行政許可法解讀

行業(yè)發(fā)展研究資料（№.-1）《行政許可法》解讀─────────────────────────────為進一步學習領略《行政許可法》，提高注協(xié)的依法辦事水平和自覺性，中注協(xié)邀請國務院法制辦李富瑩博士就《行政許可法》的立法背景和重要內容進行了解說。根據(jù)錄音整頓了這份材料，供參閱。─────────────────────────────中國注冊會計師協(xié)會編一月八日

目錄《行政許可法》的意義行政許可的分類行政許可的設定設定行政許可的原則設定行政許可事項的范疇不得設定行政許可的事項范疇行政許可的實施主體行政許可實施主體的普通規(guī)定授權實施行政許可行政許可的特別程序

《行政許可法》解讀李富瑩一、《行政許可法》的意義《行政許可法》是繼我國《國家賠償法》、《行政處分法》、《行政復議法》后又一部規(guī)范政府共同行為的重要法律。它的頒布施行是我國民主與法制建設中的一件大事，其對國家的經濟生活和社會生活都將產生非常廣泛而深遠的影響。其重大意義體現(xiàn)在下列幾個方面：一是，《行政許可法》總結和必定了幾年來行政審批制度的經驗和成果，按照正當與合理，效能與便民，監(jiān)督與責任的原則，對行政許可的設定和行政許可的實施都做出了全方位的規(guī)范。這將有助于行政審批制度改革的進一步深化，避免行政審批制度改革過程中出現(xiàn)“為減而減，邊減邊設，減完了事，各行其是”的現(xiàn)象，將政府的行政審批和行政管理工作納入法制化、規(guī)范化的軌道。二是，《行政許可法》的出臺有助于推動和確保行政機關依法行政和依法管理?！缎姓V訟法》解決了行政權的監(jiān)督與救助問題，《行政處分法》解決了行政處分的法制化、規(guī)范化問題，使我國政府機關依法行政水平得到很大提高。《行政許可法》又從行政許可的設定和實施兩個方面對行政許可行為進行了全方面規(guī)范，這不僅使行政許可行為有法可依，也將有力地推動我國行政機關依法行政的整體水平再上一種新的臺階。三是，《行政許可法》的制訂，將有力地推動政府職能的轉變?！缎姓S可法》對行政許可設定權進行了嚴格的控制，并且明確規(guī)定了行政許可事項的范疇，這樣就能夠減少和限制不必要的行政審批和于法無據(jù)的事項，使行政機關拋棄傳統(tǒng)的管理模式，由過多地直接干預社會生活和經濟生活，轉向宏觀調控和社會服務方向，同時這個轉變也有助于發(fā)揮社會中介機構的作用并引發(fā)對行業(yè)組織的重視，更加好地發(fā)揮市場調節(jié)機制，增進社會主義市場經濟的完善?！缎姓S可法》在推動政府職能轉變方面含有特別重要的意義。這重要體現(xiàn)在：第一，《行政許可法》通過建立規(guī)范的行政許可制度，妥善解決了政府與市場、政府與社會、公權力與私權利的關系，明確規(guī)定了什么事項能夠設定行政許可，什么事項不需要設定行政許可。例如，但凡公民、法人和其它組織能夠自主解決的問題就不需要設許可，但凡通過市場競爭能夠有效解決的問題也不需要設定行政審批。再例如，但凡能夠通過行業(yè)組織和中介機構解決的問題也不需要政府去過多地干預。通過這樣某些規(guī)定，就從制度上避免了公權力對公民、法人和其它組織的私權利的過分干預。第二，《行政許可法》相對集中了行政許可的設定權。除全國人民代表大會及其常務委員會、國務院以及省級人民政府在特定條件下能夠設定行政許可外，其它國家機關涉及國務院各個部門一律不能設定行政許可，這將大大減少行政許可在整個社會生活中的分量。第三，《行政許可法》在行政許可實施主體制度方面，規(guī)定了相對集中行政許可權、一種窗口對外、統(tǒng)一辦理、聯(lián)合辦理或者集中辦理，為行政權的合理配備和行政機構改革奠定了基礎。第四，《行政許可法》通過強化行政許可實施機關的監(jiān)督檢查責任，將行政管理的事前審批與事后監(jiān)督統(tǒng)一起來，有助于改善政府的行政管理方式。第五，《行政許可法》通過規(guī)定對違法實施行政許可應當承當法律責任和實施行政許可原則上不收費，確保了權力與責任的掛鉤和權力與利益的脫鉤。四是，《行政許可法》通篇貫徹了便民的思想和原則。方便當事人，方便群眾，確保公民、法人和其它組織的正當權益，是《行政許可法》的立法宗旨之一。簡化行政審批的程序以利于提高辦事效率和提供優(yōu)質服務是這部法律中非常重要的內容，這樣，能夠更加好地發(fā)揮公民法人和其它組織的主動性、主動性和發(fā)明性，體現(xiàn)了立法機關和行政機關對廣大人民群眾利益的高度重視，體現(xiàn)了“三個代表”重要思想的規(guī)定。五是，《行政許可法》通過建立有效的監(jiān)督約束機制，強化了行政機關的責任，有助于從本源上和制度上杜絕“暗箱操作”和錢權交易，去除在審批中存在的腐敗現(xiàn)象，也有助于變化政府形象，樹立政府在人民群眾心目中的威信。例如，《行政許可法》規(guī)定，法律、法規(guī)和省級地方政府規(guī)章以外的規(guī)范性文獻不得設定行政許可，這就從源頭上避免了行政機關自設權力以謀取小團體或者個人利益現(xiàn)象的發(fā)生。二、行政許可的設定（一）設定行政許可的原則設定行政許可的原則對于設定行政許可的具體事項范疇來說，就相稱于法律的原則和精神。《行政許可法》專門規(guī)定設定行政許可原則的目的就在于試圖從大的指導思想方面為擬定行政許可事項的范疇提供一種原則或者杠杠，使立法機關在立法中設定行政許可時有所遵照。為此，《行政許可法》第11條規(guī)定，設定行政許可，應當遵照經濟和社會發(fā)展規(guī)律，有助于發(fā)揮公民、法人或者其它組織的主動性、主動性，維護公共利益和社會秩序，增進經濟、社會和生態(tài)環(huán)境協(xié)調發(fā)展。1.設定行政許可應當遵照經濟和社會發(fā)展規(guī)律市場經濟規(guī)律向我們揭示，應當盡量發(fā)揮市場在資源配備中的基礎性作用，市場和競爭是配備資源的最佳途徑，應當盡量減少政府對資源配備的干預，固然，市場不是萬能的，市場也有失靈的時候，只有當市場失靈的時候，政府干預才是必要的。按照這一規(guī)律，對市場競爭能夠解決的問題，就不必通過設定行政許可來解決。2.設定行政許可，應當有助于發(fā)揮公民、法人或者其它組織的主動性、主動性。設定行政許可必須以充足發(fā)揮公民、法人和其它組織的主動性、主動性為目的和前提，如果設定的行政許可客觀上妨礙了公民、法人和其它組織的主動性和主動性的發(fā)揮，那么，該項許可存在的必要性就很值得懷疑了?，F(xiàn)行實踐中行政許可的過多、過濫已經嚴重影響了公民、法人和其它組織的主動性和主動性。3.設定行政許可，應當維護公共利益和社會秩序。維護公共利益和公共秩序一向是各國設定行政許可所追求的最重要的目的之一。在國外，大凡需要許可的事項都與公益有關。在我國，維護公共利益和公共秩序是政府的重要責任，更是我們的制度目的。行政許可制度也不例外。4.設定行政許可，應當增進經濟、社會和生態(tài)環(huán)境協(xié)調發(fā)展。經濟發(fā)展固然重要，但不能以犧牲社會發(fā)展和生態(tài)環(huán)境為代價，社會發(fā)展不到位，生態(tài)環(huán)境惡化，必然制約、妨礙經濟發(fā)展，甚至消彌經濟發(fā)展所獲得的成果。設定行政許可必須以有助于增進經濟、社會和生態(tài)環(huán)境三者協(xié)調發(fā)展為原則，否則，就不要設定許可。（二）設定行政許可事項的范疇設定行政許可事項范疇的大小，與政府職能定位親密有關。西方近當代國家的政府職能演變大致經歷了三個階段：第一階段是自由資本主義時期(18世紀80年代至19世紀末)。由于奉行市場自治和公民自治原則，政府有限的職能重要集中在通過制訂和實施法律來保護私人產權、公民權利以及維護國家安全與社會秩序。第二階段是壟斷和福利資本主義時期(20世紀初至20世紀60年代末)。為了克服日益頻繁的經濟危機，解決自由競爭形成壟斷所帶來的市場失靈的難題，實施戰(zhàn)時動員與管制以及完畢兩次世界大戰(zhàn)后的重建任務，資本主義國家的政府不僅開始以計劃、經濟管制政策干預市場機制運行，并且也提供社會保障、環(huán)保以及公共工程、都市基礎設施、交通設施等公共服務。同時，為緩和社會沖突和階級矛盾，資本主義國家的政府不得不采用更主動的政策來滿足公民更多的權利規(guī)定(如社會保障福利、最低生活保障權利、勞動與就業(yè)權利、健康權利、受教育與培訓權利、享有文化財富權利等)，完善的社會福利體系與全方面的社會保障體系逐步建立起來。在此階段，政府職能在性質和范疇上都是“主動擴張”的，政府職能廣泛地介入到生產和分派領域。第三階段是20世紀70年代至今的改革與調節(jié)時期。由于不停增加的福利所帶來的財政危機以及政府傳統(tǒng)官僚組織體制的弊端所帶來的管理危機，引發(fā)了人們對政府全方位的信任危機，如何“以更少的納稅獲得更多更加好的公共服務”，是社會對政府的普遍盼望。從更深的層次看，由于進入信息化時代，高科技與信息技術不停發(fā)展所帶來的經濟與社會構造的轉型以及全球化所造成的世界市場的形成和國家競爭力的變化，迫切規(guī)定政府職能作出對應的調節(jié)和變革。因此，近20數(shù)年來，在世界范疇內掀起來了全球性公共行政改革的浪潮，世界各國的政府職能普遍進入了重新定位與調節(jié)時期。近年來西方發(fā)達國家政府職能調節(jié)與創(chuàng)新重要集中于下列幾個方面：一是，政府職能由管制型向服務型轉變；二是，調節(jié)政府與社會、政府與市場的關系，壓縮政府職能，建立“小而有效”的政府職能模式；三是，政府職能調節(jié)的重點是引進市場機制和社會機制，放松政府規(guī)制；四是，在政府職能的實現(xiàn)方式上，重點改革政府的治理工具(放松管制，創(chuàng)新工具，如特許經營等)；五是，政府內部改革的重點是改革傳統(tǒng)僵化的官僚組織體制，構建適應信息化時代規(guī)定的更為靈活的政府運行機制(分權、決策與執(zhí)行職能的分離、從事制度改革、電子政府、信息公開等)。政府職能定位的目的應當是：一不越位，不該政府管的事，一定不要管；二不缺位，該政府管的事，一定要管好；三不擾民，該政府管的事，要確保管好的前提下，手續(xù)、程序越簡樸越好。通過的改革開放，我國已不可逆轉地融入經濟全球化的進程中，并通過加入世界貿易體系開始自覺地參加全球化的國際分工和市場競爭。與此相適應，從1998年開始，我國也開始了自下而上的行政審批制度改革。在總結我國行政審批制度改革經驗的基礎上，借鑒市場經濟發(fā)達國家的成熟做法，根據(jù)行政許可的性質、特點、功效、合用條件等，《行政許可法》第12條規(guī)定了五類能夠設定行政許可的事項。1.普通許可，即合用于《行政許可法》第12條第一項規(guī)定的事項的行政許可。普通許可是行政機關確認自然人、法人或者其它組織與否含有從事特定活動的條件的許可方式。它是實踐中運用最廣泛的一種行政許可。根據(jù)《行政許可法》第12條第一項的規(guī)定，其合用于直接涉及國家安全、公共安全、經濟宏觀調控、生態(tài)環(huán)保以及直接關系人身健康、生命財產安全等特定活動，需要按照法定條件予以同意的事項。普通許可的功效是避免危險和保障安全。其重要特性是，對相對人行使法定權利或者從事法律沒有嚴禁但附有條件的活動的準許；普通沒有數(shù)量限制；行政機關實施普通許可普通沒有自由裁量權；能否獲得許可與申請人本身條件有關；普通許可普通不得轉讓。2.特許，即合用于《行政許可法》第12條第二項規(guī)定的事項的行政許可。特許是行政機關代表國家向被許可人授予某種權利的許可方式，重要合用于自然資源的開發(fā)運用、公共資源的配備以及直接關系公共利益的特定行業(yè)的市場準入等，需要賦予特定權利的事項。特許的重要功效是分派稀缺資源。其重要特性是，特許普通有數(shù)量限制；行政機關實施特許普通有自由裁量權；相對人獲得特許普通應當支付一定費用；特許能夠在被許可人和符合條件的自然人、法人或者其它組織之間依法轉讓。3.承認，即合用于《行政許可法》第12條第三項規(guī)定的事項的行政許可。承認是行政機關擬定申請人與否含有特殊信譽、特殊條件或者特殊技能的許可方式，重要合用于擬定申請人與否含有為從事提供公眾服務并且直接關系公共利益的職業(yè)、行業(yè)所必需的特殊信譽、特殊條件或者特殊技能等資格、資質的事項。承認的重要功效是確認從業(yè)水平或者某種技能、信譽。其重要特性是，普通都要通過考試、考核等方式并根據(jù)考試、考核成果決定與否予以承認；普通沒有數(shù)量限制；行政機關實施承認普通沒有自由裁量權；資格、資質承認與申請人的身份親密相聯(lián)系，資格、資質許可不能轉讓。4.核準，即合用于《行政許可法》第12條第四項規(guī)定的事項的行政許可。核準是行政機關對某些事項與否達成特定技術原則、技術規(guī)范作出判斷的許可方式，重要合用于直接關系公共安全、人身健康、生命財產安全的重要設備、設施、產品、物品，需要按照技術原則、技術規(guī)范，通過檢查、檢測、檢疫等方式進行審定的事項。核準的功效也是避免危險和保障安全。其重要特性是，與否予以許可的根據(jù)重要是技術性、專業(yè)性的；沒有數(shù)量限制；普通要根據(jù)實地檢查、核驗、檢測等作出決定；行政機關實施核準沒有自由裁量權；核準與申請事項的本身條件有關，核準許可不能轉讓。5.登記，即合用于《行政許可法》第12條第五項規(guī)定的事項的行政許可。登記是行政機關確立公司或者其它組織主體資格的許可方式。登記的重要功效是確立申請人的市場主體資格。其重要特性是，未經正當?shù)怯洬@得特定主體資格不得從事有關社會經濟活動；沒有數(shù)量限制；行政機關普通對申請登記的材料只進行形式審查，普通能夠當場作出決定；行政機關實施登記沒有自由裁量權；登記許可本身就是確立主體身份地位的許可，是不能轉讓的。除了上述這五類事項，法律、行政法規(guī)還能夠對其它事項設定行政許可，但是，國務院決定、地方性法規(guī)以及地方政府規(guī)章則不能在前述五類事項范疇以外設定任何行政許可。（三）不得設定行政許可的事項范疇值得注意的是，能夠設定行政許可的事項大致有五類，但并不是說對全部這些事項都要設行政許可，對其中不適宜通過設定行政許可進行管理和規(guī)范的事項應當排除在能夠設定行政許可的事項之外。為此，《行政許可法》第13條規(guī)定，前述所列能夠設定行政許可的事項，如果公民、法人或者其它組織能夠自主決定、市場競爭機制能夠有效調節(jié)、行業(yè)組織或者中介機構能夠自律管理或者行政機關采用事后監(jiān)督等其它行政管理方式能夠解決問題的，就不要再通過設定行政許可來規(guī)范了。《行政許可法》對排除行政許可合用事項的規(guī)定，含有特別重要的意義。在我國行政管理體制改革中，政府職能轉變是個核心，其涉及政府與市場的關系、政府與社會的關系，公權與私權的關系，等等。《行政許可法》從規(guī)范行政許可權力的角度為如何解決這幾方面關系提供了指導。首先，在公權與私權的關系方面，普通狀況下，公權不適宜過多地介入、干預私權的行使。當代國家管理的范疇越來越廣，但公權力對社會生活的介入不是無限的，而是有限的，不能包攬一切，還要尊重習慣、尊重個體權利。公權的行使必須有法律的明確根據(jù)，否則就是越權，造成無效。只有在私權的行使有可能損害國家的、社會的、集體的利益或者別人的正當權利和利益時，才有公權介入之必要。設定行政許可也是如此，對老百姓自己能夠解決、解決的問題，政府就沒必要干預，更不用設定什么許可。二是，在政府與市場的關系方面，市場調節(jié)優(yōu)先。但凡通過競爭、價值規(guī)律等市場機制能夠解決的，均應由市場決定，無需設定行政許可。三是，在政府與社會的關系方面，社會自治優(yōu)先。對于單個市場主體本身難以解決的問題，要充足發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、中介組織等的作用，由它們通過制訂并執(zhí)行行業(yè)原則、職業(yè)行為規(guī)范去約束同業(yè)行為，通過獎優(yōu)罰劣的制約、激勵機制來強化行業(yè)自律，哺育、發(fā)展社會自治機制，政府也沒必要設定行政許可。四是，在事前監(jiān)督與事后監(jiān)督的關系方面，事后監(jiān)督優(yōu)先。行政許可屬于事前監(jiān)管方式。為了維護國家安全和公共利益、保護公民生命財產安全，設定行政許可，進行事前監(jiān)管是必要的。但事前監(jiān)管最大的弱點在于，其含有很強的主觀性，許可的原則和條件往往取決于人們事前對某種活動可能發(fā)生的問題以及解決問題的方法的認知程度，其管理有效性的風險也較高。從行政管理的成本和效益看，普通來說，對那些可能發(fā)生系統(tǒng)性風險、很難通過事后補救的方法來消除影響或者即使有方法消除影響也需要付出超乎尋常代價的問題，往往有必要采用事前監(jiān)管手段，而對可能發(fā)生隨機性、偶然性問題的普通事項則采用事后監(jiān)管手段。因此，對普通通過事后監(jiān)管能解決的問題，并且也不致于造成不可彌補的災難的事項，能夠考慮優(yōu)先采用事后監(jiān)督的手段，不需設定許可，例如，行政機關通過主動監(jiān)督檢查就能夠發(fā)現(xiàn)問題的領域，就沒必要設定許可進行事前監(jiān)管。無論是公權不適宜干預私權，還是市場優(yōu)先、自治優(yōu)先、事后監(jiān)督優(yōu)先，其間反映的一種共同的政策導向是，政府干預從緩的原則。對于那些因市場失靈而造成市場、行業(yè)協(xié)會、中介機構無法解決的資源配備，政府有必要介入，方便實現(xiàn)維護秩序、公益以及相對方正當權益之目的，但并非意味著政府能夠簡樸地實施事前行政許可。事實上，政府機關能夠綜合運用多個方式來實現(xiàn)行政目的，優(yōu)先考慮非強制性的行政指導、行政合同、事中監(jiān)督、事后行政處分，最后再考慮行政許可的方式。許可、罰款等強制性較強的行政手段，成本較大，還容易造成市場扭曲、權力尋租、對經濟和相對人權利的負面影響等，普通應當盡量少用。實踐證明，無論出于何種初衷，也無論懷有多么美妙的想法，政府對社會經濟事務干預強度過大會妨礙經濟的發(fā)展。政府運用相對緩和的手段干預經濟，能夠獲得相對人的主動參加和主動配合，能夠更加好地提高行政干預的效果，能夠使用非強制手段的，如行政指導、行政獎勵、行政勸誡等方式的，就應當優(yōu)先使用這些非強制方式。三、行政許可的實施主體（一）行政許可實施主體的普通規(guī)定《行政許可法》第22條規(guī)定，行政許可由含有行政許可權的行政機關在其法定職權范疇內實施。這是對行政許可實施主體的普通規(guī)定。1.行政許可的實施主體重要是行政機關行政許可的實施主體重要是行政機關。從法律上說，行政機關是指依法成立、能以自己的名義獨立地從事行政管理活動，并獨立承當對應法律后果的行政組織。2.實施行政許可的行政機關必須享有行政許可權（1）行政機關依法享有外部行政管理職能。根據(jù)行政機關所行使的行政管理職能不同，能夠將行政機關分為外部行政機關和內部行政機關。所謂外部行政機關是指根據(jù)法律的授權，代表國家對公民、法人或者其它組織實施管理的機關；所謂內部行政機關是指基于附屬關系（特定權力關系）對行政機關系統(tǒng)內部的人員和事務實施管理的機關。前者有權對社會上的公司、個人或者其它組織實施管理，被稱之為有外部行政管理職能的行政機關；后者是對行政內部的人員或者事務實施管理。但凡與公民、法人和其它組織等行政相對人發(fā)生行政管理關系的，必須由外部行政機關來行使有關行政權。內部行政機關重要是確保或者監(jiān)督外部行政機關更加好地推行職能的機關，如決策咨詢機關、專門行政監(jiān)督機關、專門人事機關、內部協(xié)調機構等，都是典型的內部行政機關。內部行政機關雖經行政機關內部的權力再分派而享有一定的行政權，能夠具體從事部分行政管理活動，但其不能以自己的名義對外作出任何決定，固然也不能成為實施行政許可的主體，也不應被授予行政許可權。因此，行政許可的主體必須是外部行政機關。（2）依法得到法定明確授予的行政許可實施權。推行外部職能普通是外部行政機關的固有職權，隨該機關的依法設立而產生，普通由組織法或者組織規(guī)則規(guī)定。外部行政機關即使享有管理社會事務的權力，但是，它并不必然地享有行政許可權。行政許可權是一項單行法授予的職權，未經法定明確授權，外部行政機關不能固然地成為行政許可的實施主體。作為外部行政機關，只表明它能夠被授予行政許可權，但并不意味著其固然享有行政許可權。3.行政機關必須在法定職權范疇內實施行政許可。這是職權法定原則的具體規(guī)定和體現(xiàn)。職權法定是依法行政的基本原則和基本規(guī)定之一。其基本含義是，行政機關的行政職權必須來源于法律的明確規(guī)定，行政機關行使行政權必須在其法定的職權范疇內，超越其法定職權范疇行使行政權是無效的。行政許可作為行政權的重要構成部分，其行使固然應當遵照職權法定原則，即行政機關實施行政許可必須在法定職權范疇內，否則將造成行政許可行為無效。從理論上講，行政機關違反職權法定原則實施行政許可重要有下列幾個狀況：一是，行政機關在實施行政許可時，超越了本行政機關的主管權限；二是，一地方行政機關在實施行政許可時，超越了其地區(qū)管轄范疇而行使了本應當由另一地方行政機關實施的行政許可；三是，實施行政許可時，上下級行政機關間互相逾越其各自的法定職權，涉及下級行政機關實施了本應當由上級行政機關實施的行政許可，也涉及上級行政機關實施了本應當由下級行政機關實施的行政許可。（二）授權實施行政許可1.什么是授權和授權實施行政許可授權是指特定的國家機關通過法律、法規(guī)把某些行政權力授予非行政機關的組織行使，使該組織獲得了行政管理的主體資格，即能夠以自己的名義獨立地行使這些權力，也能夠以自己的名義獨立地承當因行使這些權力引發(fā)的法律后果。根據(jù)憲法和行政法的傳統(tǒng)理論，國家的行政權只能由行政機關及其公務人員行使。但是隨著社會的發(fā)展，行政管理權的擴大，行政管理的領域、內容與方式上的日益復雜與多變，使行政機關很難適應不停發(fā)展變化的形勢的需要，特別是在行政許可領域更是如此。有些行政許可涉及的領域對技術性、專業(yè)性規(guī)定非常高，由行政機關以外的含有某種公共事務管理職能的組織來實施許可，可能更易于達成行政許可設定的目的和任務。因此，《行政許可法》第23條規(guī)定了授權實施行政許可，即法律、法規(guī)授權的含有管理公共事務職能的組織，在法定授權范疇內，以自己的名義實施行政許可。2.授權實施行政許可的規(guī)則（1）對授權主體的規(guī)定。行政許可的實施權的授權主體必須是特定的國家機關。《行政許可法》規(guī)定法律、法規(guī)能夠對授權實施行政許可作出規(guī)定。這里的“法規(guī)”涉及行政法規(guī)和地方性法規(guī)。因此，行政許可的實施權的授權主體應當是享有法律、法規(guī)制訂權的國家機關。享有規(guī)章制訂權的國務院各部、委員會、中國人民銀行、審計署、含有行政管理職能的直屬機構以及省、自治區(qū)、直轄市人民政府和較大的市的人民政府不能授權任何組織實施行政許可。（2）對授權形式的規(guī)定。與授權的主體有關聯(lián)，行政許可的實施權的授權必須通過法律、法規(guī)來進行，法律、法規(guī)以外的其它規(guī)范性文獻不得授權其它組織實施行政許可。（3）被授權的對象是含有管理公共事務職能的組織。通過授權，被授權的組織即獲得了實施行政許可的主體資格，能夠以自己的名義實施行政許可，并承當對應的法律責任，因此，被授權的對象必須嚴格界定?！昂泄芾砉彩聞章毮艿慕M織”普通涉及：事業(yè)單位、社會團體、部分政企尚未分開的公司。3.授權實施行政許可的法律意義根據(jù)《行政許可法》的規(guī)定，經法律、行政法規(guī)或者地方性法規(guī)的授權，含有公共事務管理職能的組織，在法定授權范疇內，以自己的名義實施行政許可。這就意味著被授權的組織獲得了行政主體資格，即獲得了行政許可實施機關的地位，其將以自己的名義獨立地實施行政許可，獨立地承當法律責任，當由于行政許可的實施行為引發(fā)行政復議或者行政訴訟時，其也能夠以自己的名義參加復議或者訴訟，簡樸說，就是在行政復議或者行政訴訟中當被申請人或者被告。有關被授權的組織在實施行政許可中的地位問題，《行政許可法》作了明確規(guī)定，即被授權的組織合用《行政許可法》中有關行政機關的規(guī)定。被授權實施行政許可的組織既然獲得了獨立的行政主體資格，其就獲得了相稱于享有行政許可實施權的行政機關的地位，固然就應當合用《行政許可法》中有關行政機關的規(guī)定?！缎姓S可法》中對實施行政許可的行政機關及其工作人員的全部規(guī)定，都同樣合用于被授權實施行政許可的含有管理公共事務職能的組織及其工作人員。四、行政許可的特別程序《行政許可法》第12條規(guī)定了五類行政許可，不同種類的行政許可，不僅功效、性質、合用事項和條件不同，其實施程序除了某些共通的地方，也尚有很大的不同。對此，《行政許可法》在實施行政許可的普通程序之外，針對各類不同的行政許可，規(guī)定了不同的特殊程序，即《行政許可法》第四章第六節(jié)“特別規(guī)定”。行政機關實施行政許可時，應當首先考慮合用實施行政許可的特別程序，只有實施行政許可的特別程序沒有特別規(guī)定時，才合用實施行政許可的普通程序。（一）特許程序特許程序合用于特許類的行政許可，即《行政許可法》第12條第二項所列事項的行政許可。實施特許的具體程序----招標、拍賣。由于特許數(shù)量的有限性，特許只能為有限的申請人所享有，并且，特許一旦授予某個特定的人，就排除了其別人再獲得的可能性。對此，如果沒有嚴格的程序制約，很容易造成“暗箱操作”，權錢交易。公開招標、拍賣是到現(xiàn)在為止經實踐證明行之有效確實保特許決定公平、公正、高效的程序之一。對此，《行政許可法》予以了充足必定，明確規(guī)定：實施特許事項的行政許可的，行政機關應當通過招標、拍賣等公平競爭的方式作出決定。但是，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，根據(jù)其規(guī)定。是不是全部的特許事項的行政許可都要進行招標和拍賣呢？答案與否認的。法律、行政法規(guī)能夠對實施特許事項行政許可的程序作出其它規(guī)定。例如，都市房地產管理法規(guī)定，土地使用權出讓，能夠采用拍賣、招標或者雙方合同的方式。商業(yè)、旅游、娛樂和豪華住宅用地，有條件的，必須采用拍賣、招標方式；沒有條件的，不能采用拍賣、招標方式的，能夠采用雙方合同的方式。（二）承認程序承認程序合用于《行政許可法》第12條第三項所列事項的行政許可。1.有關賦予公民特定資格的考試在起草《行政許可法》的過程中，一種意見認為，對于公民特定資格的行政許可，除法律、法規(guī)另有規(guī)定的外，應當通過全國統(tǒng)一考試的方式來決定。也就是說，把通過全國統(tǒng)一考試作為與否獲得公民特定資格的原則。另一種意見認為，公民資格許可種類非常復雜，加之我國各地狀況千差萬別，對于某些資格，很難作出全國統(tǒng)一的規(guī)定。為此，有人主張折衷的方式，即把賦予公民特定資格的行政許可分為兩種，一種是需要通過全國統(tǒng)一考試作出的行政許可，例如律師資格；一種是不需要通過全國統(tǒng)一考試而作出的行政許可，例如公證員資格（符合《公證暫行條例》規(guī)定的條件，經任命即可獲得）。本法的規(guī)定是同時允許兩種狀況的存在?，F(xiàn)在，在我國，多數(shù)全國統(tǒng)一考試由行政機關組織，但也有個別全國統(tǒng)一考試按照法律、行政法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定由行業(yè)組織實施。例如，根據(jù)注冊會計師法的規(guī)定，注冊會計師全國統(tǒng)一考試由中國注冊會計師協(xié)會組織實施?！缎姓S可法》立足現(xiàn)實、著眼將來，作出了前瞻性、引導性的規(guī)定，即規(guī)定由行政機關或者行業(yè)組織組織實施全國統(tǒng)一考試。從市場經濟發(fā)達國家的狀況看，有關公民資格的許可，多數(shù)都由行業(yè)組織組織考試，并根據(jù)考試成果作出決定。例如，律師協(xié)會組織律師考試，根據(jù)成績決定申請人與否獲得律師資格，這種資格許可，從性質上看，不屬于行政機關的行政許可。隨著政府職能的轉變和市場經濟的不停發(fā)展，行政機關的這部分職能必將逐步弱化，多數(shù)公民資格的許可必將由行業(yè)組織實施。本條規(guī)定全國統(tǒng)一考試的組織能夠由行業(yè)組織實施，對于增進行政機關最后將公民資格許可移交給行業(yè)組織實施含有主動意義。有關考試公開舉辦。公民特定資格的考試應當向社會公開，確保全部符合條件的公民都有機會參加。行政機關或者行業(yè)組織應當事先公布資格考試的報名條件、報考方法、考試科目以及考試大綱，以方便申請人準備考試。有關考試的嚴禁性規(guī)定。行政機關或者行業(yè)組織不得組織強制性的資格考試的考前培訓，不得指定教材或者其它助考材料。2.有關賦予法人或者其它組織特定資格、資質的行政許可程序對于法人或者其它組織特定資格