地方行政規(guī)章與行政規(guī)范性文件異同淺析

地方行政規(guī)章與行政規(guī)范性文獻(xiàn)異同淺析摘要根據(jù)《憲法》、《地方組織法》和《立法法》，省級政府和較大的市的政府不僅能夠公布含有普遍約束力的決定、命令、行政方法（體現(xiàn)為規(guī)范性文獻(xiàn)），還能夠制訂地方政府規(guī)章，此為行政立法?，F(xiàn)在，國務(wù)院《規(guī)章制訂程序條例》對規(guī)章制訂作出了具體規(guī)定，9月1日施行的《浙江省行政規(guī)范性文獻(xiàn)管理方法》（浙政令〔〕275號）則規(guī)范了浙江省各級行政機(jī)關(guān)規(guī)范性文獻(xiàn)的制訂程序，寧波市政府作為“較大的市的政府”，現(xiàn)有權(quán)制訂規(guī)范性文獻(xiàn)，也有權(quán)制訂規(guī)章。兩者既存在諸多相似之處，也存在明顯的區(qū)別。核心字規(guī)章規(guī)范性文獻(xiàn)制訂程序行政規(guī)章是指國務(wù)院各部委以及各省、自治區(qū)、直轄市的人民政府和省、自治區(qū)的人民政府所在地的市以及設(shè)區(qū)市的人民政府根據(jù)憲法、法律和行政法規(guī)等制訂和公布的規(guī)范性文獻(xiàn)。國務(wù)院各部委制訂的稱為部門行政規(guī)章，其它的稱為地方行政規(guī)章。規(guī)范性文獻(xiàn)有廣義、狹義之分。廣義上的規(guī)范性文獻(xiàn)涉及憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章以及國家機(jī)關(guān)在職權(quán)范疇內(nèi)依法制訂的含有普遍約束力的文獻(xiàn)。狹義上的規(guī)范性文獻(xiàn)是指除憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章以外的含有普遍約束力的非立法性文獻(xiàn)。在這里，我們討論地方行政規(guī)章與狹義規(guī)范性文獻(xiàn)的異同。一、地方政府規(guī)章與規(guī)范性文獻(xiàn)的相似點(diǎn)地方政府規(guī)章與規(guī)范性文獻(xiàn)均是加強(qiáng)地方事務(wù)管理，提高政府工作效率，保障法律法規(guī)在本行政區(qū)域內(nèi)有效實(shí)施的重要手段。從制訂程序上來看，地方政府規(guī)章和規(guī)范性文獻(xiàn)均應(yīng)當(dāng)涉及立項(xiàng)、起草、政府法制機(jī)構(gòu)統(tǒng)一審查、公開征求意見、決定、公布幾個環(huán)節(jié)，未按法定程序制訂的規(guī)章、規(guī)范性文獻(xiàn)均不含有對應(yīng)法律效力。規(guī)章和規(guī)范性文獻(xiàn)均屬于行政機(jī)關(guān)公文的范疇，均應(yīng)當(dāng)恪守《國家行政機(jī)關(guān)公文解決方法》的有關(guān)規(guī)定。從性質(zhì)來看，規(guī)章、規(guī)范性文獻(xiàn)均屬于政府的抽象行政行為，都含有強(qiáng)制執(zhí)行的法律效力，均能夠作為具體行政行為的根據(jù)。名稱來看，規(guī)章普通稱“方法”、“規(guī)定”、“決定”等，規(guī)范性文獻(xiàn)除可稱“方法”、“規(guī)定”、“決定”外，還能夠用“意見”、“告知”、“通告”等。但是，規(guī)章與規(guī)范性文獻(xiàn)均不得稱“條例”。二、地方政府規(guī)章與規(guī)范性文獻(xiàn)的重要區(qū)別（一）不同的制訂主體從制訂主體來看，地方政府規(guī)章在國務(wù)院《規(guī)章制訂程序條例》只有省級政府和較大的市的政府才有權(quán)制訂，近年才進(jìn)一步放開至設(shè)區(qū)市政府。而各級行政機(jī)關(guān)都有權(quán)制訂規(guī)范性文獻(xiàn)，如《浙江省行政規(guī)范性文獻(xiàn)管理方法》規(guī)定，地方各級人民政府、縣級以上人民政府所屬工作部門、省下列實(shí)施垂直管理的部門、縣級以上人民政府依法設(shè)立的派出機(jī)關(guān)、法律、法規(guī)授權(quán)實(shí)施公共管理的組織均能夠在職權(quán)范疇內(nèi)制訂行政規(guī)范性文獻(xiàn)。（二）不同的法律地位從兩者效力來看，行政規(guī)章在我國屬于法的淵源之一。行政規(guī)章雖不是由國家權(quán)力機(jī)關(guān)直接制訂的，但是，制訂行政規(guī)章的主體，都是通過我國憲法、組織法明文授權(quán)的準(zhǔn)立法機(jī)關(guān)。行政規(guī)章在當(dāng)今各國已被公認(rèn)為委任立法的產(chǎn)物。按我國行政訴訟法規(guī)定，人民法院審理行政案件，既須根據(jù)法律法規(guī)，同時又要參考行政規(guī)章。將規(guī)章法定為行政審判的參考遵照，這也意味著，在我國行政規(guī)章事實(shí)上含有“參考法”的性質(zhì)。行政規(guī)章畢竟不是嚴(yán)格意義上的法律。它只屬于“準(zhǔn)法”的范疇。我國憲法規(guī)定：國務(wù)院各部、各委員會根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限內(nèi)，公布命令、批示和規(guī)章。我國的地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法規(guī)定：省、自治區(qū)、直轄市，以及省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國務(wù)院同意的較大的市的人民政府，能夠根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)制訂規(guī)章。可見行政規(guī)章本身并不是法律，只是法律的下位的規(guī)范性文獻(xiàn)。制訂規(guī)章屬于立法活動，規(guī)章效力高于政府規(guī)范性文獻(xiàn)。地方政府規(guī)章和國務(wù)院部門規(guī)章效力是同等的，政府規(guī)章能夠和國務(wù)院部門規(guī)章不一致，規(guī)范性文獻(xiàn)內(nèi)容不得與規(guī)章相抵觸；按照《行政訴訟法》的規(guī)定，人民法院審理案件參考規(guī)章，沒有規(guī)定能夠參考規(guī)范性文獻(xiàn)；按照《行政復(fù)議法》的規(guī)定，公民、法人和其它組織若認(rèn)為規(guī)范性文獻(xiàn)違法或者不當(dāng)，則能夠在申請對具體行政行為復(fù)議的同時，規(guī)定一并審查，而對于規(guī)章則不得在復(fù)議申請中提出審查的規(guī)定，即“能夠告紅頭文獻(xiàn)而不能告規(guī)章”。（三）不同的內(nèi)容權(quán)限。按照《行政處分法》的規(guī)定，規(guī)章含有警告、一定數(shù)額罰款的設(shè)定權(quán)，而規(guī)范性文獻(xiàn)不得設(shè)定處分條款；制訂行政規(guī)范性文獻(xiàn)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格恪遵法定權(quán)限和程序，符正當(dāng)律、法規(guī)、規(guī)章和國家的方針政策；不得設(shè)定行政許可、行政處分、行政強(qiáng)制等應(yīng)當(dāng)由法律、法規(guī)、規(guī)章設(shè)定的事項(xiàng)；沒有法律、法規(guī)、規(guī)章為根據(jù)，不得規(guī)定限制或者剝奪公民、法人和其它組織正當(dāng)權(quán)利，或者增加公民、法人和其它組織義務(wù)的內(nèi)容。按照《行政處分法》的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)能夠通過規(guī)章委托符正當(dāng)定條件的組織實(shí)施行政處分，按照《行政許可法》的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在其法定職權(quán)范疇內(nèi)，能夠根據(jù)規(guī)章委托其它行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可，規(guī)范性文獻(xiàn)則不含有上述權(quán)限；按照《行政處分法》、《行政許可法》的規(guī)定，規(guī)章能夠在上位法規(guī)定的行政處分的行為、種類和幅度范疇內(nèi)作出具體規(guī)定或者在上位法設(shè)定的行政許可事項(xiàng)范疇內(nèi)對實(shí)施該行政許可作出具體規(guī)定，而普通不適宜通過規(guī)范性文獻(xiàn)作對應(yīng)規(guī)定。（四）不同的制訂程序。根據(jù)《浙江省人民政府制訂地方性法規(guī)草案和規(guī)章方法》，政府規(guī)章必須經(jīng)政府常務(wù)會議或者全體會議審議通過。而規(guī)范性文獻(xiàn)能夠經(jīng)政府常務(wù)會議審議，也能夠由政府負(fù)責(zé)人直接訂立；市政府規(guī)章必須在市政府公報和本行政區(qū)域內(nèi)公開發(fā)行的報紙上及時公布，而規(guī)范性文獻(xiàn)公布方式較為隨意，普通只要通過適宜途徑使管理相對人周知即可，寧波市規(guī)定市政府規(guī)范性文獻(xiàn)應(yīng)當(dāng)在市政府公報上及時發(fā)表。市政府規(guī)章公布后，應(yīng)當(dāng)報有關(guān)市人大、省政府、省人大、國務(wù)院備案審查，而規(guī)范性文獻(xiàn)只需要報省政府備案審查。（五）不同的內(nèi)容構(gòu)造。從兩者內(nèi)容來看，規(guī)章內(nèi)容既涉及為加強(qiáng)地方事務(wù)管理的創(chuàng)設(shè)性規(guī)范，也涉及為執(zhí)行法律、法規(guī)的執(zhí)行性規(guī)范，所規(guī)定的權(quán)利義務(wù)較全方面、系統(tǒng)；而規(guī)范性文獻(xiàn)則較專一、狹窄，有較強(qiáng)的針對性，更多地體現(xiàn)為對法律、法規(guī)、規(guī)章的執(zhí)行、補(bǔ)充，以實(shí)現(xiàn)其所創(chuàng)設(shè)的權(quán)利義務(wù)，或者使其更切合本地的實(shí)際狀況。對某一事項(xiàng)的規(guī)范，是制訂規(guī)章還是制訂規(guī)范性文獻(xiàn)，重要是根據(jù)其內(nèi)容擬定的。同時規(guī)章普通有較為完整的章、節(jié)、條、款、項(xiàng)和總則、分則、附則等構(gòu)造，而規(guī)范性文獻(xiàn)相對較為簡略；并且前者含有由假定、解決、制裁（獎勵）三部分構(gòu)成的規(guī)范構(gòu)造，后者重要由三部分或其中兩者構(gòu)成，體現(xiàn)較強(qiáng)的執(zhí)行性。參考文獻(xiàn)：1.李萌：《論其它行政規(guī)范性文獻(xiàn)制訂程序的完善》延邊大學(xué)2.方鸝：《行政規(guī)