珠江三角洲地區(qū)三舊改造中的土地政策平衡研究

珠江三角洲地區(qū)三舊改造中的土地政策平衡研究

改革開放30多年后，珠江三角洲的中心城市出現(xiàn)了“很難獲得大量的建設(shè)用地，使用過度的建設(shè)用地”的局面。以佛山市為例,第二次全國土地調(diào)查成果顯示,到2009年年底,全市建設(shè)用地總量已達(dá)195.56萬畝,占轄區(qū)面積的34.33%(對比日本三大都市圈僅16.4%,香港也只有21%)。根據(jù)土地利用總體規(guī)劃,未來10年佛山市年均新增用地量僅7200畝,已經(jīng)難以滿足經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要。另一方面存量建設(shè)用地卻具有較大的潛力,2006年佛山市的單位建設(shè)用地面積的地區(qū)生產(chǎn)總值僅為2.77億元/km2,與世界先進(jìn)國家地區(qū)相比還有較大差距。2009年8月25日廣東省出臺了《關(guān)于推進(jìn)“三舊”改造促進(jìn)節(jié)約集約用地的若干意見》(粵府78號)(以下簡稱《若干意見》)提出在中央政府給廣東的三年政策實(shí)驗(yàn)期內(nèi)以存量建設(shè)用地中的舊村莊、舊廠房和舊城鎮(zhèn)(簡稱“三舊”)改造工作為抓手,推動土地的“二次開發(fā)”,支持廣東省的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。全省初步認(rèn)定“三舊”用地面積175萬畝,包括舊城鎮(zhèn)34萬畝、舊廠房81萬畝、舊村莊60萬畝;而土地最為緊缺的珠三角地區(qū)“三舊”用地也達(dá)90多萬畝。僅廣州市可供“翻新”的規(guī)模就達(dá)到50多萬畝,若按照2009年的供應(yīng)量,足以滿足20年的供應(yīng)需求。廣州提出的目標(biāo)是“力爭用10年時間基本完成全市在冊的138條‘城中村’的整治改造任務(wù),力爭用3~5年的時間基本完成52條‘城中村’的全面改造任務(wù)”。舊村改造本質(zhì)上是政府、開發(fā)商、村集體、村民等幾個“主體”之間的相互博弈過程,各利益主體之間存在權(quán)責(zé)利關(guān)系,各方都希望能實(shí)現(xiàn)自身最優(yōu)目標(biāo)或利益的最大化。因此,如何創(chuàng)造一種使對弈各方共贏的合約安排,即如何協(xié)調(diào)好改造中各相關(guān)利益主體的利益關(guān)系,對于改造的順利進(jìn)行至關(guān)重要。只有在利益相關(guān)主體之間達(dá)到利益均衡才有可能切實(shí)地推動改造。舊村改造中村民和開發(fā)商間的經(jīng)濟(jì)利益平衡是實(shí)現(xiàn)改造的基礎(chǔ)條件,此外還須滿足地方政府對社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境效益的追求。本文總結(jié)了廣東現(xiàn)行的四種舊村改造模式,選擇珠三角地區(qū)三個不同區(qū)位案例進(jìn)行實(shí)證研究,提取四個重要影響因素,初步構(gòu)筑了“城中村”改造的經(jīng)濟(jì)分析模型,提出了用“拆建比”判別“城中村”改造的難易程度的方法。1政策出臺的背景《若干意見》就舊村莊改造的政策:1)針對歷史遺留問題,提出要尊重歷史妥善解決,按時間節(jié)點(diǎn)進(jìn)行分類處理,做到改造利用與完善手續(xù)相掛鉤;2)依據(jù)土地利用總體規(guī)劃限定改造方式。若是“土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地規(guī)模范圍內(nèi)的舊村莊改造,原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織提出申請,可以將農(nóng)村集體所有的村莊建設(shè)用地改變?yōu)閲薪ㄔO(shè)用地,可用于商品房開發(fā)”;而“范圍外的舊村改造,在符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃的前提下,也可由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者用地單位自行組織實(shí)施,并可參照舊城鎮(zhèn)改造的相關(guān)政策辦理,但不得用于商品住宅開發(fā)”;3)鼓勵土地使用權(quán)人參與改造,在舊村莊改造中,市、縣人民政府通過征收農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)行經(jīng)營性開發(fā)的,其土地出讓純收益可按不高于60%的比例返還給村集體;4)鼓勵多渠道利用社會資金參與改造,可在拆遷階段通過招標(biāo)的方式引入企業(yè)單位承擔(dān)拆遷工作,拆遷費(fèi)用和合理利潤可以作為成本從土地出讓收入中支付;也可在確定開發(fā)建設(shè)條件的前提下,由政府將拆遷及擬改造土地的使用權(quán)一并通過招標(biāo)等方式確定土地使用權(quán)人,即所謂的“生地熟拍”。最早提出和試點(diǎn)“三舊”改造工作的佛山市,近年來工作重點(diǎn)主要集中在舊廠房和舊城區(qū)改造,對經(jīng)營性集體建設(shè)用地的盤活和使用性質(zhì)的轉(zhuǎn)換做了許多創(chuàng)新,“城中村”的改造力度反而不如廣州。2009年10月佛山市出臺的《關(guān)于貫徹省政府推進(jìn)“三舊”改造促進(jìn)節(jié)約集約用地若干意見的實(shí)施意見(佛府辦261號)》與省里文件相比沒有突破,而且在某些方面的規(guī)定還更嚴(yán)格,比如集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)國有用地后用于房地產(chǎn)開發(fā)必須公開招拍掛,而省政策沒有明文規(guī)定需要公開交易。規(guī)定最細(xì)、突破較大的當(dāng)屬廣州的“三舊”改造政策。2009年12月廣州市頒布《關(guān)于加快推進(jìn)“三舊”改造工作的意見》(穗府56號)針對舊城改造、舊村改造和舊廠房改造分別制定實(shí)施意見。在《關(guān)于廣州市推進(jìn)“城中村”(舊村)整治改造的實(shí)施意見》中,進(jìn)一步將廣州市的“城中村”劃分為“全面改造”型和“綜合整治”型。對于全面改造的“城中村”制定了明確的指引:1)按照“改制先行,改造跟進(jìn)”的原則,在村委會和村集體經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)制的同時,土地須轉(zhuǎn)為國有;2)改造須經(jīng)村集體經(jīng)濟(jì)組織80%以上成員同意后即可進(jìn)行;3)立足于市場運(yùn)作,鼓勵村集體經(jīng)濟(jì)組織自主實(shí)施改造。除村集體經(jīng)濟(jì)組織自行改造外,應(yīng)當(dāng)通過土地公開出讓招商融資進(jìn)行改造;4)允許村集體經(jīng)濟(jì)組織協(xié)議出讓土地以用于籌集改造資金,居住用地只繳基準(zhǔn)地價的30%(商業(yè)用地為35%),在此基礎(chǔ)上還可享受5折優(yōu)惠,因此村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)際只需要交納基準(zhǔn)地價的15%(商業(yè)用地為17.5%);5)出讓土地純收益(土地公開出讓收入扣除土地儲備成本及按規(guī)定計(jì)提、上繳的專項(xiàng)資金)的60%支出用于支持村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展;6)被拆遷村民房屋有證建筑面積,按“拆1補(bǔ)1”給予復(fù)建,其它按建設(shè)成本給予貨幣補(bǔ)償;被拆遷合法的集體物業(yè)原則上按“拆1補(bǔ)1”原則進(jìn)行復(fù)建或者按照集體物業(yè)收入不減少的原則核算復(fù)建量;7)改造后的村民安置房若辦理國有房地產(chǎn)權(quán)證,可以先注明未辦理土地有償使用手續(xù),待交易轉(zhuǎn)讓時再按照基準(zhǔn)地價的30%交國有土地使用權(quán)出讓金。這一系列優(yōu)惠政策極大地激勵了村集體、村民、開發(fā)商參與到廣州的舊村改造中來。廣州“城中村”(舊村)改造之所以能夠推動,最大的動力來自于政府的大規(guī)模讓利,保證改造后村民和村集體的收益不減少。機(jī)會是廣東省的三舊改造政策把“土地二調(diào)”前的違規(guī)用地合法化;做法是政府主導(dǎo),村為主體,市場(開發(fā)商)參與。有兩個前提:一個前提是政府把城中村改造當(dāng)成改善城市政府公共治理形象的工具,所以舊村改造已經(jīng)變成一個政治性的話題。廣東的城中村在全國也是比較典型的,在過去30年工業(yè)化快速發(fā)展的過程中,由于沒有能夠統(tǒng)籌城鄉(xiāng)關(guān)系,因此無法保證一個高質(zhì)量的城市化,是一個很大的傷疤。相較上海、北京,這對于廣州城市政府的聲譽(yù)是有所損害的,所以舊村改造是省、市兩級政府的共同意志。另一個前提是房地產(chǎn)開發(fā)地價的高漲使得城中村改造成為可能。城中村是政府在城市化的過程中留給村民唯一的少數(shù)賴以生存的資源,村民已經(jīng)將其作為持續(xù)收入的保障,農(nóng)民已經(jīng)退無可退,所以只能在承認(rèn)農(nóng)民既得利益的前提下進(jìn)行改造,因此這個成本比一般的舊城改造要昂貴。政府長期以來一直不敢動城中村改造的念頭,因?yàn)檎鲃?就要有大量的資金投入,目前幾個已經(jīng)推動的村子,動輒幾十個億投入。這樣高強(qiáng)度的投入,城市政府是沒有能力支持的,必須依靠引入市場,因此只有在地價達(dá)到相當(dāng)高的水平的時候,這種改造在成本上才是可行的。2商業(yè)開發(fā)模式在上述政策背景下,目前珠三角地區(qū)大致出現(xiàn)了四種類型的舊村改造模式,即政府主導(dǎo)模式、自我主導(dǎo)模式、開發(fā)商主導(dǎo)模式和半市場化模式。(1)政府主導(dǎo)模式:由政府統(tǒng)一征用收購,完成前期土地開發(fā),通過策劃包裝、招商引資等,采用市場化的招拍掛方式進(jìn)行出讓;該模式的特點(diǎn)是操作相對簡單,但由于前期拆遷安置成本高,政府資金有限,難以做到資金的平衡,無法大規(guī)模推廣;典型代表是已經(jīng)完成改造的廣州獵德村(1)。(2)自我主導(dǎo)模式:村集體和村民在政府的指導(dǎo)和支持下,自籌資金,自我安排,自行完成改造;該模式的前提是政府支持力度較大,對于村辦企業(yè)發(fā)達(dá),村集體及村民籌資能力強(qiáng)的村莊比較適用。典型代表是已經(jīng)啟動改造的佛山市南海區(qū)的夏西村(2)。(3)開發(fā)商主導(dǎo)模式:地方政府公布舊村改造方案和要求,將融資地塊與村民住宅和集體物業(yè)的拆遷安置以及市政道路、廣場、公共綠地等公共配套設(shè)施建設(shè)一起捆綁進(jìn)行招標(biāo),即所謂的“生地熟拍”。具體做法是將城中村改造項(xiàng)目完全交給開發(fā)商運(yùn)作,政府不負(fù)責(zé)拆遷安置,開發(fā)商全程參與城中村改造的整個過程,因此也被稱為開發(fā)商“一鍋端”模式。該模式的特點(diǎn)是可以緩解政府資金的壓力,前提是改造的透明度高和開發(fā)公司實(shí)力強(qiáng)。典型代表是已經(jīng)由保利地產(chǎn)啟動改造的廣州的琶洲村(3)。(4)半市場化模式:在村民自我改造模式的基礎(chǔ)上,通過引入房地產(chǎn)企業(yè),借助其資金、技術(shù)和經(jīng)驗(yàn),通過簽訂合作協(xié)議的方式明確彼此的權(quán)利義務(wù),合作完成改造,改造后村集體得到了物業(yè),村民得到了商品房;該模式的特點(diǎn)是村集體組織負(fù)責(zé)城中村改造、拆遷補(bǔ)償與安置方案的設(shè)計(jì)、組織與實(shí)施,體現(xiàn)了村民的要求,同時引入開發(fā)商彌補(bǔ)改造資金的不足。典型代表是已經(jīng)完成改造的佛山市禪城區(qū)石頭村(4)。改造后的舊村用地一般被劃分為三塊:1)安置地塊,用于復(fù)建村民住宅和集體物業(yè);2)融資地塊,用于籌集改造成本,參與改造的開發(fā)商能夠通過其上商品房或商用物業(yè)銷售獲利;3)道路基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施配套用地。若還有用地剩余一般就作為村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地,但是為了降低地區(qū)的容積率,政府在審批改造規(guī)劃時,一般以實(shí)現(xiàn)改造成本內(nèi)部平衡為原則,因此很少有舊村改造會有剩余用地存在。舊村改造是否可行的唯一判斷標(biāo)準(zhǔn)即是在滿足村民、村集體的復(fù)建要求后,開發(fā)商是否可以通過融資地塊獲利。從理論上講,只要地塊的開發(fā)容積率給予足夠高,舊村改造是絕對可行的。但實(shí)際上,地方政府出于公共利益、城市品質(zhì)、居住環(huán)境等多方面的考慮,會對地塊的開發(fā)容積率進(jìn)行限定,而開發(fā)商也會根據(jù)市場的接受程度,考慮合理的容積率值。故而,在村民、村集體、開發(fā)商和地方政府之間就形成了基于經(jīng)濟(jì)社會利益的相互博弈,村集體與開發(fā)商要在經(jīng)濟(jì)利益上達(dá)到平衡,而平衡的結(jié)果還須與地方政府關(guān)注的社會和環(huán)境達(dá)到平衡。3剛性成本c影響舊村改造的主要因素有四個:(1)現(xiàn)狀容積率:反映了舊村現(xiàn)狀的建筑規(guī)模,由于采取“拆1補(bǔ)1”進(jìn)行復(fù)建,因而現(xiàn)狀容積率越高,復(fù)建總量越大,改造的難度也相應(yīng)增加。(2)規(guī)劃容積率:舊村改造后的開發(fā)強(qiáng)度,如前所述,高的規(guī)劃容積率可以增強(qiáng)改造的可能性,但是取值也必須在地方政府和開發(fā)商所接受范圍內(nèi)。(3)改造成本:進(jìn)行拆遷、復(fù)建的建設(shè)費(fèi)用,如表1所示,可分為四項(xiàng):1)拆除費(fèi)用,一般拆除1平方米舊村建筑(包括運(yùn)輸費(fèi)用)需支付30元;2)臨遷費(fèi)用,在改造期間需支付村民外出租房居住的費(fèi)用,按3年改造期、20元/m2·月租金水平計(jì)算為720元/m2;3)復(fù)建費(fèi)用,建設(shè)安置房的費(fèi)用,按廣州規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn),高層建筑的建設(shè)成本為2968元/m2;4)不可預(yù)見費(fèi)用,按上述三項(xiàng)費(fèi)用合計(jì)的5%計(jì)算,為186元/m2。四項(xiàng)合計(jì)可知,舊村改造的單方成本為3904元,這一成本基本是剛性的,在珠三角各地基本一樣。(4)樓面地價:由于平衡舊村改造成本的資金主要源于土地出讓金,因而樓面地價成為決定融資地塊面積的重要指標(biāo)。樓面地價視區(qū)位條件的不同差異較大,如廣州獵德村土地拍賣的樓面地價8095元/m2,而佛山南海石肯村土地拍賣的樓面地價僅為1478元/m2。進(jìn)一步分析,可以發(fā)現(xiàn),改造1平方米的成本在珠三角各地基本是一樣的,或者說基本是剛性的,但用來彌補(bǔ)改造成本的樓面地價在各地是差別很大的,或者說是彈性十足的。為了更好地說明這種剛性成本對彈性地價的關(guān)系,我們引入拆建比這一概念。所謂拆建比,就是拆除村民1平方米建筑后需要復(fù)建和新建的建筑量。其計(jì)算公式為:上述公式中,按照“拆1補(bǔ)1”的改造模式,“村民的總復(fù)建量”與“現(xiàn)狀總建筑量”是相同的,即為“1”(若采取“拆1補(bǔ)1.2”則是“1.2”)。“開發(fā)商的總建筑量”是為彌補(bǔ)舊村改造成本需建設(shè)出售的建筑面積,它取決于兩個因素:1)“單方改造成本”,用“單方改造成本”乘以“現(xiàn)狀總建筑量”即是舊村改造需要的成本費(fèi)用,目前在珠三角地區(qū)的剛性標(biāo)準(zhǔn)約為3904元/m2。2)“單方樓面地價”,用總改造成本除以“單方樓面地價”即是開發(fā)商的總建筑量,由于“單方樓面地價”是開發(fā)商、村集體和地方政府共同權(quán)衡博弈的結(jié)果,往往低于市場價格,使開發(fā)商具有獲利空間,誘使其參與舊村改造。二者的比值實(shí)際上是為平衡改造成本,即每復(fù)建1平方米村民安置用房另需新增的建筑量(一般為面向市場銷售的商品房或商用物業(yè))?！安鸾ū取笔桥袛嗯f村改造是否可行的關(guān)鍵因素,“拆建比”越高,說明每拆除1m2村民住宅,需要建回去的建筑量越大,在村民住宅復(fù)建比例一定的背景下,即用于融資的建筑量越大。它真實(shí)反映的是某一個舊村改造的土地市場價值:在單方改造成本一定的情況下,樓面地價越高,“拆建比”越低,說明這個村的可改造性越高。根據(jù)我們的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),在廣州市核心區(qū),拆建比一般要達(dá)到1.3至1.5;在佛山禪城、桂城一帶,一般要達(dá)到1.7至1.9;而在珠三角外圍地區(qū),比如高明、三水一帶,則要達(dá)到3.3至4.0。通過“拆建比”與現(xiàn)狀容積率相乘,可以反推平衡改造成本的規(guī)劃容積率(計(jì)算得出的規(guī)劃容積率是毛容積率,即是包含了舊村改造后道路用地和公共服務(wù)設(shè)施用地的整體容積率。),計(jì)算公式為:平衡改造成本的規(guī)劃容積率=現(xiàn)狀容積率×拆建比平衡改造成本的規(guī)劃容積率是實(shí)施改造的“門檻”容積率值,低于此值將導(dǎo)致無法平衡改造成本,即現(xiàn)有舊村用地面積無法容納改造后最基本的總建筑量。另一方面,這一指標(biāo)若太高,大大超出地區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃的標(biāo)準(zhǔn)也將難以為城市規(guī)劃管理部門所接受。4規(guī)劃容積的確定我們近年編制了珠江三角洲三個不同區(qū)位的“舊村改造”規(guī)劃(表2)。廣州市的A村位于白云新城北部,區(qū)位條件優(yōu)越,土地價值相對較高,使得拆建比相對較低,為1.50,但由于現(xiàn)狀容積率過高,按前述方法計(jì)算改造后平衡成本的規(guī)劃容積率須達(dá)到6.32,大大超出上位控制性詳細(xì)規(guī)劃確定的容積率。為了降低改造規(guī)劃容積率,一種辦法是擴(kuò)大規(guī)劃范圍,將村莊的非住宅物業(yè)納入改造范圍之中,與住宅物業(yè)“捆綁”進(jìn)行整體改造,以攤低現(xiàn)狀整體容積率;另一種方式則是政府給予財(cái)政支持,直接給予開發(fā)商資金補(bǔ)貼(如白云區(qū)棠下村),也可以在改造區(qū)外額外劃撥國有儲備土地用于融資或安置村民(如白云區(qū)三元里村)。A村選擇了第一種方式,由于村莊非住宅物業(yè)部分的現(xiàn)狀容積率為1.42,納入改造后全村整體的現(xiàn)狀容積率可降低到2.45,在拆建比不變的情況下,規(guī)劃容積率則降低為3.68(3.68的容積率是把非住宅物業(yè)的拆建比按1.5計(jì)算的結(jié)果,實(shí)際上,非住宅物業(yè)改造的拆建比一般會比住宅物業(yè)的較高,故而總體的規(guī)劃容積率會高于3.68。),已縮小到控制性詳細(xì)規(guī)劃確定的容積率范圍內(nèi)。南海區(qū)的B村位于桂城街道中部,與千燈湖金融高新技術(shù)服務(wù)區(qū)一路之隔,廣佛地鐵在村域范圍內(nèi)有兩個站點(diǎn),土地價值較高,樓面地價可達(dá)5000元/m2,拆建比為1.78;與此同時,由于歷史上規(guī)劃控制嚴(yán)格,舊村整體現(xiàn)狀容積率較低,僅0.8,這使得該村的改造難度小,按前述方法計(jì)算改造后的規(guī)劃容積率僅需為1.42即可平衡改造成本。位于珠三角核心區(qū)外圍的高明區(qū)C村,由于房地產(chǎn)市場需求較弱,樓面地價僅為1500元/m2,雖然現(xiàn)狀容積率偏低,僅1.08,但由于拆建比高達(dá)3.60,按前述方法計(jì)算規(guī)劃容積率須達(dá)到3.89方可實(shí)現(xiàn)改造成本的平衡。總結(jié)上述三個案例發(fā)現(xiàn),根據(jù)現(xiàn)狀容積率和樓面地價兩項(xiàng)指標(biāo),可將珠三角地區(qū)的“城中村”劃分為四種類型,每種類型因指標(biāo)取值的高低而具有不同的改造難易度。如表3所示,最容易改造的是“低—高”型舊村,即較低的現(xiàn)狀容積率、較高的樓面地價使得開發(fā)商愿意參與改造,而改造后的容積率也讓地方政府容易接受,并具有調(diào)整空間,典型代表是佛山南海桂城的“城中村”。以廣州為代表的“城中村”屬于“高—高”型舊村,雖然樓面地價高,拆建比較低,但是因現(xiàn)狀容積率很高,致使須賦予地塊較高的開發(fā)容積率方可平衡成本,最終能否實(shí)現(xiàn)改造取決于政府的態(tài)度與措施。與“高—高”型舊村相反,“低—低”型舊村改造的困難則主要源于土地價值較低,由于樓面地價完全是市場所決定的,因而即便是地方政府大力支持,其改造難度比之“高—高”型舊村仍更為困難,這種類型以高明區(qū)荷城街道的城中村為代表。除了前面列舉的三種類型以外,在珠三角外圍落后地區(qū)還有一種“高—低”型舊村,即由于規(guī)劃管理失控導(dǎo)致現(xiàn)狀容積率高但樓面地價卻很低,為舊村改造設(shè)立了“雙重”障礙。5舊村改造的現(xiàn)實(shí)問題當(dāng)前珠三角地區(qū)的“三舊”改造正在如火如荼的展開。本質(zhì)上這是一場為農(nóng)村集體土地“賦權(quán)”的運(yùn)動,通過改造,將原來已經(jīng)開發(fā)但是產(chǎn)權(quán)不完整的集體土地被轉(zhuǎn)變?yōu)橄碛型暾a(chǎn)權(quán)的、合法的國有土地,推動了農(nóng)村集體土地由“資源”到“資產(chǎn)”再到“資本”的轉(zhuǎn)化,使之成為可以在市場上完全自由流通和融資的“資本”,為打破城鄉(xiāng)土地“二元”困局探索了一條有效可行的途徑。在“三舊”改造巨大的政策優(yōu)惠吸引下,越來越多的村民和村集體逐漸認(rèn)識到改造的好處,開始著手推動舊村的整體改造。然而我們的研究發(fā)現(xiàn),不是所有的舊村都具備改造的條件,村集體的改造熱情還需要市場的配合。在影響舊村改造的主要因素中,現(xiàn)狀容積率是改造的內(nèi)在條件,是無法改變的既定事實(shí);而樓面地價是改造的外在條件,是隨區(qū)位條件的變化而改變。正因如此,珠三角地區(qū)不同地域的舊村也具有不同的改造時機(jī),只有充分認(rèn)識這一現(xiàn)實(shí),才有可能制定有效、有序的舊村改造計(jì)劃,推動存量建設(shè)用地使用效率的優(yōu)化提升。舊村改造是村民、村集體、開發(fā)商、地方政府四個相關(guān)利益者追求利益平衡的博弈過程。村民追求的是現(xiàn)狀住宅量盡可能多地給予復(fù)建;村集