制度創(chuàng)新與治理模式轉(zhuǎn)型歐盟治理與制度創(chuàng)新

制度創(chuàng)新與治理模式轉(zhuǎn)型歐盟治理與制度創(chuàng)新

20世紀(jì)50年代以來，歐洲一體化發(fā)展了一些經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治制度，超越了民族國家，直接隸屬于公民的個(gè)人。這一制度得以維持，并繼續(xù)通過自身的發(fā)展向人們展示了他們的活力。歐盟各種制度的作用本質(zhì)上都是通過協(xié)調(diào)行動(dòng)促進(jìn)成員國之間的穩(wěn)定與合作,不斷增加共同利益,最終實(shí)現(xiàn)其共同目標(biāo)。從制度的視角出發(fā)對(duì)歐盟治理進(jìn)行分析時(shí),需要將靜態(tài)和動(dòng)態(tài)兩個(gè)方面結(jié)合起來,既考察歐盟制度的現(xiàn)狀、特征與模式,又關(guān)注這些制度的轉(zhuǎn)型與發(fā)展。一、歐盟多層級(jí)治理體制的形成和發(fā)展制度的靜態(tài)分析治理是一個(gè)有意識(shí)地確定政治目標(biāo)并不斷改變社會(huì)現(xiàn)狀的持續(xù)過程,它所反映的價(jià)值取向、特別是非權(quán)力取向,正好符合歐洲一體化發(fā)展的需要。一方面,為了保證一體化的順利擴(kuò)展和深化,共同體機(jī)制要求成員國政府讓渡部分決策權(quán)力,受到更多的約束;另一方面,歐洲各國公民并不希望歐洲一體化發(fā)展的結(jié)果是在已有的權(quán)力金字塔上再添加一個(gè)權(quán)力等級(jí)。而從治理的視角看,人們關(guān)注的焦點(diǎn)更多集中于如何更好地解決問題,使現(xiàn)存的歐盟制度更加完善,國家政府的角色也從行政命令的下達(dá)者和執(zhí)行者轉(zhuǎn)變?yōu)檎咧贫ǖ膮⑴c者和協(xié)調(diào)者。若就制度結(jié)構(gòu)而論,歐盟屬于典型的多層級(jí)治理體制,其形成源于國家權(quán)力向上、向下和向兩側(cè)的多維度轉(zhuǎn)移,即中央政府的權(quán)威同時(shí)向超國家、次國家和地方層級(jí)以及公私網(wǎng)絡(luò)分散、轉(zhuǎn)移。歐盟迄今已發(fā)展成為一個(gè)“決策權(quán)可以在不同層級(jí)之間共同分享的政體”,即多層級(jí)政體。1而多層級(jí)治理則是“在以地域劃分的不同層級(jí)上,相互獨(dú)立而又相互依存的諸多行為體之間所形成的通過持續(xù)協(xié)商、審議和執(zhí)行等方式做出有約束力的決策的過程,這些行為體中沒有一個(gè)擁有專斷的決策能力,它們之間也不存在固定的政治等級(jí)關(guān)系”。2歐盟多層級(jí)治理體制的特征主要體現(xiàn)在多層級(jí)的決策主體、非等級(jí)的制度設(shè)計(jì)、動(dòng)態(tài)的權(quán)力分布以及非多數(shù)同意的協(xié)商機(jī)制等四個(gè)方面。政府或其他超國家機(jī)構(gòu)從決策權(quán)分布的領(lǐng)域來看,歐盟治理并非僅僅局限于國家政府或某個(gè)超國家機(jī)構(gòu)手中,而是散布于以地域?yàn)榻绲牟煌瑢蛹?jí),超國家行為體、國家政府、區(qū)域行為體(如地方各州政府)以及擁有執(zhí)行權(quán)力的代理機(jī)構(gòu)都可以參與決策。機(jī)構(gòu)不存在隸屬關(guān)系超國家機(jī)構(gòu)并不凌駕于成員國之上,成員國政府與次國家政府對(duì)超國家機(jī)構(gòu)并不存在隸屬關(guān)系。3雖然諸如歐洲中央銀行、歐洲法院這樣的超國家機(jī)構(gòu)在其政策管轄范圍內(nèi)擁有較大權(quán)限,但任何國家層級(jí)或次國家層級(jí)的行為體都有權(quán)不接受超國家機(jī)構(gòu)的管轄,即不參與國際機(jī)制合作。政策領(lǐng)域的變化我們不能準(zhǔn)確界定各個(gè)層級(jí)在歐盟治理中的功能,因?yàn)樗鼤?huì)隨著時(shí)間和政策領(lǐng)域的不同而不斷變化。同時(shí),區(qū)域行為體可以隨時(shí)越過國家層級(jí)尋求它們?cè)诔瑖覍蛹?jí)的利益,國家政府不能壟斷他們與歐洲層級(jí)進(jìn)行聯(lián)系的渠道。歐洲聯(lián)邦制的發(fā)展及其對(duì)治理模式的影響由于體制具有非等級(jí)的特性,不同等級(jí)的行為體之間顯然缺乏實(shí)行多數(shù)表決機(jī)制的前提條件,而非多數(shù)同意的表決機(jī)制則有助于多層級(jí)治理形成一個(gè)靈活的談判體系。由于歐洲一體化的發(fā)展逐步形成了決策權(quán)力的配置格局,不同的制度規(guī)則涉及不同的組織機(jī)構(gòu),不同的行為主體也需在不同層級(jí)上互動(dòng),因此不同的政策領(lǐng)域展現(xiàn)出不同的治理模式。歐盟多層級(jí)治理可以分為五種模式,即相互調(diào)整、政府間協(xié)商談判、超國家/等級(jí)方式、共同決策模式以及公開協(xié)調(diào)方法。51.系統(tǒng)競(jìng)爭(zhēng):相對(duì)收益、零和博弈相互調(diào)整模式是在國際機(jī)制尚未建立或不能建立的領(lǐng)域、國家之間所采取的一種互動(dòng)模式。其中,國家間沒有共同行動(dòng)的義務(wù),每個(gè)國家都自主地支配自己的行為。然而,每個(gè)國家的政策選擇都是在判斷其他國家的行為后做出的,各國的政策也會(huì)因他國政策調(diào)整而不斷調(diào)整。國家之間的決策就是一種相互影響與相互作用。歐共體內(nèi)部的稅收政策、社會(huì)保障政策等領(lǐng)域經(jīng)常以此種模式進(jìn)行調(diào)節(jié)。在經(jīng)濟(jì)相互依存日益加深的趨勢(shì)下,這種國家出于自助原則的政策選擇往往會(huì)導(dǎo)致互利的結(jié)果。然而,當(dāng)一國利益的取得建立在別國利益損失的基礎(chǔ)上(即相對(duì)收益、零和博弈),國家之間就會(huì)陷入經(jīng)濟(jì)學(xué)所謂的系統(tǒng)競(jìng)爭(zhēng)之中。這種競(jìng)爭(zhēng)所帶來的外部正效應(yīng)和外部負(fù)效應(yīng)同時(shí)存在。因此,為了抑制系統(tǒng)競(jìng)爭(zhēng)帶來的不斷增加的外部負(fù)效應(yīng),成員國已開始在某些政策領(lǐng)域擺脫相互調(diào)整模式,將治理職能轉(zhuǎn)移到歐盟層級(jí)。2.從《歐洲聯(lián)盟條約》上看,政府間的談判權(quán)是第一支柱政府間協(xié)商模式立足于歐盟層級(jí),是制度化水平和決策效率較低的一種模式。通過定期召開部長(zhǎng)理事會(huì)和政府間首腦會(huì)議(歐盟理事會(huì)),成員國政府相互協(xié)商、達(dá)成共識(shí),并制定共同同意的條約。這些條約即成為對(duì)成員國行為的共同約束。根據(jù)《歐洲聯(lián)盟條約》規(guī)定,這一模式主要應(yīng)用于“第二支柱”(共同外交與安全政策)和“第三支柱”(司法與內(nèi)務(wù)合作)。但近些年來,在“第一支柱”領(lǐng)域內(nèi),具有政府間特征的部長(zhǎng)理事會(huì)的決策權(quán)顯然比委員會(huì)的權(quán)力更重要,比如間接稅的協(xié)調(diào)。同時(shí),由于各國堅(jiān)持在那些關(guān)乎自身利益的領(lǐng)域行使否決權(quán),政府間協(xié)商模式在許多不同國家間的特定政策領(lǐng)域內(nèi)也得到應(yīng)用,如英國在稅收、社會(huì)保障和國防領(lǐng)域,德國在移民問題以及法國在國際貿(mào)易和文化方面等。既然政府間協(xié)商模式的決策效率低下,那么,如果能夠使由條約所創(chuàng)設(shè)的歐盟制度擺脫國家政府和議會(huì)的直接控制而獨(dú)立行使職能,這一問題就將在一定程度上有所解決。3.等級(jí)治理模式在這種模式中,決策和執(zhí)行能力完全集中在歐盟層級(jí),超國家行為體在沒有國家政府參與的情況下控制和掌握決策權(quán)。通常由于某些問題的專業(yè)性和復(fù)雜性,過于廣泛的參與反而會(huì)使決策效率低下,為此,有必要在特定領(lǐng)域內(nèi)實(shí)行等級(jí)治理。歐洲法院、歐盟委員會(huì)、歐洲中央銀行等超國家機(jī)構(gòu)權(quán)限范圍內(nèi)的治理都屬于此種模式?！稓W洲聯(lián)盟條約》明確規(guī)定了歐洲中央銀行在價(jià)格穩(wěn)定方面所具有的職能,而歐洲法院和歐盟委員會(huì)的超國家治理功能則在那些能夠抑制“消極一體化”,促進(jìn)商品、勞務(wù)、資本和人員自由流動(dòng)的經(jīng)濟(jì)一體化領(lǐng)域起著十分重要的作用。雖然超國家機(jī)構(gòu)的行動(dòng)能力最強(qiáng)、決策效率最高,但其職權(quán)范圍主要局限于市場(chǎng)創(chuàng)造領(lǐng)域。在稅收競(jìng)爭(zhēng)、管制競(jìng)爭(zhēng)等政策領(lǐng)域,歐盟的決策只有在成員國政府的參與下才會(huì)變得有效。而且,超國家行動(dòng)能力的取得始終處于理事會(huì)的監(jiān)控之下,超國家與政府間結(jié)合的模式在實(shí)際應(yīng)用中更加普遍。4.歐盟的合作組織體系共同決策模式將政府間協(xié)商和超國家治理模式相結(jié)合。在歐盟政策的提案、決策、實(shí)施和監(jiān)督的各個(gè)環(huán)節(jié)中,任何超國家機(jī)構(gòu)、政府間組織或國家政府都不能單獨(dú)左右形勢(shì)。與其他政治體系一樣,歐洲聯(lián)盟是一個(gè)高度發(fā)達(dá)的意見交換體系。然而,作為信息收集、加工、合議和傳輸?shù)墓ぞ?歐盟在功能上比成員國政府更加強(qiáng)大。由于其多元化的體系結(jié)構(gòu),又沒有類似政黨的利益聚合機(jī)制,歐盟治理更能擺脫權(quán)威,在合議協(xié)約基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定。6共同決策模式在第二、三支柱的相關(guān)政策領(lǐng)域經(jīng)常被采納,在歐洲共同體的相關(guān)立法領(lǐng)域(如衛(wèi)生、安全、環(huán)保等)也有著廣泛的應(yīng)用?！栋⒛匪固氐l約》和《尼斯協(xié)定》還將共同決策機(jī)制擴(kuò)展到除經(jīng)濟(jì)貨幣聯(lián)盟外的大多數(shù)歐盟立法領(lǐng)域。5.歐盟多層級(jí)治理模式公開協(xié)調(diào)方法是為了彌補(bǔ)共同決策和政府間協(xié)商模式?jīng)Q策能力低下和合法性不足的缺陷而提出的新的治理模式。它最早見諸于《阿姆斯特丹條約》中有關(guān)就業(yè)問題的條款,由里斯本歐盟委員會(huì)會(huì)議確定,并最終成為一項(xiàng)涵蓋信息、科研、教育以及就業(yè)等方面的政策機(jī)制。7這種方法要求成員國預(yù)先確定共同的政策目標(biāo),并將這一共同目標(biāo)以“國家行動(dòng)計(jì)劃”的形式加以確定,最終由委員會(huì)組織評(píng)估各國的行動(dòng)結(jié)果并由理事會(huì)向各國傳達(dá)。公開協(xié)調(diào)方法是一項(xiàng)更加具有分散性和多元性的治理模式。由于成員國在不同政策領(lǐng)域采取不同措施,而在歐洲層級(jí)上進(jìn)行一致的政策協(xié)調(diào),從而使得各種分散的政策能夠有效銜接,避免隨經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展而帶來政策摩擦。它能夠拓展成員國的活動(dòng)空間,增進(jìn)它們之間的密切合作。此外,它也能使成員國各自的國內(nèi)政策有機(jī)地結(jié)合起來,因而被認(rèn)為是歐盟在決策問題上的重大進(jìn)步。但這種模式屬于一種“軟”機(jī)制,無論是由歐盟委員會(huì)還是理事會(huì)發(fā)起,這種模式的最終目的都是增強(qiáng)國家間的相互學(xué)習(xí),進(jìn)一步促進(jìn)共識(shí)的達(dá)成。在歐盟多層級(jí)治理實(shí)踐中,上述諸種模式并非相互孤立,而是密切聯(lián)系的。治理問題的復(fù)雜性使我們很難為某個(gè)具體的政策領(lǐng)域框定具體的治理模式。治理具體以何種方式進(jìn)行,會(huì)因具體時(shí)間和政策領(lǐng)域的不同而有所區(qū)別。將歐盟多層級(jí)治理劃分為五種模式,其初衷主要在于:首先,這五種治理模式是依據(jù)單一標(biāo)準(zhǔn)(即歐洲化程度)對(duì)歐盟多層級(jí)體制的整體描述,也是實(shí)現(xiàn)國際關(guān)系理論與比較政治學(xué)整合的良好途徑。其次,這五種模式是在多層級(jí)體制框架下劃分的,能夠體現(xiàn)多層級(jí)治理的特征。在治理的縱向維度上,超國家機(jī)構(gòu)必須與其他治理層級(jí)合作。在治理的橫向維度上,超國家機(jī)構(gòu)與各成員國政府同樣需要協(xié)調(diào)來自不同層級(jí)的政治力量。這五種模式則幾乎囊括了不同層級(jí)和維度的制度合作方式。再次,對(duì)這五種模式的分析符合一體化和歐洲化的發(fā)展進(jìn)程。相互調(diào)整模式是制度化合作尚未建立時(shí)各國家之間的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。政府間模式是一種類似于國際組織的最低層次的政府間合作。超國家機(jī)構(gòu)享有廣泛的獨(dú)立行動(dòng)能力。共同決策模式則是當(dāng)前越來越普遍采納的治理模式。公開協(xié)調(diào)方法雖是一種靈活且高度制度化的模式,但其局部實(shí)踐仍處于嘗試之中。二、治理主體的相對(duì)化:符合體機(jī)構(gòu)設(shè)置的背景,符合低層級(jí)的社會(huì)因素的制約雖然歐盟治理目前處于五種制度模式并行的局面,但治理的發(fā)展顯示出共同決策模式日趨增強(qiáng)的趨勢(shì)。一方面,歐盟委員會(huì)和部長(zhǎng)理事會(huì)等共同體機(jī)構(gòu)的地位不斷提高,并始終處于相互競(jìng)爭(zhēng)的局面;另一方面,他們的決策受到來自治理最低層級(jí)的社會(huì)因素的制約。出于對(duì)“善治”的考慮,他們不得不放棄部分利益,在具體問題上將決策權(quán)力讓渡于地區(qū)或區(qū)域?qū)蛹?jí)的公私行為體,形成議題網(wǎng)絡(luò)。從制度的視角來看,如果將歐盟制度作為外生變量,研究制度的變化與轉(zhuǎn)型就必須考慮制度背后的權(quán)力運(yùn)作,探討歐盟治理在一個(gè)長(zhǎng)遠(yuǎn)的歷史時(shí)期內(nèi)如何實(shí)現(xiàn)共同決策模式的增強(qiáng)。1.“腳踏車”式的平衡若從長(zhǎng)遠(yuǎn)的維度審視制度發(fā)展,制度主義流派中的歷史制度主義具有明顯的解釋優(yōu)勢(shì)。歷史制度主義通過闡述路徑依賴揭示了制度發(fā)展的內(nèi)在邏輯,如有學(xué)者曾經(jīng)提出用路徑依賴來解釋政治制度的起源和變遷。8制度是保護(hù)利益的屏障,回報(bào)遞增機(jī)制使得行為體不愿放棄最初選擇的制度,因而形成了制度的自我強(qiáng)化路徑。再加上制度密集,政治權(quán)威和權(quán)力具有非對(duì)稱性特征,政治制度的變遷比經(jīng)濟(jì)制度有著更強(qiáng)的路徑依賴。最終由于路徑依賴的效果,制度并不會(huì)隨條件的改變而易于改變。雖然仍在不斷提出各種新的創(chuàng)議,但它們只不過是現(xiàn)有制度的補(bǔ)充,而不能夠取代既定制度。因此,制度被視為目前集體行動(dòng)問題的最佳解決途徑。事實(shí)上,從建立歐洲統(tǒng)一大市場(chǎng)的談判進(jìn)程到《單一歐洲法案》的簽署,再到經(jīng)濟(jì)貨幣聯(lián)盟的成立,代表超國家利益的歐盟委員會(huì)和代表國家政府利益的部長(zhǎng)理事會(huì)都發(fā)揮了極其重要的作用。歐盟治理實(shí)際上是歐盟委員會(huì)與部長(zhǎng)理事會(huì)之間“腳踏車”式的平衡。根據(jù)共同體成立條約的邏輯,共同體的制度平衡是這樣保持的:只有在兩個(gè)各事其主的機(jī)構(gòu)共同參與的條件下,才能做出重要的決策。一邊是代表共同體利益的歐盟委員會(huì),另一邊是由成員國政府代表組成的、致力于維護(hù)自己國家自主權(quán)的部長(zhǎng)理事會(huì)。這兩個(gè)機(jī)構(gòu)都沿著自己可依賴的路徑發(fā)展:作為“條約維護(hù)者”的超國家機(jī)構(gòu)一旦建立,就始終存在著不斷強(qiáng)化自身地位的路徑依賴過程。而歐共體的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展則可以理解為各個(gè)成員國逐步融入到一整套制度化的規(guī)范和規(guī)則當(dāng)中、并使各自的政治道路逐步聯(lián)系在一起的過程。與此同時(shí),成員國及其利益代表部長(zhǎng)理事會(huì)同樣因循這樣的邏輯發(fā)展。然而,“路徑依賴”并非意味著制度的發(fā)展一成不變,歷史制度主義同樣密切關(guān)注那些能夠使制度發(fā)生變化的分叉點(diǎn)或臨界點(diǎn)。依據(jù)系統(tǒng)理論,在開放系統(tǒng)的運(yùn)動(dòng)中,系統(tǒng)分叉點(diǎn)或臨界點(diǎn)上的任何微小變動(dòng)都可能引起系統(tǒng)的巨大變化,產(chǎn)生“意外后果”。意外后果在治理時(shí)代就顯得特別重要:如果將社會(huì)空間視為一個(gè)三角形,市場(chǎng)、政府和公民社會(huì)則是其中的三個(gè)角……市場(chǎng)在擴(kuò)張,公司結(jié)構(gòu)變得更像網(wǎng)絡(luò),公民社會(huì)領(lǐng)域的新組織和聯(lián)系渠道跨越了國家邊界。與此同時(shí),經(jīng)濟(jì)和社會(huì)壓力促使政府的組織形式和職能發(fā)生變革。社會(huì)空間的復(fù)雜性和逐漸向“復(fù)合相互依賴”理想模式的靠近使制度的變化越來越受到重視。歐盟制度發(fā)展的動(dòng)力始終來自體系之外,即成員國是“條約的主人”,從墨西哥到馬斯特里赫特的每一次政府間會(huì)議相互妥協(xié)共識(shí)的達(dá)成都成為推動(dòng)一體化的強(qiáng)大動(dòng)力。政府間會(huì)議確實(shí)給歐盟制度帶來了顯著的變化,諸如結(jié)構(gòu)關(guān)系的調(diào)整、表決制的重新分配以及歐洲議會(huì)地位的提升等等。但是,歐盟內(nèi)的制度構(gòu)建并非只是成員國和部長(zhǎng)理事會(huì)的事,制度變革不僅僅由有目的的政治行為所引發(fā),它是一個(gè)眾多行為體的社會(huì)互動(dòng)過程。這一互動(dòng)過程的任何步驟都有可能造成意外后果。同時(shí),即使超國家機(jī)構(gòu)具有很強(qiáng)的自我本位意識(shí),超國家層級(jí)的決策也同樣復(fù)雜。1999年桑特委員會(huì)的集體辭職事件清楚地表明,一方面歐盟委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)能力越來越迫切地面對(duì)“善治”標(biāo)準(zhǔn)的質(zhì)疑,另一方面委員會(huì)專家小組的地位越來越受到重視。這無疑向人們展示了共同決策模式的重要性。審視歐盟的決策程序可以發(fā)現(xiàn),在歐盟委員會(huì)提出立法議案和部長(zhǎng)理事會(huì)以特定多數(shù)通過議案之前,來自超國家、國家和區(qū)域?qū)蛹?jí)的專家小組已經(jīng)在廣泛討論有關(guān)議題。這種專家小組制的應(yīng)用就是治理目標(biāo)的體現(xiàn):專家小組的建立往往涉及到行為體的選擇、定義規(guī)范和政治行動(dòng)規(guī)則以及組織決策程序等問題。專家小組中的協(xié)商也已成為指導(dǎo)歐盟政治方向的重要約束。服務(wù)于歐洲政治的專家小組不僅提供了一個(gè)不同行為體的聚合平臺(tái),而且開辟了歐盟治理的社會(huì)空間。作為連接超國家、國家政府和社會(huì)行為體的紐帶,“專家小組制”作用的增強(qiáng)正是共同治理模式的充分體現(xiàn)。2.行為體偏好與制度變革“因果邏輯”強(qiáng)調(diào)行為體對(duì)利益最大化的追求,在進(jìn)行戰(zhàn)略決策前,政治行為體總是權(quán)衡支出和收益,然后選擇一種能夠帶來最大利益的戰(zhàn)略行事。但這種主觀上對(duì)利益最大化的追求并不等同于實(shí)際收益的最大化,因?yàn)樗麄冃枰獙?duì)自己的行為負(fù)責(zé)。而“社會(huì)適應(yīng)邏輯”則是在不否認(rèn)行為目標(biāo)導(dǎo)向性的同時(shí)強(qiáng)調(diào)個(gè)人世界觀的變化:在衡量支出與收益時(shí),行為體同樣需要適應(yīng)當(dāng)時(shí)的社會(huì)規(guī)范。這種選擇并非出于獲得更大收益的目的,而是與社會(huì)相適應(yīng)。在不斷接觸與相互適應(yīng)的過程中,他們逐漸形成了一種共同的認(rèn)同,這種認(rèn)同反過來又會(huì)形成社會(huì)規(guī)范并指導(dǎo)他們的集體行動(dòng)。“因果邏輯”與“適應(yīng)邏輯”常被視為兩種對(duì)立的研究路徑,實(shí)際上兩者之間存在著某種聯(lián)系。9“因果邏輯”傾向于推理上的簡(jiǎn)化與精準(zhǔn),“社會(huì)適應(yīng)邏輯”則在克服理性制度主義“單薄”而略顯偏激的基礎(chǔ)上,對(duì)行為體偏好的形成及其與制度的關(guān)系做出全面而“充實(shí)”的解釋。因此,“因果邏輯”與“適應(yīng)邏輯”在歷史制度學(xué)者的演繹下成為描述個(gè)人偏好和行為的兩種相輔相成的途徑。安德魯·穆拉維斯克(AndrewMoravcsik)的自由政府間主義可謂理性方法的最好運(yùn)用。通過對(duì)歷史上推動(dòng)歐共體向前發(fā)展的五個(gè)重要條約修正協(xié)議的分析,他證明了一體化發(fā)展是國家領(lǐng)導(dǎo)人之間理性談判的結(jié)果,而其成敗則不僅取決于領(lǐng)導(dǎo)人討價(jià)還價(jià)的能力,而且受國內(nèi)因素影響。也就是說,領(lǐng)導(dǎo)人在國內(nèi)議會(huì)和政府的斡旋中形成一定的偏好,再帶著這種偏好到歐盟層級(jí)談判。因此,歐盟政策的形成是一種雙層博弈的結(jié)果。10然而,諸如“共同決策陷阱”和“集體行動(dòng)困境”等決策問題之所以發(fā)生,主要是因?yàn)樗麄儗W盟決策體系和行為體的偏好都視為既定。事實(shí)上,在運(yùn)作過程中治理不僅遵循既定的政策制度框架,行為體也并非總是在趨利避害的權(quán)衡中做出謹(jǐn)慎的戰(zhàn)略選擇。治理一方面取決于政治決策過程中實(shí)際承認(rèn)的各種原則,另一方面也有賴于占主導(dǎo)地位的“善治”理念。而且,決策往往是在行為體不斷重新定義原則、規(guī)范、規(guī)則和決策程序的過程中進(jìn)行的,制度變革亦隨之發(fā)生。歐盟委員會(huì)的政治行為最能體現(xiàn)這一點(diǎn),它總是通過定期發(fā)表綠皮書或白皮書宣傳自己的政策。2001年關(guān)于歐盟治理白皮書的發(fā)表便是委員會(huì)權(quán)限自我解讀的體現(xiàn),而白皮書暗含的關(guān)于“善治”的理念無疑也構(gòu)成了委員會(huì)對(duì)自身行為的約束?！吧浦巍崩砟畹耐庋臃浅拸V,白皮書將公開性、參與性、責(zé)任性、有效性和關(guān)聯(lián)性作為歐盟治理的基本構(gòu)成要素,11這些由國家治理引申出來的治理原則一旦被應(yīng)用于歐洲層級(jí),便被賦予了特殊含義。它們主要強(qiáng)調(diào)歐盟與公眾的接近。然而,“善治”標(biāo)準(zhǔn)所隱含的最重要的一點(diǎn)就是治理的合法性問題。與“合法律性”相區(qū)別,只有那些被特定范圍內(nèi)的人們認(rèn)同的權(quán)威和秩序,才具有政治學(xué)意義上的合法性。在共同決策模式中,雖然歐盟委員會(huì)居于核心地位,但歐洲聯(lián)盟的行動(dòng)同樣需要獲得具有民主責(zé)任性的國家政府和直接選舉的歐洲議會(huì)的支持。否則,歐盟的行動(dòng)受阻,只能通過政府間機(jī)制解決問題。此外,歐盟委員會(huì)使公私行為體獲得了加入決策的機(jī)會(huì),這樣,它不僅提高了自身提案的質(zhì)量,而且使共同體政策更加接近公民。12可見,在“善治”理念的作用下,歐盟治理必將導(dǎo)向共同決策模式。3.歐盟的多層級(jí)治理體系歷史制度主義的另一個(gè)顯著特征是在進(jìn)行制度分析時(shí)突出權(quán)力和權(quán)力游戲中的非對(duì)稱關(guān)系。正是由于歷史制度主義對(duì)權(quán)力非對(duì)稱性的關(guān)注,歐盟治理過程才發(fā)生了權(quán)力轉(zhuǎn)移,但這種權(quán)力轉(zhuǎn)移并非傳統(tǒng)意義上國家政府的主權(quán)讓渡。換句話說,既非超國家機(jī)構(gòu)亦非國家政府獲得了權(quán)力,而是轉(zhuǎn)向了資源優(yōu)勢(shì)配置的市場(chǎng),即分布于整個(gè)多層級(jí)治理空間的公私利益集團(tuán)、民族團(tuán)體、公司機(jī)構(gòu)等等。與傳統(tǒng)政府統(tǒng)治自上而下的權(quán)力運(yùn)作方式不同,治理是一個(gè)上下互動(dòng)的管理過程,它主要通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系、確立認(rèn)同和共同的目標(biāo)等方式實(shí)施對(duì)公共事務(wù)的管理。正是因?yàn)橹卫淼倪@些特點(diǎn),才使得次國家行為體能夠通過治理網(wǎng)絡(luò)表達(dá)他們的利益。而歐盟多層級(jí)體制的重要特征在于,參與治理的行為體之間沒有明顯的等級(jí)之分,超國家機(jī)構(gòu)并不凌駕于成員國之上,成員國與次國家政府對(duì)超國家機(jī)構(gòu)也沒有隸屬關(guān)系。雖然像歐洲中央銀行、歐洲法院這樣的超國家機(jī)構(gòu)在其政策管轄范圍內(nèi)具有特定權(quán)限,但這種權(quán)限的效力范圍十分有限。在諸如安全和社會(huì)政策等問題領(lǐng)域,超國家機(jī)構(gòu)并沒有顯著的行動(dòng)能力。同時(shí),區(qū)域行為體可以越過國家層級(jí)尋求它們?cè)诔瑖覍蛹?jí)的利益,國家政府不能壟斷其與歐洲層級(jí)聯(lián)系的渠道。因此,多層級(jí)治理的權(quán)力結(jié)構(gòu)模式并非利益逐層代表的等級(jí)體系,而是一個(gè)“滲透型治理體系”。在這樣一個(gè)靈活的多層級(jí)治理體系中,資源與權(quán)力的矛盾愈發(fā)突顯。當(dāng)資源與權(quán)力掌握在同一群體手中,資源就會(huì)轉(zhuǎn)化為權(quán)力。而當(dāng)資源與權(quán)力“各事其主”時(shí),擁有資源的一方便試圖利用手中的資源改變權(quán)力的非對(duì)稱性,爭(zhēng)取更多權(quán)力。在歐盟第一支柱制度框架內(nèi),特別是在結(jié)構(gòu)性競(jìng)爭(zhēng)政策領(lǐng)域,次國家的私人公司或利益集團(tuán)通常是資源