歐洲共同體歐洲聯(lián)盟的雙重民主構(gòu)建

歐洲共同體歐洲聯(lián)盟的雙重民主構(gòu)建

第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，歐洲的政治生活發(fā)生了重大變化，這一過(guò)程的中心是歐洲共同體和歐洲聯(lián)盟作為一種新的政治形式的出現(xiàn)和發(fā)展。它的出現(xiàn)對(duì)以民族國(guó)家為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)政治學(xué)理論和實(shí)踐提出了挑戰(zhàn),特別是從20世紀(jì)80年代末、90年代初開(kāi)始,尤其是《馬斯特里赫特條約》(以下簡(jiǎn)稱“《馬約》”)的簽署和生效,開(kāi)啟了歐洲一體化的一個(gè)新進(jìn)程,即“由經(jīng)濟(jì)一體化向政治一體化延伸”的階段,也是“歐洲轉(zhuǎn)型的一個(gè)新起點(diǎn)”。(1)此后,歐盟推進(jìn)政治一體化的趨勢(shì)日益清晰,它作為一支世界性力量的地位也愈發(fā)凸顯。與此同時(shí),隨著政治一體化的不斷深入,歐盟的權(quán)能不斷擴(kuò)大,其政策領(lǐng)域涉及的范圍越來(lái)越廣,并且開(kāi)始越來(lái)越多地觸及與成員國(guó)主權(quán)有關(guān)的敏感問(wèn)題,從而引起了對(duì)于歐盟是否具有民主合法性的愈益廣泛的關(guān)注。例如,《馬約》的批準(zhǔn)過(guò)程本身就一波三折,特別是引發(fā)了整個(gè)歐洲對(duì)于民主問(wèn)題的廣泛辯論,這在以往的條約批準(zhǔn)過(guò)程中從未出現(xiàn)過(guò)。肇始于2008年的金融危機(jī)至今仍未完全結(jié)束,它不僅給歐洲經(jīng)濟(jì)造成了巨大影響,也使得歐盟的民主問(wèn)題再次成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)。從表面上看,這場(chǎng)危機(jī)涉及的是歐盟的財(cái)政和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)問(wèn)題,但是,正如歐盟委員會(huì)前主席巴羅佐在2012年9月12日的“盟情咨文”中所指出的,歐洲債務(wù)危機(jī)也是“政治危機(jī)”和“信任危機(jī)”。(1)特別是在危機(jī)發(fā)生之后,歐盟采取了諸多與“經(jīng)濟(jì)治理”有關(guān)的措施,其中有些措施被認(rèn)為侵犯了成員國(guó)的主權(quán),尤其是與希臘等重債國(guó)有關(guān)的某些措施。(2)而在這一過(guò)程中,歐洲議會(huì)以及成員國(guó)議會(huì)的參與十分有限,從而進(jìn)一步引發(fā)了對(duì)歐盟決策機(jī)制缺乏民主監(jiān)督的質(zhì)疑。(3)疑歐情緒在整個(gè)歐洲的普遍增強(qiáng)與此不無(wú)關(guān)系。那么,歐盟是否真的不具備民主合法性和足夠的民主監(jiān)督?在歐洲一體化的60年進(jìn)程中,歐盟采取了哪些途徑完善和加強(qiáng)民主?這些措施是否有助于歐盟實(shí)現(xiàn)民主合法性?對(duì)于這些問(wèn)題,學(xué)界目前尚無(wú)公認(rèn)的答案。本文試圖從“議會(huì)民主”這一視角,通過(guò)梳理60年來(lái)歐盟在超國(guó)家層面和國(guó)家層面建構(gòu)和重新建構(gòu)議會(huì)民主的過(guò)程,嘗試回答這些問(wèn)題。一歐盟的“民主”民主,既是一項(xiàng)原則或政治理論,又是一種政府組織形式,也是確保一個(gè)政治體具有合法性的必要條件之一。與政治學(xué)中的許多術(shù)語(yǔ)一樣,“民主”一詞也起源于古希臘,意為“人民統(tǒng)治”。古希臘等城邦國(guó)家的民主,是以公民會(huì)議的形式,實(shí)行全體公民參與決策的直接民主。隨著國(guó)家形態(tài)的不斷變化,盡管直接民主的形式依然存在,但它不再是實(shí)現(xiàn)民主的首要途徑;代議制,即間接民主轉(zhuǎn)而成為最主要的治理方式。當(dāng)前,在代議制民主模式下,西方國(guó)家實(shí)現(xiàn)民主的基本路徑是,公民通過(guò)投票選出代表(議員),再經(jīng)由議會(huì)選舉政府,(1)政府通過(guò)制定政治決策來(lái)滿足公民的政治需求,但要接受議會(huì)的民主監(jiān)督與法院的司法監(jiān)督。人民表達(dá)不滿的方式是重新選舉。由此,“議會(huì)民主在大眾參與與精英統(tǒng)治之間維持平衡;政府不對(duì)公眾直接負(fù)責(zé),而是對(duì)公眾選舉產(chǎn)生的代表負(fù)責(zé)?！?2)通過(guò)議會(huì)這一由民選代表組成的機(jī)構(gòu)控制由非民選官員制定的政治決策,也因此被認(rèn)為是當(dāng)代西方國(guó)家實(shí)現(xiàn)和鞏固民主的一種最重要也是最可行的途徑。因而,在這一模式中,議會(huì)是最核心、最基礎(chǔ)的要素;與此同時(shí),保證國(guó)家權(quán)力由不同的機(jī)構(gòu)分享,同時(shí)保持各機(jī)構(gòu)之間的相互制約與平衡,也是實(shí)現(xiàn)民主的一項(xiàng)必要原則。有鑒于此,本文對(duì)歐盟民主的討論將主要聚焦于“議會(huì)民主”。歐共體最早的六個(gè)創(chuàng)始成員國(guó)盡管具體的政治體制各不相同,但無(wú)一例外均為代議制國(guó)家,均遵循上述基本民主模式。因此,按照這一模式構(gòu)建一個(gè)超國(guó)家政治體系似乎是自然而然的事情。但是,由于眾所周知的原因,歐洲一體化的建設(shè)最初是從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域開(kāi)始的,而且,隨著時(shí)間的推移,經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展并沒(méi)有如“功能主義者”當(dāng)初預(yù)料的那樣,如期“溢出”到政治領(lǐng)域。相反,歐洲政治一體化的建構(gòu)始終落后于經(jīng)濟(jì)一體化,其中飽受詬病的歐盟“民主赤字”是表明這兩者發(fā)展程度嚴(yán)重失衡的一個(gè)最重要的問(wèn)題。但是,這一問(wèn)題在20世紀(jì)90年代以前并未引起學(xué)界與公眾的重視。盡管早在1979年,英國(guó)議會(huì)議員大衛(wèi)·馬昆德(DavidMarquand)就首次提出了歐盟“民主赤字”這一術(shù)語(yǔ),并指出:“建議廢除理事會(huì)的一致投票原則將會(huì)剝奪民主合法的成員國(guó)的監(jiān)管權(quán)力。如果歐洲議會(huì)不能填補(bǔ)這一空白,民主赤字就會(huì)產(chǎn)生”。(3)然而,直到《馬約》在丹麥的第一次全民公投中被否決,這一問(wèn)題才日益受到重視。有統(tǒng)計(jì)資料表明,1990年之前,無(wú)論是媒體還是學(xué)術(shù)界,對(duì)“民主赤字”的關(guān)注都是少之又少,自此之后才成為人們討論的熱點(diǎn),特別是在歐盟通過(guò)重大條約的年份里。(4)這充分說(shuō)明,對(duì)于歐盟民主問(wèn)題的關(guān)注是與歐盟的深化同步發(fā)展的。關(guān)于“民主赤字”的討論不可勝數(shù),其觀點(diǎn)也不盡統(tǒng)一,但仍可從中總結(jié)若干共同點(diǎn)。概括來(lái)說(shuō),歐盟的“民主赤字”是指歐盟在民主“輸入”和“輸出”兩方面都存在著不足。(1)民主“輸入”的不足是指在成員國(guó)議會(huì)將部分立法權(quán)讓渡給歐盟之后,行使這部分權(quán)力的是代表成員國(guó)政府的歐盟理事會(huì),而不是經(jīng)由民主選舉的歐洲議會(huì),從而造成了歐洲民眾對(duì)歐盟決策的參與和影響力不足;而民主“輸出”的不足則是指歐盟政策的結(jié)果距公民的期待有很大差距。簡(jiǎn)言之,判斷歐盟是否存在“民主赤字”的標(biāo)準(zhǔn)是歐洲公民是否對(duì)歐洲事務(wù)擁有足夠的影響。根據(jù)這一定義,相應(yīng)地,加強(qiáng)議會(huì)民主被順理成章地認(rèn)為是改善歐盟“民主赤字”的首要方式。由于歐盟是一個(gè)由多種行為體構(gòu)成的多層治理體系,因此,其加強(qiáng)議會(huì)民主的努力也是通過(guò)多種途徑實(shí)現(xiàn)的,特別是在歐洲議會(huì)和成員國(guó)議會(huì)這兩個(gè)層面。在歐洲議會(huì)層面,除在1979年實(shí)行直接選舉以外,歐盟還不斷通過(guò)修訂基礎(chǔ)條約(尤其是《單一歐洲法令》之后的條約),提升歐洲議會(huì)在歐盟體制機(jī)制內(nèi)的影響力,以此尋求鞏固和加強(qiáng)自身的民主化議程。與此同時(shí),成員國(guó)議會(huì)在歐盟決策體系中的監(jiān)督地位也逐漸受到重視,其“邊緣化”狀態(tài)得到了一定程度的改善。歐洲議會(huì)與成員國(guó)議會(huì)權(quán)力的增強(qiáng),不僅有助于加強(qiáng)歐盟自身的民主合法性,同時(shí),它們?cè)跉W盟決策程序中作用的發(fā)展變化,也影響到歐盟決策機(jī)制、機(jī)構(gòu)體系、權(quán)力結(jié)構(gòu)和不同權(quán)力之間的平衡,乃至歐盟自身作為一個(gè)政治體系的性質(zhì)及其轉(zhuǎn)型問(wèn)題。二煤鋼共同體建構(gòu)中的權(quán)力對(duì)比歐洲一體化是一個(gè)不斷發(fā)展的動(dòng)態(tài)過(guò)程,盡管歐盟目前的決策機(jī)制和機(jī)構(gòu)體系的基本框架脫胎于歐洲煤鋼共同體,但與當(dāng)初相比已經(jīng)發(fā)生了很大變化,特別是不同機(jī)構(gòu)的權(quán)力對(duì)比與權(quán)力均衡關(guān)系與最初相比已不可同日而語(yǔ)。其中變化最大的當(dāng)屬歐洲議會(huì)的權(quán)力及其在歐盟決策體系中的地位。(一)關(guān)于歐洲議會(huì)的任命歐洲議會(huì)的前身是根據(jù)1951年《歐洲煤鋼共同體條約》創(chuàng)設(shè)的“共同大會(huì)”(CommonAssembly),1958年改稱“歐洲議會(huì)”。創(chuàng)設(shè)“共同大會(huì)”的主要原因有兩個(gè):其一,來(lái)自二戰(zhàn)后聯(lián)邦主義運(yùn)動(dòng)的壓力。當(dāng)時(shí),要求創(chuàng)設(shè)制憲大會(huì)的呼聲很高,歐洲聯(lián)邦主義者希望能夠按照美國(guó)費(fèi)城制憲大會(huì)的模式為歐洲起草一部憲法,同時(shí),諸如讓·莫內(nèi)、阿登納等歐洲一體化的先驅(qū)也寄希望于將理事會(huì)和歐洲議會(huì)建成為類似于一個(gè)憲政國(guó)家內(nèi)的“兩個(gè)議院”;(1)其二,來(lái)自成員國(guó)的壓力。“高級(jí)機(jī)構(gòu)”(歐盟委員會(huì)的前身)是歷史上第一個(gè)超國(guó)家機(jī)構(gòu),它打破了傳統(tǒng)國(guó)際組織遵循的“一國(guó)一票、主權(quán)平等”原則,且做出的決策對(duì)成員國(guó)具有約束力,因而成員國(guó)政府希望對(duì)這樣的一個(gè)機(jī)構(gòu)設(shè)置一種民主控制和監(jiān)督機(jī)制。因此,在成員國(guó)政府,特別是荷蘭和比利時(shí)的堅(jiān)持下,在設(shè)立高級(jí)機(jī)構(gòu)的同時(shí),創(chuàng)建了“共同大會(huì)”,其宗旨在于監(jiān)督和控制高級(jí)機(jī)構(gòu)。(2)根據(jù)代議民主制的一般理論,議會(huì)主要承擔(dān)以下三項(xiàng)功能:立法權(quán)、預(yù)算權(quán)和對(duì)行政機(jī)構(gòu)的監(jiān)督權(quán)。而在這三個(gè)方面,歐洲議會(huì)的權(quán)力都發(fā)生了很大變化,特別是在立法權(quán)方面,甚至發(fā)生了根本性的變化。(1)對(duì)行政機(jī)構(gòu)的監(jiān)督權(quán)歐洲議會(huì)最早擁有的一項(xiàng)功能即是對(duì)歐盟委員會(huì)的監(jiān)督權(quán):如果歐洲議會(huì)以2/3多數(shù)通過(guò)了一項(xiàng)針對(duì)委員會(huì)的不信任案,則后者必須集體辭職。這顯然是仿效歐洲國(guó)家議會(huì)對(duì)政府的彈劾功能設(shè)置的。1979年之前,歐洲議會(huì)共對(duì)委員會(huì)提起過(guò)四項(xiàng)不信任案,其中兩項(xiàng)撤回,兩項(xiàng)未獲通過(guò);1979年之后,歐洲議會(huì)共對(duì)委員會(huì)提起過(guò)七項(xiàng)不信任案,但均未獲通過(guò)。其中,1999年對(duì)桑特委員會(huì)的不信任案引起的震動(dòng)最大。盡管該不信任案未獲通過(guò),但在巨大壓力下,委員會(huì)仍然宣布集體辭職。這被認(rèn)為是歐洲議會(huì)權(quán)力發(fā)展史上的一個(gè)分水嶺。(3)因此,盡管到目前為止,歐洲議會(huì)尚未真正通過(guò)任何對(duì)委員會(huì)的不信任案,但這種潛在的可能使其在監(jiān)督委員會(huì)工作過(guò)程中的影響力與日俱增。但與國(guó)家議會(huì)相比,歐洲議會(huì)并不具備選舉行政官員(委員會(huì))的權(quán)力,后者是由歐洲理事會(huì)提名并任命的。隨著歐洲一體化的發(fā)展,60年來(lái),歐洲議會(huì)在這方面的權(quán)力穩(wěn)步增強(qiáng):《馬約》規(guī)定,委員會(huì)主席的人選必須“咨詢”歐洲議會(huì),后者有權(quán)否決委員會(huì)作為一個(gè)整體的任命;1994年,歐洲議會(huì)在桑特被提名委員會(huì)主席之后進(jìn)行投票,從此開(kāi)啟了歐洲議會(huì)有權(quán)就后者的任命進(jìn)行投票的先例,這一權(quán)力在1999年的《阿姆斯特丹條約》中獲得正式承認(rèn)。2004年10月,由于歐洲議會(huì)的一些自由黨、社會(huì)黨和綠黨議員不同意由意大利政府提名的羅克·布提吉里昂(RoccoButtiglione)擔(dān)任司法與內(nèi)務(wù)委員,迫使歐盟委員會(huì)主席巴羅佐在歐洲議會(huì)進(jìn)行投票之前10分鐘撤回了對(duì)該候選人的提名,以避免歐洲議會(huì)為此否決整個(gè)委員會(huì)的任命,這是歐洲議會(huì)有史以來(lái)第一次否決歐盟委員會(huì)的候選人,此舉被一些歐洲媒體視為歐洲民主的“奠基時(shí)刻”。(1)盡管這一評(píng)論也許有夸張的成分,但這無(wú)疑是歐盟朝向議會(huì)民主模式邁進(jìn)的標(biāo)志性事件。2009年的《里斯本條約》進(jìn)一步規(guī)定,歐盟委員會(huì)主席人選須“考慮歐洲議會(huì)的選舉情況”,且該候選人應(yīng)“經(jīng)由議會(huì)多數(shù)選舉”。同時(shí),該條約明確規(guī)定,委員會(huì)“集體對(duì)歐洲議會(huì)負(fù)責(zé)”。此外,歐洲議會(huì)還可以通過(guò)其他一些途徑監(jiān)督委員會(huì)的權(quán)力,例如審查后者的年度報(bào)告,以及2009年引入的針對(duì)委員會(huì)的“質(zhì)詢時(shí)間”(InquiryHour)等。(2)預(yù)算權(quán)根據(jù)傳統(tǒng)政治學(xué)理論,預(yù)算權(quán)是議會(huì)必須具備的另一項(xiàng)重要功能,它也是歐洲議會(huì)較早獲得的權(quán)力之一,但與其他功能相比,對(duì)這一問(wèn)題的研究相對(duì)較少。這也許與歐盟的預(yù)算規(guī)模較小有關(guān),但是否擁有預(yù)算權(quán)以及在多大程度上能夠控制預(yù)算,卻是決定歐洲議會(huì)在歐盟政治體系中地位的一項(xiàng)重要指標(biāo)。預(yù)算權(quán)的變化同時(shí)也影響著歐盟自身的性質(zhì)及其權(quán)能的演變以及歐盟機(jī)構(gòu)之間的權(quán)力關(guān)系,還涉及歐盟與成員國(guó)之間、成員國(guó)與成員國(guó)之間的政治博弈。歐共體最初的預(yù)算方式與其他國(guó)際組織并沒(méi)有差別。但1970-1975年通過(guò)的一系列“預(yù)算條約”創(chuàng)設(shè)了獨(dú)特的預(yù)算機(jī)制,特別是改變了預(yù)算決策方式。自1970年的“盧森堡條約”開(kāi)始,歐洲議會(huì)在預(yù)算程序中的影響不斷擴(kuò)大,特別是“自有財(cái)源”的創(chuàng)設(shè),給予了歐洲議會(huì)在“非強(qiáng)制性支出”領(lǐng)域增加、減少、批準(zhǔn)或拒絕批準(zhǔn)預(yù)算的權(quán)力,從而逐漸獲得了幾乎與理事會(huì)同等的預(yù)算權(quán),因而也獲得了通過(guò)控制預(yù)算(如行政支出預(yù)算)來(lái)制約歐盟其他機(jī)構(gòu)的間接權(quán)力。例如,1999年3月,正是由于歐洲議會(huì)對(duì)委員會(huì)財(cái)政管理的批評(píng)這一“導(dǎo)火索”,最終導(dǎo)致了委員會(huì)集體辭職。因此,“盧森堡條約”被認(rèn)為是歐洲議會(huì)機(jī)構(gòu)發(fā)展史上的另一個(gè)重要分水嶺。此后歐盟又對(duì)預(yù)算體系進(jìn)行了一系列改革,例如在1988年引入“多年度財(cái)政框架”,以及《里斯本條約》帶來(lái)的一系列重要變化,進(jìn)一步鞏固和加強(qiáng)了歐洲議會(huì)的預(yù)算權(quán),尤其是強(qiáng)制性和非強(qiáng)制性支出之間的差別被取消,預(yù)算作為一個(gè)整體必須得到理事會(huì)和歐洲議會(huì)的同意。從此,歐洲議會(huì)在預(yù)算問(wèn)題上獲得了與理事會(huì)完全平等的權(quán)力,甚至可以在理事會(huì)不同意的情況下強(qiáng)制通過(guò)預(yù)算。(3)立法權(quán)立法是任何國(guó)家議會(huì)都應(yīng)具備的最重要職能,因而也是最能體現(xiàn)一個(gè)機(jī)構(gòu)權(quán)力大小的領(lǐng)域。到目前為止,立法也是歐盟最主要的活動(dòng),但這也是歐洲議會(huì)最晚才獲得實(shí)質(zhì)性權(quán)能的領(lǐng)域,而且其間經(jīng)歷了重大變革。最初,歐洲議會(huì)在立法程序中僅具有“咨詢”功能,即在委員會(huì)提交立法動(dòng)議之后、理事會(huì)做出批準(zhǔn)立法動(dòng)議的決定之前,須首先咨詢歐洲議會(huì)的意見(jiàn),但這一規(guī)定并不具有強(qiáng)制約束力。直到1980年,歐洲法院在Isoglucose判決中否決了委員會(huì)未經(jīng)咨詢歐洲議會(huì)的一項(xiàng)決定,并且指出:“在條約規(guī)定的情況下,歐洲議會(huì)的咨詢因此構(gòu)成一項(xiàng)基本程序,如果無(wú)視這一點(diǎn),則意味著相關(guān)法令無(wú)效?！?1)但咨詢權(quán)畢竟只體現(xiàn)在程序方面,歐洲議會(huì)仍然既無(wú)否決權(quán),也無(wú)修訂立法草案的權(quán)力,而且理事會(huì)和委員會(huì)也不是必須聽(tīng)從歐洲議會(huì)的意見(jiàn)。歐洲議會(huì)唯一可用來(lái)影響立法的途徑只是通過(guò)延遲提供咨詢意見(jiàn),與委員會(huì)和理事會(huì)經(jīng)過(guò)協(xié)商,力圖說(shuō)服后者修改立法,但這畢竟是非正式的方式。而且,對(duì)于理事會(huì)標(biāo)注為“緊急”的立法動(dòng)議,歐洲議會(huì)的無(wú)限期延遲行為是不合法的。總之,在咨詢程序框架下,歐洲議會(huì)對(duì)歐盟立法的影響力十分有限。歐洲議會(huì)立法權(quán)的首次突破是1986年《單一歐洲法令》的生效。該法令創(chuàng)設(shè)了合作程序與同意程序。合作程序?yàn)樽稍兂绦蛟黾恿恕岸x程序”,它是指在“一讀”階段,歐洲議會(huì)可對(duì)立法提案提出修正意見(jiàn),如果理事會(huì)不同意這一意見(jiàn),則可通過(guò)一項(xiàng)“共同立場(chǎng)”;在“二讀”階段,如果歐洲議會(huì)再次提出對(duì)理事會(huì)“共同立場(chǎng)”的修正意見(jiàn),或者否決了理事會(huì)的“共同立場(chǎng)”,則理事會(huì)只能經(jīng)由一致同意才能推翻歐洲議會(huì)的意見(jiàn)。然而,由于全體一致很難達(dá)到,理事會(huì)“通常會(huì)尋求與歐洲議會(huì)進(jìn)行協(xié)調(diào),以防止其議案被否決”。(2)這樣,歐洲議會(huì)就在事實(shí)上獲得了修訂或否決立法動(dòng)議的權(quán)力,同時(shí)也獲得了與歐盟其他機(jī)構(gòu)討價(jià)還價(jià)的砝碼。合作程序適用于絕大部分與單一市場(chǎng)有關(guān)的立法動(dòng)議,約占?xì)W盟立法總數(shù)的1/3。因此,普遍認(rèn)為,這項(xiàng)程序表明,無(wú)論是在廣度還是在深度方面,歐洲議會(huì)對(duì)聯(lián)盟立法的影響都有了質(zhì)和量?jī)煞矫娴耐黄啤?1)合作程序?yàn)楹髞?lái)的共同決策程序奠定了基礎(chǔ)。而根據(jù)同意程序,入盟條約與聯(lián)系國(guó)協(xié)定必須首先得到歐洲議會(huì)的同意才能生效,也就是說(shuō),歐洲議會(huì)在這些領(lǐng)域獲得了否決權(quán)。因此,《單一歐洲法令》成為使歐洲議會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)闅W盟立法程序真正參與者的第一步。1991年的《馬約》是歐洲一體化歷史上的里程碑。這是因?yàn)?自《馬約》生效之日起,歐盟的性質(zhì)發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變,從一個(gè)經(jīng)濟(jì)共同體開(kāi)始向真正的政治共同體發(fā)展,特別是《馬約》首次引入了歐洲公民身份、單一貨幣政策、共同外交與安全政策等,這些都是真正具有政治性質(zhì)的領(lǐng)域。甚至有學(xué)者因此認(rèn)為,歐盟至今仍處于“后馬約時(shí)代”。(2)在歐盟的民主建構(gòu)方面,《馬約》也同樣帶來(lái)了重大突破,特別是,它引入了共同決策程序,為使歐洲議會(huì)日后逐步在立法程序中獲得與理事會(huì)平等的地位以及在歐盟發(fā)揮核心作用提供了合法依據(jù)。共同決策程序是在合作程序基礎(chǔ)上的進(jìn)一步深入,其立法步驟在很大程度上與合作程序類似,但增加了“三讀”程序。第一,委員會(huì)向歐洲議會(huì)和理事會(huì)同時(shí)提交立法提案。第二,“一讀”。它包括兩個(gè)步驟,首先是歐洲議會(huì)審議提案,審議結(jié)果為同意提案或提出修正案;接下來(lái),由理事會(huì)審議歐洲議會(huì)的意見(jiàn),如果它同意歐洲議會(huì)的全部意見(jiàn),則提案獲得通過(guò);如果理事會(huì)不同意歐洲議會(huì)的意見(jiàn),則將形成自己的修改意見(jiàn),并將其通報(bào)給歐洲議會(huì)。第三,“二讀”,即歐洲議會(huì)在三個(gè)月內(nèi)審議理事會(huì)提出的修改意見(jiàn),結(jié)果有三種:一是同意理事會(huì)的修改意見(jiàn)或未做出任何決定,則提案按照理事會(huì)的修改意見(jiàn)通過(guò);二是否決理事會(huì)的修改意見(jiàn),則立法程序終止;三是對(duì)理事會(huì)的修改意見(jiàn)提出修正案,將修正案交由理事會(huì)再次審議。如果理事會(huì)同意歐洲議會(huì)的全部修正案,則立法提案通過(guò);如若不同意,則召開(kāi)調(diào)解委員會(huì)。第四,由同等數(shù)量的理事會(huì)成員和歐洲議會(huì)成員組成調(diào)解委員會(huì),若能在六周內(nèi)就立法提案達(dá)成共同文本,并獲得理事會(huì)和歐洲議會(huì)分別表決通過(guò)(“三讀”),則立法提案通過(guò),否則不管哪一方未通過(guò)該提案,它均被視為未獲通過(guò)。共同決策程序被認(rèn)為是對(duì)歐洲議會(huì)立法地位的重大提升,因?yàn)檫@一程序首次賦予了歐洲議會(huì)“真正的和絕對(duì)的立法否決權(quán)”。(1)該程序與合作程序的最大區(qū)別是,歐洲議會(huì)有權(quán)在“二讀”程序中否決理事會(huì)的“共同立場(chǎng)”。而且,盡管理事會(huì)可重新提出新的立法動(dòng)議,歐洲議會(huì)在“三讀”程序中仍有權(quán)否決該項(xiàng)新的動(dòng)議。因此,毫無(wú)疑問(wèn),這標(biāo)志著“共同體發(fā)展過(guò)程中的一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn),歐洲議會(huì)成為了一個(gè)真正的立法機(jī)構(gòu)”。(2)實(shí)證研究也證明了歐洲議會(huì)立法權(quán)力的實(shí)質(zhì)性增強(qiáng),這包括經(jīng)由共同決策程序通過(guò)的立法的數(shù)量、歐洲議會(huì)行使否決權(quán)的動(dòng)議數(shù)量、歐洲議會(huì)使理事會(huì)和委員會(huì)成功接受其修正案的數(shù)量等,以及歐洲議會(huì)自身要求進(jìn)一步擴(kuò)大共同決策所涵蓋領(lǐng)域的建議數(shù)量。(3)例如,1993年,委員會(huì)提出了關(guān)于放開(kāi)語(yǔ)音電話(OpenNetworkProvisionDirectiveonVoice-telephony)管制的動(dòng)議,歐洲議會(huì)和理事會(huì)未能在調(diào)解委員會(huì)中就指令提案達(dá)成一致。此后,理事會(huì)再次提交了最初的提案文本,而歐洲議會(huì)立刻投票否決了這一文本。這是歐洲議會(huì)首次成功阻止委員會(huì)的立法提案,并由此開(kāi)創(chuàng)了一個(gè)先例,即在共同決策程序框架下,如果未能在調(diào)解委員會(huì)階段就一項(xiàng)共同文本達(dá)成協(xié)議,則在事實(shí)上意味著立法程序的終結(jié)。(4)《馬約》之后的每一項(xiàng)基礎(chǔ)條約都進(jìn)一步擴(kuò)大了共同決策程序的適用范圍。在2009年12月《里斯本條約》生效之后,共同決策程序適用的范圍增加了40多個(gè)新條款,已占到歐盟決策領(lǐng)域的95%,(5)不僅涵蓋了與共同市場(chǎng)相關(guān)的幾乎所有領(lǐng)域,同時(shí)也涵蓋了一些更為敏感的領(lǐng)域,例如對(duì)移民工人社會(huì)保障的協(xié)調(diào);對(duì)人員的邊境控制;接收與管理避難者與非法移民的措施;經(jīng)濟(jì)與社會(huì)基金(EconomicandSocialFund)的資助,以及刑事領(lǐng)域的司法與警務(wù)合作等。最重要的是,隨著《里斯本條約》的生效,共同決策已經(jīng)成為歐盟的“普通立法程序”,這意味著共同決策程序不再是一種“例外”或特殊情況,而是一種常態(tài)、一種規(guī)則,標(biāo)志著理事會(huì)壟斷立法權(quán)的局面已經(jīng)被打破,“歐洲議會(huì)已是名副其實(shí)的歐盟‘機(jī)構(gòu)三角’中的一部分”。(6)這也因此成為歐盟議會(huì)化進(jìn)程中又一次具有里程碑意義的變革。(二)歐盟的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置:憲制下的法院體制綜上所述,60年間,歐洲議會(huì)已經(jīng)從一個(gè)由成員國(guó)代表組成、僅具有立法咨詢和有限監(jiān)督功能的“共同大會(huì)”,發(fā)展成為一個(gè)由公民直接選舉產(chǎn)生、與理事會(huì)地位幾近完全平等的立法決策機(jī)構(gòu)。無(wú)論是從權(quán)能、地位還是從影響來(lái)看,歐洲議會(huì)都發(fā)生了非常重大的變化,而這些變化對(duì)歐盟的民主建構(gòu)、機(jī)構(gòu)均衡以及作為一個(gè)政治體系的歐盟,都產(chǎn)生了不同程度的影響。首先,這一進(jìn)程對(duì)于歐盟的民主建構(gòu)發(fā)揮了重要的推動(dòng)作用。1979年,歐洲議會(huì)舉行第一次直接選舉,此后直接選舉得以機(jī)制化,歐洲議會(huì)成為歐盟唯一經(jīng)由全體公民通過(guò)普遍的直接選舉選出的機(jī)構(gòu)。相應(yīng)地,對(duì)于歐洲議會(huì)的組成,條約的規(guī)定也發(fā)生了變化,從原來(lái)的“各國(guó)人民的代表”更改為“聯(lián)盟公民的代表”,進(jìn)一步突出了歐洲議會(huì)的代表性。而且,《里斯本條約》還首次明確提出了“代議民主制”原則。修訂后的《歐洲聯(lián)盟條約》第二編第10條第1款明確規(guī)定:“聯(lián)盟的運(yùn)行以代議民主制為基礎(chǔ)”(此前僅是泛泛地提到“民主原則”)。這一提法具有關(guān)鍵的標(biāo)志性意義,代議民主制因此成為歐盟的基礎(chǔ)性原則,“被賦予了憲法地位”(1)并逐漸實(shí)現(xiàn)了制度化。其次,歐盟各機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系發(fā)生了一定的變化。隨著歐盟逐漸擴(kuò)大歐洲議會(huì)的權(quán)力,并以此作為實(shí)現(xiàn)民主化的重要途徑之一,歐洲議會(huì)已經(jīng)成為絕大多數(shù)歐盟立法的共同決策機(jī)構(gòu),同時(shí)也是負(fù)責(zé)批準(zhǔn)歐盟預(yù)算的共同決策機(jī)構(gòu)。而在行政監(jiān)督權(quán)方面,歐洲議會(huì)不僅有權(quán)通過(guò)質(zhì)詢、彈劾、審查年度報(bào)告等方式監(jiān)督和控制委員會(huì)的行為,還有權(quán)審查理事會(huì)、歐洲理事會(huì)、審計(jì)院、監(jiān)察署等其他歐盟機(jī)構(gòu)的工作。歐洲議會(huì)的行政監(jiān)督權(quán)力已經(jīng)非常類似于國(guó)家議會(huì)的權(quán)力。(2)在此意義上,歐盟各機(jī)構(gòu)之間原有的平衡得到了改變,特別是歐洲議會(huì)與委員會(huì)的關(guān)系。在完成多輪改革之后,歐洲議會(huì)獲得了“選舉”委員會(huì)主席和批準(zhǔn)委員會(huì)成員任命的權(quán)力;監(jiān)督委員會(huì)行使行政權(quán)和執(zhí)行歐盟法律的權(quán)力;以及通過(guò)不信任動(dòng)議解散委員會(huì)的權(quán)力(盡管這一權(quán)力自共同大會(huì)成立之日起就存在,但在1979年之前,由于歐洲議會(huì)成員均為成員國(guó)議員,因此不可能對(duì)由各國(guó)政府任命的委員會(huì)委員進(jìn)行彈劾,但1979年直接選舉改變了這一局面)。而這些權(quán)力的存在,本身就是歐盟民主取得的重大進(jìn)步,也意味著委員會(huì)要真正向歐洲議會(huì)負(fù)起政治責(zé)任。最后,歐洲議會(huì)的種種變化也在一定程度上改變了歐盟政治體系的結(jié)構(gòu)。學(xué)者普遍認(rèn)為,歐洲議會(huì)權(quán)力的不斷增強(qiáng),特別是《馬約》引入的共同決策程序,是歐盟有史以來(lái)最重要的機(jī)構(gòu)變革,它改變了歐盟的治理體系,而且“對(duì)更廣泛的歐盟政治體系”產(chǎn)生了重要的影響。(1)其中最重要的一個(gè)方面是,由于歐洲議會(huì)在歐盟立法的絕大多數(shù)領(lǐng)域都已獲得了與理事會(huì)平等的立法決策權(quán),因此,歐盟正在向一種“兩院制”議會(huì)體系發(fā)展。(2)目前,在理論上,對(duì)于“兩院制”議會(huì)體系并不存在公認(rèn)的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn);在實(shí)踐中,在采用兩院制體系的不同國(guó)家,兩個(gè)議院的結(jié)構(gòu)、權(quán)力分配、各自代表的選民,以及議事程序也不盡相同,唯一公認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)是議會(huì)的兩個(gè)不同議院共同分享決策權(quán)力,(3)且不同議院有不同的代表方法。歐洲議會(huì)無(wú)疑滿足了這一要求:它和理事會(huì)代表的是不同的利益,理事會(huì)代表的是成員國(guó)的利益,而歐洲議會(huì)代表的是“人民的聲音”;二者共同分享立法決策權(quán),而且只有在兩者都同意的情況下才能通過(guò)相關(guān)決策。另外,根據(jù)代表方式以及立法權(quán)力的分配,有學(xué)者將兩院制劃分為“弱兩院制”和“強(qiáng)兩院制”(weakandstrongbicameralsystem),(4)認(rèn)為如果議會(huì)兩院分別代表不同的選民,而且兩院的立法權(quán)力平等,那么這樣的兩院制就是“強(qiáng)兩院制”,反之則是“弱兩院制”。根據(jù)上述理論,共同決策程序不僅使得歐盟的決策體系完全符合兩院制的標(biāo)準(zhǔn),而且這一體制已經(jīng)從《馬約》之前的“弱兩院制”逐步發(fā)展成為“強(qiáng)兩院制”:多年來(lái),理事會(huì)一直是歐共體/歐盟的主要決策機(jī)構(gòu),歐洲議會(huì)與理事會(huì)相比其權(quán)力顯然不具有對(duì)稱性;自《馬約》引入共同決策程序之后的二十多年間,盡管歐洲議會(huì)在少數(shù)領(lǐng)域仍不具備立法權(quán),但它與理事會(huì)在立法決策中的地位基本上實(shí)現(xiàn)了平等。也正是在此意義上,可以認(rèn)為,歐盟正在向“強(qiáng)兩院制”發(fā)展,意即在向某種議會(huì)民主模式發(fā)展,盡管這一模式的最終方向尚不夠清晰。(5)三歐盟監(jiān)督委員會(huì)的議會(huì)決定包括“脫離議會(huì)”或“重新議會(huì)”(一)歐洲一體化的推進(jìn)幾十年來(lái),隨著歐洲一體化的深入,特別是為了彌補(bǔ)“民主赤字”問(wèn)題,歐洲議會(huì)的權(quán)力和地位在不斷增強(qiáng),這已是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí),也已得到普遍認(rèn)可。隨著對(duì)“民主赤字”問(wèn)題的討論日益深入,成員國(guó)議會(huì)在歐洲一體化進(jìn)程中的作用問(wèn)題也開(kāi)始進(jìn)入人們的視野。20世紀(jì)90年代以后,這一問(wèn)題受到了越來(lái)越多學(xué)者和政治家的關(guān)注,并且越來(lái)越與關(guān)于歐盟民主赤字及其合法性問(wèn)題的討論聯(lián)系在一起。二戰(zhàn)結(jié)束以來(lái),西方議會(huì)制國(guó)家的一個(gè)總體發(fā)展趨勢(shì)是,“立法權(quán)相對(duì)削弱,立法權(quán)轉(zhuǎn)移到行政權(quán)力機(jī)構(gòu)中去,行政權(quán)不斷擴(kuò)大,已經(jīng)成為西歐政治制度演變的一種總趨勢(shì)”。(1)這一過(guò)程被稱為“去議會(huì)化”,而歐洲一體化的啟動(dòng)和不斷深入則加劇了這一趨勢(shì)。絕大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為,(2)自歐洲煤鋼共同體成立以來(lái),無(wú)論是相較于歐洲議會(huì),還是相較于本國(guó)行政機(jī)構(gòu),成員國(guó)議會(huì)都是一體化的最大“輸家”,歐洲一體化的進(jìn)展使其在國(guó)家決策中本已邊緣化的地位愈益邊緣化。也就是說(shuō),歐洲一體化加速了成員國(guó)的“去議會(huì)化”進(jìn)程。導(dǎo)致這一現(xiàn)象產(chǎn)生的原因主要有三個(gè)方面:第一,隨著歐共體/歐盟的權(quán)能涵蓋了越來(lái)越多的領(lǐng)域,成員國(guó)也在向歐盟讓渡更多的主權(quán)權(quán)力,特別是立法權(quán)能。而立法權(quán)能本來(lái)是西方國(guó)家議會(huì)的核心功能,國(guó)家立法范圍的縮小,就意味著國(guó)家議會(huì)的立法范圍受到更多的限制。特別是近年來(lái),歐盟立法幾乎涉及了國(guó)家社會(huì)與經(jīng)濟(jì)生活的各個(gè)方面,從而使得國(guó)家議會(huì)可自主立法的空間大大減少;第二,一直以來(lái),特別是在《里斯本條約》生效之前,理事會(huì)在歐盟決策機(jī)制中發(fā)揮著最重要的作用,而理事會(huì)是由成員國(guó)政府的代表組成的,因此,盡管由于將部分權(quán)力讓渡給歐盟而使成員國(guó)政府的行動(dòng)能力受到了一定限制,但它們長(zhǎng)期以來(lái)仍然在歐盟決策中發(fā)揮核心作用。與此相反,國(guó)家議會(huì)在歐盟沒(méi)有代表權(quán),從而在機(jī)制方面與本國(guó)政府相比處于劣勢(shì),因而國(guó)家議會(huì)在歐盟決策程序中幾乎沒(méi)有任何影響,從而使得國(guó)內(nèi)行政-立法機(jī)構(gòu)之間的力量對(duì)比進(jìn)一步向行政機(jī)構(gòu)傾斜;第三,由于受到資源有限、信息不對(duì)稱等各方面因素的掣肘,成員國(guó)議會(huì)在歐盟事務(wù)上的影響受到了越來(lái)越多的限制,并導(dǎo)致成員國(guó)行政機(jī)構(gòu)的權(quán)力進(jìn)一步坐大。與此相應(yīng),國(guó)家議會(huì)的地位被進(jìn)一步邊緣化。因此,與歐洲議會(huì)相反,國(guó)家議會(huì)成為歐洲一體化的“犧牲者”。同時(shí),成員國(guó)議會(huì)在歐盟事務(wù)中監(jiān)督本國(guó)政府的能力也相應(yīng)被削弱。在歐洲一體化愈益加深的背景下,對(duì)于國(guó)家議會(huì)而言,如何確保政府對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé),并確保對(duì)行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行有效和重要的監(jiān)督,無(wú)疑是一項(xiàng)艱巨的挑戰(zhàn)。對(duì)于歐盟而言,如何增強(qiáng)國(guó)家議會(huì)在歐盟決策程序中的參與和監(jiān)督作用,也是一個(gè)巨大的挑戰(zhàn),因?yàn)檫@一問(wèn)題不僅與歐盟的“民主赤字”問(wèn)題有關(guān),也與歐盟和成員國(guó)之間的力量對(duì)比和權(quán)力轉(zhuǎn)移息息相關(guān)。(二)歐盟成員國(guó)議會(huì)作用多年來(lái),成員國(guó)議會(huì)在歐盟決策機(jī)制中似乎一直屬于一種“可有可無(wú)”的角色,但這一問(wèn)題長(zhǎng)期以來(lái)并未引起關(guān)注。隨著歐洲一體化的深入,民主監(jiān)督問(wèn)題越來(lái)越引起重視,特別是在《單一歐洲法令》通過(guò)之前,各成員國(guó)在就該法令文本進(jìn)行辯論期間,如何解決成員國(guó)議會(huì)在歐盟決策程序中被邊緣化這一問(wèn)題被逐漸提上議程。與此同時(shí),歐盟也認(rèn)識(shí)到有必要通過(guò)某種途徑將國(guó)家議會(huì)納入歐盟決策程序。因此,歐盟多年來(lái)在不斷努力提升國(guó)家議會(huì)在歐盟決策體系中的作用,以期增加民主成分,并緩解疑歐主義者的疑慮。在這方面,《馬約》是一個(gè)重要的分水嶺,該條約是第一部正式承認(rèn)成員國(guó)議會(huì)在歐盟體系中的地位,特別是其監(jiān)督職能的基礎(chǔ)條約。該條約第13號(hào)和第14號(hào)聲明,是朝向承認(rèn)國(guó)家議會(huì)作用邁出的第一步。第13號(hào)聲明指出:“有必要鼓勵(lì)國(guó)家議會(huì)更深入?yún)⑴c歐盟的活動(dòng)。”同時(shí),該聲明呼吁改善成員國(guó)議會(huì)獲得信息的途徑,因?yàn)楂@得信息的渠道有限是制約成員國(guó)議會(huì)對(duì)歐盟決策進(jìn)行有效監(jiān)督的一個(gè)重要障礙。而第14號(hào)聲明則鼓勵(lì)成員國(guó)議會(huì)為歐盟“實(shí)質(zhì)性的”政策問(wèn)題(substantivepolicyissues)做出貢獻(xiàn)。但是,《馬約》僅是從法律上承認(rèn)了有必要提高國(guó)家議會(huì)的作用,這一點(diǎn)尚不能構(gòu)成議會(huì)化進(jìn)程的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。(1)在這之后通過(guò)的各項(xiàng)基礎(chǔ)條約對(duì)此予以了進(jìn)一步完善?！栋⒛匪固氐l約》中關(guān)于“成員國(guó)議會(huì)作用”的議定書(shū)進(jìn)一步明確了成員國(guó)議會(huì)的作用。它規(guī)定:委員會(huì)必須將所有立法動(dòng)議呈送成員國(guó)議會(huì),而且只有在提交動(dòng)議的六個(gè)星期之內(nèi)(《里斯本條約》延長(zhǎng)為八周),成員國(guó)議會(huì)沒(méi)有提出反對(duì)意見(jiàn)的情況下才能將立法動(dòng)議提交理事會(huì)。同時(shí),該議定書(shū)承認(rèn),成員國(guó)議會(huì)保留對(duì)歐盟立法動(dòng)議的監(jiān)督權(quán)是十分必要的。此外,《阿姆斯特丹條約》還包含一份關(guān)于成員國(guó)議會(huì)監(jiān)督輔助性原則實(shí)施的議定書(shū)。議定書(shū)與基礎(chǔ)條約一樣具有法律約束力,因而使得成員國(guó)議會(huì)的作用得以制度化。此后的《尼斯條約》和《萊肯宣言》將成員國(guó)議會(huì)與歐洲一體化事業(yè)、歐洲聯(lián)盟的民主合法性聯(lián)系起來(lái)。特別是《萊肯宣言》指出:“歐洲聯(lián)盟的合法性來(lái)源于其民主價(jià)值,其所追求的目標(biāo),及其所擁有的工具。然而,其合法性同樣也來(lái)自于民主、透明和有效率的機(jī)構(gòu)。成員國(guó)議會(huì)也為歐洲事業(yè)的合法性做出了貢獻(xiàn)(1)”。以此為基礎(chǔ),歐盟制憲大會(huì)專門設(shè)立了一個(gè)“成員國(guó)議會(huì)作用”小組(WGIV),討論成員國(guó)議會(huì)能夠在歐洲一體化過(guò)程中發(fā)揮何種作用。討論的最終成果體現(xiàn)在《歐洲憲法條約》文本之中,盡管該條約最終夭折,但《里斯本條約》保留了其絕大部分內(nèi)容?！独锼贡緱l約》的最重要宗旨之一即為增強(qiáng)歐盟民主,增強(qiáng)成員國(guó)議會(huì)在歐盟決策程序中的作用是其試圖實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的途徑之一。在這方面,《里斯本條約》引入了多項(xiàng)創(chuàng)新。第一,它首次正式承認(rèn)了成員國(guó)議會(huì)在構(gòu)建歐盟民主中的作用,并明確規(guī)定了其發(fā)揮作用的主要領(lǐng)域和方式(《歐洲聯(lián)盟條約》第12條)。第二,《里斯本條約》(《關(guān)于成員國(guó)議會(huì)在歐洲聯(lián)盟中作用的議定書(shū)》)強(qiáng)化了成員國(guó)議會(huì)的信息權(quán),并將必須提交給成員國(guó)議會(huì)的文件予以了進(jìn)一步細(xì)化和深化,它們不僅有權(quán)從本國(guó)政府,而且有權(quán)從歐盟機(jī)構(gòu)直接獲得有關(guān)歐盟立法性法令、立法規(guī)劃、委員會(huì)的咨詢性文件(包括白皮書(shū)和綠皮書(shū))、理事會(huì)關(guān)于立法性法令的討論紀(jì)要,以及歐洲審計(jì)院的年度報(bào)告等;第三,對(duì)歐盟在“自由、公正與安全領(lǐng)域”框架下行動(dòng)的監(jiān)督權(quán)。在該領(lǐng)域,成員國(guó)議會(huì)除有權(quán)參與對(duì)該領(lǐng)域政策的評(píng)估之外,還有權(quán)參與對(duì)歐洲警察組織(Europol)的政治監(jiān)督以及對(duì)歐洲司法組織(Eurojust)相關(guān)活動(dòng)的評(píng)估;第四,在條約修訂中的作用。如在根據(jù)普通修訂程序修訂條約的情況下,成員國(guó)議會(huì)有權(quán)參與審議條約修訂案的大會(huì);在根據(jù)簡(jiǎn)易修訂程序修訂條約的情況下,如果歐洲理事會(huì)希望修改投票程序,即將一致同意或特殊立法程序修改為特定多數(shù)或普通立法程序,則必須將這一提議提交成員國(guó)議會(huì),而若有任何一個(gè)成員國(guó)議會(huì)提出反對(duì)這一建議,則不能修改決策程序;第五,其他一些權(quán)力,例如獲知第三國(guó)申請(qǐng)加入歐盟的信息權(quán),委員會(huì)告知其有關(guān)靈活性條款動(dòng)議的信息權(quán),以及參與議會(huì)間合作的權(quán)力等。不可否認(rèn),對(duì)于這些規(guī)定中的大多數(shù)而言,其象征意義更超過(guò)實(shí)際意義,但將其寫入基礎(chǔ)性條約這一點(diǎn)至少使成員國(guó)議會(huì)的作用獲得了法律保障,并且可能成為未來(lái)發(fā)揮真正效用的起點(diǎn)。除上述權(quán)力之外,成員國(guó)議會(huì)獲得的一項(xiàng)最有效的權(quán)力是監(jiān)督歐盟立法是否符合輔助性原則,這也是《里斯本條約》的重要?jiǎng)?chuàng)新之一。輔助性原則由《馬約》確立;《里斯本條約》則正式賦予成員國(guó)議會(huì)監(jiān)督歐盟機(jī)構(gòu)遵守這一原則的權(quán)力。該條約“關(guān)于適用輔助性原則與相稱性原則的議定書(shū)”規(guī)定,如果超過(guò)1/3的成員國(guó)議會(huì)/議院(每個(gè)成員國(guó)2票,兩院制議會(huì)每個(gè)議院1票)認(rèn)為某項(xiàng)立法性草案違反了輔助性原則,則委員會(huì)以及提交該立法動(dòng)議的機(jī)構(gòu)必須對(duì)立法性草案進(jìn)行復(fù)審,并在此之后決定維持、修訂或撤銷該動(dòng)議(即所謂“黃牌”[yellowcard]條款或“早期預(yù)警機(jī)制”(1))。此外,在共同決策程序框架下,如果超過(guò)1/2的成員國(guó)議會(huì)/議院認(rèn)為某項(xiàng)立法性草案違反了輔助性原則,則委員會(huì)不僅必須對(duì)該草案進(jìn)行復(fù)審,而且,如果它堅(jiān)持維持原有草案,但理事會(huì)經(jīng)過(guò)55%多數(shù)或者歐洲議會(huì)經(jīng)由多數(shù)投票認(rèn)為該議案與輔助性原則不符,則該議案被視為不予通過(guò),此為“橙牌警告機(jī)制”(orangecard)。除此之外,成員國(guó)議會(huì)或議院也可以以某項(xiàng)立法性法令違反輔助性原則為由,向歐洲法院提起訴訟。歐盟委員會(huì)1993年開(kāi)始發(fā)布關(guān)于適用輔助性與相稱性原則的年度報(bào)告。(2)從2009年開(kāi)始,也就是《里斯本條約》生效當(dāng)年,該報(bào)告開(kāi)始專門涵蓋成員國(guó)議會(huì)針對(duì)輔助性原則的監(jiān)督意見(jiàn)。根據(jù)這項(xiàng)報(bào)告,2009年,在成員國(guó)議會(huì)/議院提交的意見(jiàn)中,有18份涉及輔助性原則;2010年,成員國(guó)議會(huì)提交的相關(guān)意見(jiàn)反倒有所下降,僅為12份;但在2011年有了大幅增加,達(dá)到64份,比上一年增加了75%;2012-2013年間穩(wěn)步增長(zhǎng),分別為70份和88份。但截止到2013年底,成員國(guó)議會(huì)僅啟動(dòng)了兩次“黃牌預(yù)警”程序。一次是2012年針對(duì)歐盟委員會(huì)提交的關(guān)于“在自由開(kāi)業(yè)與自由提供服務(wù)框架下采取集體行動(dòng)權(quán)利”的條例草案,(3)共有12個(gè)成員國(guó)的19個(gè)議院提交了(最低票數(shù)為18票)認(rèn)為其違反輔助性原則的意見(jiàn)。但委員會(huì)的回復(fù)認(rèn)為,鑒于該動(dòng)議涉及的是自由流動(dòng)框架下基本權(quán)利的行使,因而無(wú)法在成員國(guó)層面實(shí)現(xiàn),因此并不違反輔助性原則,但認(rèn)為可能很難得到歐洲議會(huì)和理事會(huì)的支持,因此決定撤回該動(dòng)議。(4)另一次是針對(duì)2013年歐盟委員會(huì)提交的關(guān)于設(shè)立“歐洲公訴人辦公室”(EuropeanPublicProsecutor’sOffice)的動(dòng)議,目的是對(duì)侵犯歐盟財(cái)政利益的嫌疑人進(jìn)行調(diào)查和起訴。共有11個(gè)國(guó)家的議會(huì)/議院(18票,因涉及“自由、安全與公正領(lǐng)域”,只需1/4票數(shù)即可)提交了相關(guān)意見(jiàn)。但委員會(huì)經(jīng)過(guò)復(fù)審,認(rèn)為該動(dòng)議并未違反輔助性原則,因而決定維持原動(dòng)議。(1)由于迄今為止啟動(dòng)“黃牌預(yù)警”的案例僅有兩件,因此還很難對(duì)今后的發(fā)展趨勢(shì)做出結(jié)論性的判斷,也無(wú)從評(píng)估這僅僅是偶然事件,還是代表著成員國(guó)議會(huì)間合作方式的一種真正變化。而且,不可否認(rèn),上述機(jī)制在實(shí)施過(guò)程中存在著許多缺陷:第一,要在短短八周內(nèi)得到至少18個(gè)議院(總票數(shù)為56票)的同意,時(shí)間顯然比較倉(cāng)促;第二,成員國(guó)議會(huì)只有監(jiān)督輔助性原則的權(quán)利,而沒(méi)有監(jiān)督相稱性原則的權(quán)利,但這二者實(shí)際上是緊密相關(guān)的;第三,該機(jī)制只能延遲而不能阻止立法性法令的通過(guò),“橙牌機(jī)制”的生效最終仍要取決于理事會(huì)或歐洲議會(huì)的意見(jiàn)。因此,盡管此項(xiàng)程序能夠在立法程序的早期起到一定的監(jiān)督作用,但仍不能構(gòu)成成員國(guó)議會(huì)對(duì)立法程序的直接參與。(2)有些學(xué)者也因此并不認(rèn)為這一機(jī)制具有實(shí)質(zhì)性意義。的確,如果從上述角度來(lái)看,到目前為止,成員國(guó)議會(huì)獲得的監(jiān)督權(quán)力仍然較弱,而且其重要性也仍然有限,即使在《里斯本條約》生效之后,在歐盟層面,成員國(guó)議會(huì)仍然沒(méi)有獲得選舉功能和立法功能;聯(lián)系功能也微乎其微,只有監(jiān)督功能獲得了一定程度的增強(qiáng)。如果僅從這個(gè)意義上說(shuō),那么,《里斯本條約》既沒(méi)有帶來(lái)權(quán)能的革命性轉(zhuǎn)移,也沒(méi)有創(chuàng)設(shè)任何足以改變機(jī)構(gòu)間平衡的新機(jī)制。但重要的是,至少?gòu)姆苫A(chǔ)上,該條約賦予了成員國(guó)議會(huì)集體參與歐盟事務(wù)的權(quán)力和可能性,從而使其未來(lái)有可能作為一個(gè)集體成為歐洲一體化的真正參與者。在這種情況下,如果具有充足的政治意愿和長(zhǎng)期努力,就有可能以此為起點(diǎn)獲得更多的權(quán)能。同時(shí),由于在監(jiān)督輔助性原則實(shí)施這一問(wèn)題上,成員國(guó)議會(huì)可繞過(guò)本國(guó)政府直接參與歐盟事務(wù),因而在一定程度上緩解了二戰(zhàn)以來(lái)歐洲國(guó)家行政權(quán)力不斷坐大的趨勢(shì)。特別是,由反對(duì)黨控制的議院,例如英國(guó)上院和法國(guó)的參議院,更有可能有意愿以這一機(jī)制為契機(jī)重新恢復(fù)和加強(qiáng)對(duì)政府的控制權(quán)(在歐盟事務(wù)上)。最后,由于輔助性原則是決定和判斷成員國(guó)與歐盟權(quán)能劃分的根本原則之一,因此,在此意義上,成員國(guó)議會(huì)將越來(lái)越有可能成為縱向權(quán)能分配(即歐盟與成員國(guó)之間的權(quán)能分配)的“守護(hù)者”,并且將對(duì)決定何種權(quán)能應(yīng)被置于成員國(guó)控制之下起到促進(jìn)作用。也就是說(shuō),就決定權(quán)能的分配而言,成員國(guó)議會(huì)在歐盟決策中的權(quán)力得到了增強(qiáng)。因此,盡管從表面上看,歐盟條約中那些旨在加強(qiáng)成員國(guó)議會(huì)參與權(quán)的規(guī)定并無(wú)特別重要的意義,但如果考慮到各種不同措施的綜合效應(yīng),那么,成員國(guó)議會(huì)在歐盟政策過(guò)程中的影響就有可能得到重新肯定。(1)(2)歐盟民主建構(gòu)的間接途徑:成員國(guó)議會(huì)對(duì)本國(guó)政府在歐盟事務(wù)決策方面的監(jiān)督在歐盟層面加強(qiáng)歐洲議會(huì)和成員國(guó)議會(huì)的監(jiān)督權(quán)力,這是歐盟努力實(shí)現(xiàn)民主合法性的直接途徑,但并非唯一途徑。鑒于歐盟的性質(zhì)使然,歐盟必須依賴成員國(guó)行政機(jī)構(gòu),以實(shí)施歐盟立法。因此,在理論上,“歐盟也可以依賴成員國(guó)議會(huì)監(jiān)督和控制跨國(guó)行政權(quán)力”。(2)可以認(rèn)為,成員國(guó)議會(huì)監(jiān)督本國(guó)政府與歐盟事務(wù)有關(guān)的決策,是歐盟實(shí)現(xiàn)民主合法性的一種間接途徑。最初,成員國(guó)議會(huì)對(duì)于在國(guó)內(nèi)監(jiān)督本國(guó)政府的歐盟事務(wù)決策表現(xiàn)出來(lái)的關(guān)注程度參差不齊。隨著歐盟涉及的政策領(lǐng)域越來(lái)越多,特別是20世紀(jì)90年代之后,成員國(guó)議會(huì)也逐漸適應(yīng)了“歐洲化”進(jìn)程,并創(chuàng)設(shè)和完善了監(jiān)督本國(guó)政府實(shí)施歐盟政策的規(guī)則與程序。尤其是,每個(gè)成員國(guó)議會(huì)都設(shè)立了專門的歐洲事務(wù)委員會(huì)(EuropeanAffairsCommittee),其中,德國(guó)是最早在議會(huì)框架下成立歐洲事務(wù)委員會(huì)的國(guó)家(1991年),負(fù)責(zé)處理一體化進(jìn)程中最為重要的一些事項(xiàng),其參與程度在德國(guó)憲法法院1993年10月做出關(guān)于《馬約》的判決之后不斷增強(qiáng)。(3)再如,英國(guó)早在1973年加入共同體時(shí)便在議會(huì)中設(shè)立了“歐洲立法專門委員會(huì)”(SelectCommitteeonEuropeanLegislation),后來(lái)根據(jù)形勢(shì)發(fā)展的需要,于1998年將其改組為專門的“歐洲事務(wù)委員會(huì)”。各國(guó)議會(huì)歐洲事務(wù)委員會(huì)的監(jiān)督途徑、范圍和深度不盡相同,但其主要職責(zé)都是評(píng)估歐盟文件,監(jiān)督本國(guó)政府在歐盟事務(wù)中做出的決策,并要求本國(guó)政府在歐盟事務(wù)方面向其負(fù)責(zé)。例如,英國(guó)議會(huì)歐洲事務(wù)委員會(huì)有權(quán)評(píng)估各類歐盟文件,并且規(guī)定,在歐洲事務(wù)委員會(huì)未完成審議之前,政府的任何代表都不得在理事會(huì)中投贊成票。但在某些特殊情況下,政府代表可以在未完成審議程序之前投贊成票,但須向議會(huì)做出解釋。(1)盡管各國(guó)議會(huì)都加強(qiáng)了對(duì)政府歐盟事務(wù)決策的監(jiān)督,但單個(gè)國(guó)家議會(huì)的影響畢竟有限,因此,各國(guó)議會(huì)之間的合作與信息交流,也是成員國(guó)議會(huì)對(duì)歐盟事務(wù)發(fā)揮影響力的重要途徑。1989年,在拉倫特·法布耶斯(LarentFabius)的倡議下,歐洲議會(huì)與成員國(guó)議會(huì)成立了“歐洲事務(wù)委員會(huì)議會(huì)間大會(huì)”(COSAC),每年在歐盟輪值主席國(guó)召開(kāi)兩次會(huì)議,參會(huì)人員包括成員國(guó)議會(huì)和歐洲議會(huì)的代表,其目的在于為各國(guó)議會(huì)提供一個(gè)互相交流和協(xié)調(diào)的平臺(tái),并尋求采取集體行動(dòng)。隨著《馬約》和《阿姆斯特丹條約》的生效,該議會(huì)間大會(huì)開(kāi)始向制度化和體系化方向邁進(jìn)。條約規(guī)定,該大會(huì)有權(quán)審查自由、公正與安全領(lǐng)域以及有可能對(duì)個(gè)人自由和權(quán)利產(chǎn)生影響的任何立法性法令草案?！独锼贡緱l約》賦予成員國(guó)議會(huì)監(jiān)督輔助性原則實(shí)施的權(quán)力,為進(jìn)一步加強(qiáng)成員國(guó)議會(huì)之間的合作提供了更好的契機(jī)。從2006年開(kāi)始,該“議會(huì)間大會(huì)”便采取行動(dòng)鼓勵(lì)成員國(guó)議會(huì)提交針對(duì)委員會(huì)立法動(dòng)議的意見(jiàn),但數(shù)量非常少,每年只有2-3個(gè),且參與行動(dòng)的成員國(guó)議會(huì)大多給出的是肯定性意見(jiàn)。因此,至少到目前為止,該“議會(huì)間大會(huì)”在這方面的實(shí)質(zhì)性影響仍然十分有限。由于歐盟是一個(gè)既具有超國(guó)家性質(zhì)又具有政府間性質(zhì)的混合政治體,因此,不太可能以任何單一方式實(shí)現(xiàn)民主建構(gòu)的目的。最好的方式是將歐盟層面和成員國(guó)層面的合法性有機(jī)地結(jié)合在一起:在歐盟層面,由