,可是居民往往因?yàn)楦鞣N各樣的考慮而無(wú)法達(dá)成協(xié)議。一些社區(qū)還存在著社會(huì)幫教人員,他們監(jiān)獄釋放以后,沒(méi)有工作,當(dāng)他們已經(jīng)超越了社保的條件標(biāo)準(zhǔn),但是卻不肯退保;另外,有的社區(qū)吸毒者和艾滋病病人較多,不好管理,要求社會(huì)救助,而社區(qū)沒(méi)有相應(yīng)經(jīng)費(fèi),一些人會(huì)使用威脅語(yǔ)言,對(duì)居委會(huì)成員構(gòu)成較大的威脅。社會(huì)資本的匱乏所導(dǎo)致的居民集體行動(dòng)的失敗,而這又可能會(huì)進(jìn)一步引起行政權(quán)力的侵入。福山在關(guān)于不同國(guó)家社會(huì)資本的研究中發(fā)現(xiàn),雖然法國(guó)與英國(guó)和美國(guó)等國(guó)一樣,都實(shí)行資本主義的民主政治制度,但是法國(guó)政府的權(quán)威主義傾向更強(qiáng)。福山認(rèn)為其中的原因在于法國(guó)是一個(gè)社會(huì)信任度較低的國(guó)家。由于信任的匱乏,人們往往無(wú)法實(shí)現(xiàn)自治,在這種情況下只好借助政府權(quán)威才能促進(jìn)集體行動(dòng)的形成。這一點(diǎn)也可以解釋為什么在主要的資本主義國(guó)家中,法國(guó)的國(guó)有企業(yè)最為強(qiáng)大。總之,我國(guó)社區(qū)改革的行政化難以消除的特點(diǎn)可以從自上而下的“發(fā)包制政府”結(jié)構(gòu)和社會(huì)資本的匱乏兩個(gè)視角得到解釋。發(fā)包制政府無(wú)法為社區(qū)自治提供一個(gè)有效的現(xiàn)代國(guó)家基礎(chǔ),而社區(qū)居民集體行動(dòng)能力的衰弱又為國(guó)家干預(yù)社區(qū)事務(wù)提供了較好的理由。從某種意義上可以說(shuō),我國(guó)城市社區(qū)的民主自治處于強(qiáng)國(guó)家與弱社會(huì)的“夾縫中”,任何一種動(dòng)蕩都可能毀滅其脆弱的生存。三、國(guó)家建設(shè)及社會(huì)資本建設(shè)狀況決定了我國(guó)基從上文的分析中我們可以看出,社區(qū)民主建設(shè)是宏觀(guān)社會(huì)秩序建設(shè)中的一部分,它深深地受制于國(guó)家建設(shè)及社會(huì)資本建設(shè)狀況。因此,社區(qū)行政化問(wèn)題的破解一方面必須改善微觀(guān)的社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu),另一方面也必須得到社會(huì)宏觀(guān)秩序改善的支持才能得到有效的突破。1.社區(qū)自治組織與居民的利益差別民主理論表明,民主政治之所以必要,不完是基于效率的考慮,而是因?yàn)槊裰髡尉哂兄匾墓窭姹磉_(dá)與相互協(xié)調(diào)功能。專(zhuān)家治國(guó)論之所以破產(chǎn)就在于專(zhuān)家不能夠有效的表達(dá)多樣的民眾利益要求。民主政治通過(guò)選舉、論辯、商談、妥協(xié)等方式實(shí)現(xiàn)了不同社會(huì)團(tuán)體利益的表達(dá)及聚合,可以有效的緩解社會(huì)矛盾,有利于和諧社會(huì)秩序的形成?；氐缴鐣?huì)現(xiàn)實(shí),我們發(fā)現(xiàn),雖然眾多地方政府宣稱(chēng)它們的社區(qū)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了完全的居民直接選舉,公民投票參與率高達(dá)90%以上,建立起了有效的社區(qū)自治制度,可是實(shí)踐中居民并沒(méi)有真正的將選舉產(chǎn)生的居委會(huì)當(dāng)成是表達(dá)和聚合利益的組織。在表達(dá)其重大利益時(shí),居民往往選擇游行、靜坐或其它極端手段,而是將居委會(huì)組織看成是一種異于自己的官方力量。在實(shí)踐中,居委會(huì)確實(shí)會(huì)以各種方式引誘上訪(fǎng)者放棄上訪(fǎng),確實(shí)表現(xiàn)出了居委會(huì)組織與居民之間具有重大的利益差別。為什么高投票率卻不能建立有效的社區(qū)民主?其原因在于,投票雖然是民主制度的重要條件之一,但卻不是民主制度的全部。事實(shí)上民主制度是公民參與公共決策的一項(xiàng)非常復(fù)雜的制度系統(tǒng),其核心是“權(quán)力的分享”。西方著名學(xué)者塞瑞·阿恩思坦(SherryR.Arnstein)在《公民參與的階梯》一文中將公民參與分成了“不是參與的‘參與’”、“象征主義的‘參與’”、“民眾行使權(quán)力的‘參與’”等三種類(lèi)型,并認(rèn)為只有最后一種參與才是真正的參與。因?yàn)?“沒(méi)有權(quán)力的參與是空洞的”,真正的參與必須是是公民在決策中具有權(quán)力和控制力。權(quán)力的分享使得公共決策所具有了“可信承諾”的特點(diǎn),從而能夠建立起社區(qū)民眾對(duì)于社區(qū)組織的“制度化信任”。從阿恩思坦的視角進(jìn)行觀(guān)察,我們可以發(fā)現(xiàn)當(dāng)前我國(guó)許多地方的社區(qū)自治制度確實(shí)具有相當(dāng)多的操縱性和虛假性。比如:我國(guó)開(kāi)展城市社區(qū)建設(shè)以來(lái)確實(shí)增大資源投入,社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施得到改善,社區(qū)各項(xiàng)活動(dòng)經(jīng)費(fèi)也比以往有了大幅度的增長(zhǎng)。不過(guò),許多社區(qū)所提供的服務(wù),如兒童留守中心、俱樂(lè)部等都具有形式大于內(nèi)容的特點(diǎn),并沒(méi)有多少居民真正從中受益。其中的原因在于這些設(shè)置或便利的使用權(quán)都掌握在居委會(huì)甚至政府手中,其使用的時(shí)間、方法都取決于居委會(huì)的意志,居民對(duì)于這些設(shè)施的使用并無(wú)影響力。因而,社區(qū)建設(shè)的關(guān)鍵并不僅僅在于增加資源的投入,更重要是要考慮資源是如何加強(qiáng)社區(qū)居民在這些資源使用上的決定權(quán),否則這些資源并不定為社區(qū)居民所用,居民的參與性也會(huì)大大降低。另外,居委會(huì)成員應(yīng)當(dāng)由居民通過(guò)公民的選舉產(chǎn)生,居委會(huì)成員應(yīng)當(dāng)將居民而不是政府當(dāng)作首要的服務(wù)對(duì)象。法律必須嚴(yán)格劃分政府與社區(qū)自治組織的權(quán)限,違背者應(yīng)當(dāng)追究相關(guān)責(zé)任。通過(guò)這些制度,可能增強(qiáng)社區(qū)的自治權(quán)力。2.發(fā)展現(xiàn)代社會(huì)需要推行國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的雙向擴(kuò)張國(guó)家與社會(huì)關(guān)系理的研究表明,現(xiàn)代社會(huì)的重要特征之一是國(guó)家與市民社會(huì)的分野。并且,有效國(guó)家與良好的公民社區(qū)