《巴塞爾公約》與危險(xiǎn)廢物的越境轉(zhuǎn)移

《巴塞爾公約》與危險(xiǎn)廢物的越境轉(zhuǎn)移

風(fēng)險(xiǎn)因素的全球轉(zhuǎn)移始于70年代，近年來(lái)有所增加。以中國(guó)為例,1991年至1993年間,美國(guó)向我國(guó)出口化學(xué)廢料12884噸。僅1995年6月至8月間,我國(guó)海關(guān)就查處各類“洋垃圾”事件9起,數(shù)量1850噸。2005年5月,中國(guó)破獲特大走私進(jìn)口廢料案,數(shù)量累計(jì)達(dá)3000多噸。中國(guó)在獲得“世界工廠”稱謂的同時(shí),也面臨著成為“世界垃圾場(chǎng)”的威脅。綠色和平組織的一份調(diào)查報(bào)告指出,發(fā)達(dá)國(guó)家正以每年5000萬(wàn)噸的規(guī)模向發(fā)展中國(guó)家運(yùn)送危險(xiǎn)廢物,而這些數(shù)字僅是冰山一角,因?yàn)槲ｋU(xiǎn)廢物越境轉(zhuǎn)移的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)很難掌握。隨著全球工農(nóng)業(yè)的快速發(fā)展,危險(xiǎn)廢物的數(shù)量隨之增加,這就產(chǎn)生了具有腐蝕性的酸、有機(jī)化學(xué)物質(zhì)、有毒金屬以及其他危險(xiǎn)廢物的儲(chǔ)存問(wèn)題和處置問(wèn)題,同時(shí)由于處置成本不斷提高,刺激了危險(xiǎn)廢物產(chǎn)生者尋求成本更低也更容易找到的處置場(chǎng)所,此乃危險(xiǎn)廢物越境轉(zhuǎn)移的最初動(dòng)力。長(zhǎng)期以來(lái),出口危險(xiǎn)廢物較多的國(guó)家依次是德國(guó)、荷蘭、加拿大、瑞士和美國(guó),危險(xiǎn)廢物貿(mào)易主要是從西方流向東方,從北方流向南方。這些危險(xiǎn)廢物大多在發(fā)展中國(guó)家進(jìn)行最終處置,但這些國(guó)家并不具有可以進(jìn)行無(wú)害環(huán)境處置的設(shè)施和條件。危險(xiǎn)廢物問(wèn)題對(duì)發(fā)展中國(guó)家構(gòu)成了特別嚴(yán)重的威脅,同時(shí)也要求國(guó)際社會(huì)通過(guò)法律手段對(duì)此進(jìn)行控制。因此,催生了《巴塞爾公約》?！栋腿麪柟s》是目前控制危險(xiǎn)廢物越境轉(zhuǎn)移唯一的全球性國(guó)際法律文件。公約的潛在政策目標(biāo)是:危險(xiǎn)廢物的安全處置和將危險(xiǎn)廢物的越境轉(zhuǎn)移應(yīng)當(dāng)減少至與環(huán)境無(wú)害管理相符合的最低限度。其適用范圍包括危險(xiǎn)廢物和其他廢物的越境轉(zhuǎn)移。《巴塞爾公約》從通過(guò)到現(xiàn)在,不斷發(fā)展和完善并呈現(xiàn)出一個(gè)明顯的趨勢(shì),即公約顯然不滿足其僅僅作為一個(gè)幾乎沒有任何法律約束力的政治宣言,而是通過(guò)其歷次締約國(guó)大會(huì)不斷強(qiáng)化其法律性質(zhì)。從《公約》本身確定管制框架;到頒布禁止向發(fā)展中國(guó)家出口危險(xiǎn)廢物的禁令;再到賦予該禁令法律約束力;又到通過(guò)拒絕開放附件七來(lái)維護(hù)禁令的嚴(yán)肅性;最后到通過(guò)《責(zé)任與賠償議定書》;公約的法律強(qiáng)制力日漸突顯,最終擺脫了“軟法”的尷尬處境。一、《巴爾公約》和上次《公約》的重要規(guī)定1.“事先知情同意”的特征“事先知情同意”PIC是指在有協(xié)定的情況下,未經(jīng)進(jìn)口國(guó)指定的國(guó)家主管機(jī)關(guān)同意或違反其決定時(shí),不得進(jìn)行為保護(hù)人類健康和環(huán)境而被禁止或嚴(yán)格限制的危險(xiǎn)廢物的國(guó)際運(yùn)輸。“事先知情同意”以國(guó)家主權(quán)為基礎(chǔ),對(duì)進(jìn)口危險(xiǎn)廢物的危險(xiǎn)和效益進(jìn)行分析,決定本國(guó)的環(huán)境政策。事先知情同意機(jī)制是公約的核心,它的最大優(yōu)點(diǎn)是它可以使危險(xiǎn)廢物貿(mào)易持續(xù)地受到接受國(guó)的控制。2.向非經(jīng)合組織國(guó)家出口危險(xiǎn)廢物公約締約方在1995年第3次締約方大會(huì)上通過(guò)了一個(gè)修正案,即第III/1號(hào)決議。該修正案禁止經(jīng)合組織國(guó)家向非經(jīng)合組織國(guó)家出口危險(xiǎn)廢物,通常被稱為“巴塞爾禁止”。其目的是通過(guò)迫使經(jīng)合組織國(guó)家保留其自己產(chǎn)生的危險(xiǎn)廢物以強(qiáng)化安全處置的實(shí)踐并限制危險(xiǎn)廢物的產(chǎn)生。盡管禁令在法律性質(zhì)上仍屬于非強(qiáng)制性的,但它對(duì)各國(guó)協(xié)作以實(shí)現(xiàn)《巴塞爾公約》規(guī)定的目標(biāo)產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。3.對(duì)“危險(xiǎn)廢物越境轉(zhuǎn)移過(guò)程中發(fā)生的損害”承擔(dān)嚴(yán)格責(zé)任《巴塞爾責(zé)任和補(bǔ)償議定書》在1999年第五次締約國(guó)大會(huì)上獲得通過(guò)。該議定書確立了一個(gè)責(zé)任和補(bǔ)償?shù)膰?guó)際機(jī)制,采用了清晰的標(biāo)準(zhǔn),同時(shí)該議定書規(guī)定通知者和處置者要對(duì)“危險(xiǎn)廢物越境轉(zhuǎn)移過(guò)程中發(fā)生事故所導(dǎo)致的損害”承擔(dān)嚴(yán)格責(zé)任,即在危險(xiǎn)廢物越境轉(zhuǎn)移過(guò)程中任何的參與者均要對(duì)其違反公約的規(guī)定或其直接故意、間接故意、過(guò)于自信的過(guò)失和疏忽大意的過(guò)失承擔(dān)嚴(yán)格責(zé)任。此議定書是有史以來(lái)第一個(gè)針對(duì)危險(xiǎn)廢物和其他廢物越境轉(zhuǎn)移及其處置所造成損害責(zé)任和賠償問(wèn)題予以明文規(guī)范的國(guó)際約定,也是國(guó)際間對(duì)危險(xiǎn)廢物和其他廢物越境轉(zhuǎn)移及其處置之管理上的一大進(jìn)展。4.對(duì)危險(xiǎn)廢棄物的經(jīng)營(yíng)控制權(quán)盡管確立了賠償責(zé)任,議定書還是非常重視損害預(yù)防措施。議定書規(guī)定,在不違反任何國(guó)家法律的前提下,對(duì)危險(xiǎn)廢物和其它廢物擁有經(jīng)營(yíng)控制權(quán)的人,應(yīng)采取一切合理的措施來(lái)盡量減輕損害。如因行為合理并按照關(guān)于預(yù)防措施的國(guó)內(nèi)法律行事,則不需承擔(dān)本議定書所規(guī)定的賠償責(zé)任。二、公約的缺陷及其原因盡管在危險(xiǎn)廢物越境轉(zhuǎn)移控制上,公約是一個(gè)里程碑,但作為發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家妥協(xié)的產(chǎn)物,公約及其歷次締約國(guó)大會(huì)決議仍存在著諸多缺陷。1.對(duì)“危險(xiǎn)廢物”和“環(huán)境無(wú)用管理”的界定不清①一些重要概念定義模糊。如公約規(guī)定的“有害廢物”是以廢物發(fā)生過(guò)程和對(duì)環(huán)境的危害為著眼點(diǎn),列舉于附件一、二中,同時(shí)締約國(guó)還可以通過(guò)國(guó)內(nèi)立法將其他廢物定義為危險(xiǎn)廢物,沒有明確具體的定義;又如“環(huán)境無(wú)害管理”的概念,公約僅是原則性的規(guī)定。②具體的行動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)有待進(jìn)一步確定。如就有關(guān)有害廢物的環(huán)境無(wú)害管理而言,未明確規(guī)定具體的實(shí)施方案和步驟。③一些關(guān)鍵的技術(shù)性術(shù)語(yǔ)有待進(jìn)一步明確。如公約規(guī)定“各締約國(guó)應(yīng)采取適當(dāng)措施……當(dāng)出口國(guó)沒有適當(dāng)?shù)奶幹脠?chǎng)所或技術(shù)能力……”,但由于對(duì)“適當(dāng)”、“技術(shù)能力”等詞,公約未進(jìn)一步做出具體規(guī)定或提出具體標(biāo)準(zhǔn),發(fā)達(dá)國(guó)家很可能以缺乏適當(dāng)處置場(chǎng)所或技術(shù)能力和必要設(shè)施設(shè)備作為轉(zhuǎn)嫁污染的理由。2.污染引發(fā)的不正當(dāng)投資發(fā)達(dá)國(guó)家的污染轉(zhuǎn)移通常采取三種形式:將污染企業(yè)轉(zhuǎn)移;將本國(guó)限制或禁止銷售、使用的產(chǎn)品出口;將產(chǎn)業(yè)廢棄物放置或扔在發(fā)展中國(guó)家。而公約沒有涉及通過(guò)直接投資方式將污染密集產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到發(fā)展中國(guó)家的問(wèn)題,也沒有涉及以直接貿(mào)易的形式向發(fā)展中國(guó)家輸出在本國(guó)禁止生產(chǎn)和流通的有害產(chǎn)品的問(wèn)題。而這些方式危害性更大,可以打著“合法投資”的旗號(hào),將危險(xiǎn)廢物“名正言順”地留給發(fā)展中國(guó)家。電子廢物是伴隨著人類進(jìn)入21世紀(jì)而出現(xiàn)的新的環(huán)境問(wèn)題,目前已經(jīng)出現(xiàn)了多起從發(fā)達(dá)國(guó)家向發(fā)展中國(guó)家轉(zhuǎn)移廢物的案例,是巴塞爾公約面臨的一個(gè)新的挑戰(zhàn)。3.國(guó)內(nèi)有關(guān)機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)際公約的規(guī)定公約第4條與第11條是發(fā)達(dá)國(guó)與發(fā)展中國(guó)家間相互妥協(xié)的產(chǎn)物,但就內(nèi)容而言兩者前后矛盾。公約第4條規(guī)定禁止向非締約國(guó)出口或從非締約國(guó)進(jìn)口有害廢物;第11條規(guī)定各締約國(guó)可同其他締約國(guó)或非締約國(guó)締結(jié)關(guān)于有害廢物越境轉(zhuǎn)移的協(xié)定,只要求此類協(xié)定不減損本公約關(guān)于以對(duì)環(huán)境無(wú)害方式管理有害廢物和其他廢物的要求。也正由于11條規(guī)定對(duì)締約國(guó)向任何國(guó)家出口有害廢物的允許,同時(shí)對(duì)何謂“環(huán)境無(wú)害管理”又無(wú)明確標(biāo)準(zhǔn),而使締約國(guó)可任意解釋該條款,不利于有害廢物越境轉(zhuǎn)移有效控制,也給正確判斷締約國(guó)是否遵守協(xié)議帶來(lái)困難。因此有人指出,《巴塞爾公約》所建立的法律體系,其實(shí)際效果可能使危險(xiǎn)廢物的越境轉(zhuǎn)移合法化。4.pic的執(zhí)行障礙以PIC制度和同意程序?yàn)槔?出口國(guó)、進(jìn)口國(guó)及經(jīng)過(guò)國(guó)主要面臨的問(wèn)題是:沒有充足專業(yè)知識(shí)來(lái)評(píng)價(jià)一個(gè)有害廢物的越境轉(zhuǎn)移是否可以接受;沒有進(jìn)行通知和同意的管理能力;沒有足夠的信息幫助。而成功采納PIC制度需要靠國(guó)家先進(jìn)的環(huán)境管理設(shè)施和規(guī)定,因此要求發(fā)展中國(guó)家有效執(zhí)行該機(jī)制是很困難的。同時(shí)公約并沒有規(guī)定確保發(fā)達(dá)國(guó)家有效履行國(guó)際合作等義務(wù)的具體措施,因此在實(shí)踐中,發(fā)達(dá)國(guó)家找借口逃避責(zé)任的現(xiàn)象屢見不鮮,而在經(jīng)濟(jì)援助方面,公約完全沒有提及。5.作業(yè)與環(huán)境損害根據(jù)議定書第3條第1款,處置完畢是議定書責(zé)任范圍的終點(diǎn),而《巴塞爾公約》中對(duì)于處置的定義是“指本公約附件四所規(guī)定的任何作業(yè)”,附件四中的“作業(yè)”如“D1置放于地下或地上例如填埋”、“D10陸上焚化”等,在這些“作業(yè)”完成后,仍可能產(chǎn)生嚴(yán)重的環(huán)境損害。議定書未適當(dāng)定義“處置完畢”,也未明確指出其責(zé)任應(yīng)適用于廢物處置完畢后的損害,這與《巴塞爾公約》“后續(xù)管理”的內(nèi)容相矛盾。三、建立和完善我國(guó)的越境預(yù)算機(jī)制制制1.明確界定公約中重要概念及一些關(guān)鍵技術(shù)性術(shù)語(yǔ)的含義;規(guī)定統(tǒng)一、明確的具體行動(dòng)標(biāo)準(zhǔn),確立最低標(biāo)準(zhǔn);盡量不留下“空白”,提高公約的執(zhí)行力。2.進(jìn)一步充實(shí)《巴塞爾公約》的內(nèi)容,把以貿(mào)易形式轉(zhuǎn)移污染產(chǎn)品和通過(guò)投資轉(zhuǎn)移污染企業(yè)的行為納入其調(diào)整范圍,;對(duì)電子廢物問(wèn)題做出相關(guān)的具體規(guī)定。形成一個(gè)從產(chǎn)品生產(chǎn)、廢物運(yùn)輸、廢物處理等全過(guò)程控制的綜合的法律保護(hù)網(wǎng),以維護(hù)發(fā)展中國(guó)家在環(huán)境與發(fā)展問(wèn)題上的合法權(quán)益。3.應(yīng)該把轉(zhuǎn)移危險(xiǎn)廢物的負(fù)擔(dān)加諸出口國(guó),特別是增加生產(chǎn)者、排放者的責(zé)任;將廢物的生產(chǎn)者包括在嚴(yán)格責(zé)任的承擔(dān)者中,將賠償責(zé)任延伸到已處置完畢的廢物所造成的長(zhǎng)期損害。4.設(shè)立一個(gè)獨(dú)立機(jī)構(gòu)履行監(jiān)督職能。在實(shí)踐中,締約國(guó)常常不履行公約的控制、協(xié)作義務(wù),但公約秘書處的職能主要是協(xié)調(diào)和調(diào)查。因此有必要設(shè)立一個(gè)對(duì)公約實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督的獨(dú)立機(jī)構(gòu)。5.基于全球環(huán)境保護(hù)的共同但有區(qū)別責(zé)任的原則,在全球范圍內(nèi)應(yīng)展開充分合作。特別是對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家而言,在控制轉(zhuǎn)移危險(xiǎn)廢物的同時(shí),應(yīng)進(jìn)一步幫助發(fā)展中國(guó)家,并提供實(shí)際的技術(shù)轉(zhuǎn)讓與經(jīng)濟(jì)援助。同時(shí)國(guó)際環(huán)境法還應(yīng)建立保證發(fā)展中國(guó)家得到額外財(cái)政援助的機(jī)制。6.我國(guó)應(yīng)對(duì)危險(xiǎn)廢物越境轉(zhuǎn)移的措施首先,應(yīng)運(yùn)用國(guó)際法,調(diào)整國(guó)內(nèi)相關(guān)法律。我國(guó)雖然批準(zhǔn)了《巴塞爾公約》,但國(guó)內(nèi)的相關(guān)配套性法律,主要是2004年12月底修訂的《固體廢物污染環(huán)境防治法》,對(duì)于控制外國(guó)向我國(guó)越境轉(zhuǎn)移危險(xiǎn)廢物和其他廢物的規(guī)定,比較簡(jiǎn)略。因此,建議研究制定一部這方面專門的行政法規(guī),系統(tǒng)規(guī)定管理程序和相關(guān)責(zé)任。此外,中國(guó)在廢物進(jìn)口目錄管理方面存在一個(gè)不確定因素即第9類“特殊需進(jìn)口的廢物”。這一規(guī)定給予了國(guó)家在進(jìn)口廢物方面的自由裁量權(quán),但如果這種權(quán)利使用不當(dāng),則會(huì)使廢物進(jìn)口失控,應(yīng)予以限定。此外,在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域,中國(guó)還沒有一部《損害責(zé)任與賠償法》,關(guān)于責(zé)任和賠償?shù)囊?guī)定散見于各相關(guān)法規(guī)中,尤其在賠償方面,更缺乏具體規(guī)定。其次,應(yīng)建立和完善環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系,不符合標(biāo)準(zhǔn)要求的即可禁止入境。目前我國(guó)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家來(lái)說(shuō),普遍比較低,尤其是針對(duì)各類產(chǎn)品的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)十分匱乏,有的幾乎是一片空白。我國(guó)應(yīng)著手完善環(huán)境影響評(píng)價(jià)立法,提高公眾的環(huán)境意識(shí)。最后,應(yīng)建立健全環(huán)境稅的征收機(jī)制。根據(jù)《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》第20條“一般例外”中規(guī)定,締約方為保護(hù)環(huán)境可以采取相關(guān)的貿(mào)易措施,但必須遵守非歧視原則,這是征收環(huán)境稅的法律依據(jù)。自20世紀(jì)70年代起,不少發(fā)達(dá)國(guó)家將稅收作為保護(hù)環(huán)境的一項(xiàng)重要政策措施,把環(huán)境稅引入其稅收制度?？v觀這些國(guó)家的環(huán)境稅收,都是依據(jù)“誰(shuí)污染,誰(shuí)繳稅”的原則設(shè)置的,涉及大氣、水資源、生活環(huán)境、城市環(huán)境等諸多方面,其課征范圍極為廣泛,并且都把環(huán)境稅收取得的收入專項(xiàng)用于環(huán)境保護(hù),使環(huán)境稅在環(huán)保工作中發(fā)揮了巨大的作用。我們可以借鑒這些發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn),盡早開征環(huán)境稅,協(xié)調(diào)生產(chǎn)、貿(mào)易與環(huán)境的關(guān)系,拒污染于國(guó)門之外。四、為實(shí)施公約而采取的法律框架《巴塞爾公約》為國(guó)際社會(huì)確保危險(xiǎn)廢物越境轉(zhuǎn)移提供了一個(gè)法律