創(chuàng)新外匯監(jiān)管方式,提升跨境資金流動風險

創(chuàng)新外匯監(jiān)管方式,提升跨境資金流動風險

隨著中國外匯管理體制的改革，資本市場不斷開放，人民幣資本項目的談判過程進一步加快，跨境資本流動風險的壓力也越來越大。加快外匯管理方式和創(chuàng)新手段，維護金融市場的穩(wěn)定和安全，已成為我們面臨的重要課題。易綱局長提出“深入研究托賓稅、無息存款準備金、外匯交易手續(xù)費等價格調(diào)節(jié)手段,抑制短期投機套利資金流出入”,為我國創(chuàng)新外匯管理手段提供了建設(shè)性思路。本文從我國實施托賓稅的方式進行初步的探討。一、我國跨境資金流動總體特征1972年,美國經(jīng)濟學家詹姆斯·托賓在普林斯頓大學演講中首次提到了“托賓稅”,建議對所有與貨幣兌換有關(guān)的國內(nèi)證券和外匯即期交易征收稅率統(tǒng)一的國際稅。托賓稅有狹義托賓稅和廣義托賓稅之分。狹義托賓稅僅指對資產(chǎn)交易直接課稅的稅收形式,即對所有外匯交易征收一定比例的外匯交易稅。廣義托賓稅包括其它提高短期資本流動成本的相關(guān)措施,常見的形式有無息準備金、預扣稅、所得稅等。托賓稅的實施旨在增加短期資本頻繁交易的成本,緩解國際資金流動尤其是抑制短期投機性資金流動規(guī)模急劇膨脹造成的匯率波動,維護國際金融市場穩(wěn)定。2008年國際金融危機爆發(fā)后,發(fā)達經(jīng)濟體實施、深化量化寬松貨幣政策,對我國跨境資金流動形成沖擊,跨境資金流動波動加劇。如2012年,我國跨境資金流動整體呈現(xiàn)出“資金凈流入-凈流出-流出放緩-凈流入”態(tài)勢;2013年,資金流入壓力加大,呈現(xiàn)出“資金大量凈流入-凈流入放緩-凈流入反彈”的態(tài)勢。為防范異常資金流動風險,促進國際收支平衡,我國采取了一攬子綜合性政策措施,如2013年開展應對和打擊“熱錢”專項活動,啟動跨境資金異常流入應急預案,強化銀行結(jié)售匯綜合頭寸管理,加大對違規(guī)銀行和企業(yè)的處罰力度等等。這些措施在抑制異?？缇迟Y金流動方面取得了明顯成效,但套利資本熱錢不斷涌入的態(tài)勢沒有得到根本改變,人民幣升值趨勢明顯加速。2013年,人民幣對美元匯率中間價累計升值3.1%,較2012年上升了2.07個百分點。當前,世界經(jīng)濟緩慢復蘇,國際貨幣基金組織發(fā)布的最新預測顯示,2014年世界經(jīng)濟增長可能達到3.7%,2015年增長將達到3.9%,同時,我國在推進改革中經(jīng)濟保持平穩(wěn)較快發(fā)展,將吸引國際資本繼續(xù)向我國流入。而美聯(lián)儲量化寬松政策退出,以及美國、歐洲、瑞士等6個主要發(fā)達經(jīng)濟體央行之間簽訂長期、無限、多邊貨幣互換協(xié)議,都將可能會造成國際資本從我國向外流出。尤其需要關(guān)注的是,美聯(lián)儲量化寬松政策退出的過程,可能引發(fā)國際資金加速流動。雖然我國經(jīng)濟總體上保持平穩(wěn)較快增長,外匯儲備充裕,對于資金的流動沖擊有較強的承受能力,但是我國跨境資金流動面臨的不確定、不穩(wěn)定因素依然存在,雙向波動的特征將會延續(xù)。隨著我國資本市場開放的加快推進,國際套利資本進出我國的渠道和方式會更加便捷,資本流動的變動方向和規(guī)模對我國的影響將日益增強。在此形勢下,創(chuàng)新管理方式和手段,研究運用國際上已開始實施的“托賓稅”,維護經(jīng)濟金融安全迫在眉睫。二、減少金融交易稅上世紀90年代,托賓稅在一些國家已經(jīng)開始實施,巴西、智利、馬來西亞和泰國等國都曾實施過以市場為基礎(chǔ)的間接性管制,主要采取征稅、繳納無息準備金、流入資本最短停留期限限制,設(shè)立非對稱性敞口頭寸限制、報告限制等措施。2008年金融危機爆發(fā)后,巴西對國外資本征收2%的金融交易稅,泰國和韓國對外資投資債券收益進行征稅。歐盟宣布從2014年1月1日起,在德國、法國、意大利、西班牙、奧地利等11個國家對所有金融工具的買賣進行征稅。托賓稅在政策實施初期都可能取得一些效果,但因各國對外開放程度、政策環(huán)境以及實施方式不同,效果也各有差異。(一)資本管制與穩(wěn)定國內(nèi)金融形勢征收所得稅的基礎(chǔ)是投資收益,是對居民持有外國資產(chǎn)和非居民持有本國資產(chǎn)獲得的收益征稅。1994年,馬來西亞為穩(wěn)定金融形勢實施資本管制,其中包括對外國投資收益的匯出征收所得稅,及時制止了資本大量外流,對于保持低利率、穩(wěn)定國內(nèi)金融形勢起到了積極作用。從具體實施來看,征收所得稅適合在資本流出環(huán)節(jié)征收,政府可以根據(jù)形勢變化制定差別稅率,或者改變資本流動的期限結(jié)構(gòu),而且需要對外國投資者收益進行評估。(二)巴西對外國資本征收進入稅金融交易稅的計稅基礎(chǔ)是國際資本交易額,是在居民資本流出時和非居民資本流入時征收,屬于預扣稅。為遏制短期資本套利,1993年11月,巴西對外國資本征收進入稅,對外借款的稅率為3%,外國資本投資巴西國內(nèi)固定收益證券的稅率為5%,到1994年6月,進入稅最高達到25%。從實施效果看,巴西進入稅并沒有成功遏制短期套利資本流入。主要原因是巴西金融市場比較發(fā)達,市場上有活躍的貨幣期貨和其他衍生交易,使得市場投資者能夠通過貨幣期貨和衍生品市場進行套期保值,將在巴西投資的外幣收益鎖定,成功地逃避了資本管制。(三)減少資本流動無息準備金制度要求跨境投資按照投資額的一定比率,向資本流入國中央銀行繳納本幣或外幣存款,在存期內(nèi)存款沒有利息。無息準備金制度主要用于資本流入,是對國際資本流動間接征稅。實施中,政府可以根據(jù)國內(nèi)外利差,通過調(diào)整無息準備金率和存款期限來改變隱含的稅率,從而使短期資本流動失去套利的機會。智利于1991年6月引入無息準備金制度。最初的適用范圍是除貿(mào)易信貸以外的所有國外借款,比率是20%,并根據(jù)借款期限確定不同的存期。此后,智利根據(jù)市場反應和國內(nèi)外經(jīng)濟環(huán)境的變化不斷調(diào)整適用范圍和比率。智利運用無息準備金制度使國際資本流入結(jié)構(gòu)改善,資本流入的期限變長。三、稅收征收中的稅收自由實施托賓稅,抑制短期投機套利資金流動,維護金融市場和匯率穩(wěn)定,必須選擇與我國對外開放和金融市場發(fā)達程度以及國內(nèi)經(jīng)濟金融政策相適應的方式。從各國實施托賓稅的經(jīng)驗看,征收所得稅對我國來說,在稅收制度和實施技術(shù)上存在困難;金融交易稅適合資本市場開放程度較高、金融市場較發(fā)達的國家采用。當前,我國貨幣沒有完全可自由兌換,資本項目尚未完全開放,且金融市場還不是很發(fā)達,引入無息準備金制度比較合適。具體可從以下幾方面考慮。(一)有債務性資本流失我國實施無息存款準備金制度應采用漸進的方式,逐步擴大。現(xiàn)階段,沒有必要對所有的短期資本流入實施無息準備金制度,可以暫時考慮除貿(mào)易信貸外,對所有債務性資本流入,包括外商投資企業(yè)的對外借款,要求境內(nèi)借款人或境外投資者按流入資本的一定比例按規(guī)定的幣種、規(guī)定的期限以無息形式存放。根據(jù)政策實施效果,針對可能存在的避稅行為,可以將監(jiān)管范圍擴大到貿(mào)易信貸和外國直接投資項目相關(guān)的配套資金。隨著人民幣資本項目可兌換進程加快,商業(yè)信貸、債券類、股票類證券交易改革措施出臺,外匯市場擴大開放程度,可以進一步擴展到股票、債券、基金份額、衍生品等金融工具,對所有流入資金均執(zhí)行無息準備金制度。(二)息準備金率調(diào)整有分析稱,我國目前境內(nèi)外利差水平已經(jīng)在3%以上,由此引發(fā)跨境資本的套利交易。要消除套利機會,可以統(tǒng)一設(shè)定為25%-30%的無息準備金率;也可以針對資金在境內(nèi)停留期限執(zhí)行不同的無息準備金率。比如,期限在90天內(nèi)的資金,執(zhí)行30%的準備金率;期限在一年內(nèi)的資金,執(zhí)行20%的準備金率;期限在一年以上的資金,執(zhí)行10%的準備金率。當然,也要根據(jù)我國跨境資本流動的形勢變化對準備金率進行調(diào)整,如果國際資本流入壓力不斷加大,可以將準備金率提高到30%以上;如果國際資本流出趨勢明顯,可以將準備金率下調(diào)到10%以下。(三)存期共20d,存期為90天一般來說,針對不同期限的資金應設(shè)定不同的存期。比如,期限90天的資金,存期為90天;期限在90天以上一年以內(nèi)的資金,存期等同于期限;期限在一年以上的資金,存期為一年。為便于管理,可以將所有資金設(shè)定為統(tǒng)一的存期,最低存期可設(shè)定為半年,并根據(jù)形勢變化和資金流動狀況適當延長或縮短。四、中國實施了一系列關(guān)于租賃所得稅的措施(一)國際資本流動風險的主要方面一方面,以法規(guī)形式引入無息準備金制度,對我國熱錢流入規(guī)模及境內(nèi)外利差進行測算,根據(jù)跨境資金流入形式和特點對無息準備金率、監(jiān)管資金范圍、征稅的幣種、存期、到期投資的再投資等方面予以明確,并根據(jù)國際資本流動變化情況適時進行調(diào)整,以應對短期資本流動風險。另一方面,充分運用和發(fā)揮我國跨境資金流動監(jiān)測與分析系統(tǒng)作用,準確監(jiān)測短期跨境資金流動形勢變化,及時預警發(fā)現(xiàn)潛在風險,為防范跨境資金流動沖擊做好支撐。(二)健全金融體系,進一步完善國內(nèi)經(jīng)濟金融體系無息準備金制度作為我國資本市場開放的一個過渡性過程和輔助工具,要充分發(fā)揮其作用,還需要采取相適應的貨幣政策及財政政策,配合外匯交易手續(xù)費等價格調(diào)節(jié)手段,輔助于征稅、設(shè)立非對稱性敞口頭寸限制、報告限制等間接監(jiān)管措施,進一步加強反洗錢、反恐融資、反避稅天堂等工作機制,完善國內(nèi)經(jīng)濟金融體系。比如,加快推進匯率市場化、提升資本市場的廣度和深度、提高資本流動監(jiān)測能力、加強部門間協(xié)作等,緊跟國內(nèi)外經(jīng)濟形勢的變化,不斷豐富和完善監(jiān)管協(xié)調(diào)的合作形式和機制,著力形成防范跨境資金流動沖擊的監(jiān)管合力,應對短期資本流動沖擊,引導長期資本流向生產(chǎn)性實體經(jīng)濟,維護我國經(jīng)濟金融穩(wěn)定安全。(三)托賓稅的密度會對實體經(jīng)濟造成沖擊對任何一個國家來說,長期資本無論流入或者流出對輸出國與輸入國都有好處,