農村信用社改革進展及存在問題的思考

農村信用社改革進展及存在問題的思考

最近，中國人民銀行系統(tǒng)的中心任務之一是研究和制定“25年計劃”的具體措施。從“十二五”規(guī)劃綱要涉及金融工作的內容看,文字表述總體上還是概要性的,較為簡略,但其中蘊含的內容非常豐富,需要我們認真研究。在“十二五”規(guī)劃建議中強調了農村金融改革和發(fā)展問題,即“深化農村信用社改革,鼓勵有條件的地區(qū)以縣為單位建立社區(qū)銀行,發(fā)展農村小型金融組織和小額貸款,健全農業(yè)保險制度,改善農村金融服務”。這里我重點講講深化農村金融改革問題。一、全面加強農村金融服務和社會服務保障問題農村金融改革的內容不限于農村信用社改革,正如十七屆五中全會文件所提出的,還包括發(fā)揮好、定位好農業(yè)發(fā)展銀行、農業(yè)銀行、郵儲銀行在農村金融中的作用,也包括發(fā)展新型金融機構和新型業(yè)務,如社區(qū)銀行、農村小型金融組織和發(fā)展小額信貸等。但總體看主要涉及到兩方面的內容,一是要回顧總結前一階段農村信用社改革的成效、存在的問題,提出下一步進一步深化改革的思路;二是要發(fā)展新型農村金融機構和金融產(chǎn)品,全面加強改善農村金融服務。發(fā)展新型金融機構和金融產(chǎn)品涉及到市場準入問題,同時也涉及到機構監(jiān)管和健康發(fā)展的問題,不管如何都有個前提,就是首先要考察現(xiàn)有的農村金融機構(主要是農村信用社)的健康性,如果農村信用社發(fā)展比較健康了,下一步推進其他機構發(fā)展和業(yè)務創(chuàng)新時步子也就可以邁大一點。另外一個相關問題是存款保險。要新辦社區(qū)銀行、小型金融組織等新型農村金融機構,就需要考慮將來可能有一定概率和比例的新型機構會出問題。在當前我國縣域金融監(jiān)管相對薄弱的情況下,為了保護存款者的利益、維護社會穩(wěn)定、防止出現(xiàn)局部性甚至是全局性的連鎖反應,就必須加快建立存款保險制度。這在“十二五”規(guī)劃綱要中也有明確的要求。因此,我們在研究“十二五”規(guī)劃涉及農村金融工作任務的內容時,要強調上述兩個方面的視角:一是要認真回顧過去一輪農村信用社改革的基礎打得好不好,認真思考農村信用社的健康性能不能再上一個新臺階;二是加快建立存款保險制度,從而使農村金融改革的步子更快一些、膽子更大一點。如果這兩個方面能有進一步推進并實現(xiàn)政策的盡快調整,就可以更好地落實“十二五”規(guī)劃對農村金融工作的要求。這里主要講第一個方面的內容,并希望以此推動相關的工作。二、農村市場信用改革試點穩(wěn)步推進長期以來,人民銀行都十分注重研究和推進農村金融改革,特別是2003年國務院進一步明確由人民銀行牽頭農村金融改革工作以后,人民銀行會同有關部門按照國務院頒發(fā)的《深化農村信用社改革試點方案》,于2003年7月開始在江蘇、浙江、山東、江西、貴州、吉林、重慶、陜西等8省市開展農村信用社改革試點。2004年8月,農村信用社改革進一步推廣至除海南省以外的29個省區(qū)市。2007年8月,海南省也正式啟動了農村信用社改革,組建了海南省農村信用社聯(lián)合社,相關工作取得了很大進展。下面,我從以下幾個方面回顧一下改革的歷程和有關問題。(一)農村市場改革的主要方向農村信用社改革的目標是要將農村信用社建成政策性金融機構還是商業(yè)性金融機構?如果要建成政策性金融機構,改革的方向和具體做法就截然不同了。從根本上說,我國實行社會主義市場經(jīng)濟制度,要發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用,應該讓農村信用社更多地接受市場約束、參與市場競爭。同時,從我國改革之初的情況看,當時國家也沒有那么大的財力,不具備廣泛將農村信用社作為政策性部門予以扶持的條件。因此,最終明確了對農村信用社進行商業(yè)化改革的方向。當然,不可避免還有少量的農村信用社要實現(xiàn)商業(yè)性存活還存在困難,但總體看是個別現(xiàn)象,絕大多數(shù)農村信用社應該走提供商業(yè)性金融服務的道路。(二)農業(yè)和金融機構自身既然改革目標是將農村信用社定位于商業(yè)性金融機構,要讓農村信用社走商業(yè)可持續(xù)道路并更好地發(fā)揮支持“三農”的作用,首要就要強調農村信用社的健康性,要改變過去的“病號”狀態(tài)。從截至2002年末的統(tǒng)計調查結果看,當時全國農村信用社不良貸款率高達37%左右,而且還是按照“一逾兩呆”的口徑統(tǒng)計的,如果按照新會計準則和貸款五級分類來計算就更高了,資本金早被侵蝕光了。當然各地方也有差別,有的地方情況要好一些。因此,當時的首要任務是實現(xiàn)農村信用社的健康化,通過財務重組、完善治理等手段改造農村信用社,實現(xiàn)健康發(fā)展,這是提供良好金融服務的基礎。首先是組織形式的選擇。是不是現(xiàn)代金融企業(yè)制度改革的方向和模式也同樣適用于農村信用社?經(jīng)過反復論證,答案是肯定的,最終選擇了這一路子,而且判斷下得還比較早。在2003年以前,國務院體改辦研究認為,農村合作金融的組織形式定義不清,長期看不利于農村信用社的健康發(fā)展,建議農村信用社主要采用股份公司制的模式。通過股份制改造組織資本,同時逐步構建良好的公司治理結構。其次是如何面對已有損失。如何看待歷史已經(jīng)形成的損失?比較現(xiàn)實的做法是采取認賬的態(tài)度。過去形成的壞賬有很多原因,包括農業(yè)生產(chǎn)本身的特殊性、涉及社會價值方面的觀念和認識、組織形式和約束機制上的模棱兩可,以及功能上對政策性和商業(yè)性的界定不清等。此外,還涉及到過去對農村信用社所執(zhí)行的會計、財務、稅收等方面的制度規(guī)定。因此,對于農村信用社實際已經(jīng)形成的損失,很難嚴格區(qū)分哪些是金融機構的責任,哪些是政策因素造成的。而且,農村信用社及其業(yè)務本身有數(shù)量多、分布散、規(guī)模小的特點,要一一追究恐怕在時間和成本上也不劃算。鑒于此,當時明確對歷史問題要認賬,這實際上也是基于一種對改革轉軌要付出代價和成本的認識。既然認賬,就意味著要核銷損失,同時要防止產(chǎn)生過多的道德風險,避免像過去那樣可以對不良資產(chǎn)處置回收中的問題不承擔責任。當然,要完全克服道德風險也不現(xiàn)實,或多或少總會存在,我們要做的是盡可能防范和減少道德風險。三是充實資本金。充實資本金、保持足夠的資本充足率仍是農村信用社健康性的一項重要標準。對此,我們非常明確,在2003、2004年國有大型商業(yè)銀行的改革重組中都強調了這一條。在對金融機構的各項約束中,存貸比率、杠桿率、流動性要求等都很重要,但衡量銀行業(yè)金融機構的健康程度、強化其自我約束最根本的指標還是資本。同時,我們強調,資本也是金融機構在經(jīng)濟周期不景氣時,或者在發(fā)生經(jīng)營困難時,吸收損失最有效的工具。從我國金融改革與發(fā)展的導向看,國家鼓勵金融資本多元化,而且我國財政也沒有能力大幅度以國有資本、財政預算資金來補充農村信用社資本金,因此,農村信用社的資本金補充也是考慮多元化途徑,鼓勵和引導各種社會資本進入。四是提高標準。十七屆五中全會關于“十二五”規(guī)劃的建議中明確提出,要“參與國際金融準則新一輪修訂,提升我國金融業(yè)穩(wěn)健標準”。這句話含義深遠、內容豐富,參與新標準制定涉及面很廣,如巴塞爾Ⅲ提出的新標準,金融穩(wěn)定理事會提出的系統(tǒng)重要性金融機構有關標準和監(jiān)管要求,以及對金融衍生產(chǎn)品、支付結算體系和影子銀行的監(jiān)管要求等。此外,還有一項重要的內容是會計準則的合并和升級,主要是美國會計準則和國際會計準則的合并及其升級。這些新標準都將對我國下一步的金融體制改革產(chǎn)生較大的影響。同時,有些新標準及其概念對進一步深化農村信用也有重要意義,作為G20的重要成員國,我們需要盡早、盡快地轉向更高的標準,農村信用社改革也要注意這些新的標準。2003年和2004年啟動農村信用社改革時也曾提高標準,當時的主要做法是提升貸款分類標準,從過去執(zhí)行的“一逾兩呆”提高到“五級分類”,其直接結果是使農村信用社不良資產(chǎn)大幅提升了近15個百分點。不良貸款的認定標準提高了,相應地撥備要求也有明顯提高,也使隨后推進農村信用社的健康化改革能站在一個更加真實的起點上。此外,在農村信用社提升產(chǎn)權組織形式,改組成立農村合作銀行或農村商業(yè)銀行的過程中,也提出了一系列更高的標準和要求。五是地方政府職責。健康性改造除了農村信用社自身的努力外,很大程度上還與地方政府有關。改革的一項重要內容是,今后由地方政府負責管理農村信用社。過去,農村信用社業(yè)務經(jīng)營往往受到縣或縣以下政府較多的行政干預,也存在一些縣鄉(xiāng)財政欠賬找農村信用社借款的現(xiàn)象。此外,農村信用體系建設較為薄弱,現(xiàn)有的社會信用體系主要還是覆蓋城市工業(yè)企業(yè)和服務業(yè)企業(yè),總體看,農村信用社面臨的金融生態(tài)環(huán)境還不太好。在推進農村信用社健康化改革過程中,有必要強調信用社開展業(yè)務不再受到地方政府的行政性干預。同時,還希望地方政府給予一些政策支持,如營業(yè)稅減半或是對所得稅設一定的期限豁免,從而增強農村信用社的實力。當然,涉及稅收政策需要中央財政的支持。此外,還要求地方政府清理過去縣鄉(xiāng)財政欠賬,會同有關部門推進覆蓋“三農”的信用體系建設,采取措施改善地方金融生態(tài)環(huán)境等。以上是上一輪農村信用社改革設計中的若干要點,從次序上看,首先要承認損失,然后進行財務重組,在此基礎上推動公司治理的改進、監(jiān)管標準的提高、內部經(jīng)營管理的改善等。從2003年開始進行農村信用社改革試點,人民銀行主要負責財務重組部分,銀監(jiān)會更多地負責公司治理、監(jiān)管方面的改革,地方政府則負責農村信用社的行業(yè)管理?？傮w看,這一輪農村信用社改革的一個重要特點是,整個改革思路從一開始就強調健康性,強調農村信用社只有達到一定的健康標準才能為“三農”提供更好的金融服務。(三)社會主義社會的改革在一定時期內沒有必要改變在上一輪農村信用社改革過程中,人民銀行主要負責農村信用社的財務重組工作?？傮w情況怎么樣?應該說現(xiàn)在的認識已經(jīng)比較一致了,但當時還有一些認識上的差異。首先,財務重組的力度夠不夠?有人懷疑可能不夠。國家投入的財力主要是,人民銀行發(fā)放央行票據(jù)1700億元;財政在稅收方面的一些優(yōu)惠,以及對過去農村信用社保值儲蓄損失的部分平賬約88.7億元。當時有一種觀點認為,這不到2000億的資金規(guī)?？峙逻h遠不夠,救不活農村信用社這個體系,缺口可能還有幾千億。但在當時的情況下,這已經(jīng)是中央相當大的支持了。當時中央和地方財政的財力比較弱,甚至可以說是捉襟見肘,與現(xiàn)在的狀況不太好比。而且,當時除了農村信用社改革,還有其他一系列的改革在同時推進。因此這個決心下得很不容易,是黨中央、國務院深入研究后作出的果斷決定。人民銀行的主要思路是著眼于分階段促進農村信用社通過自我努力不斷上臺階,給予正向激勵機制,促使農村信用社最終成為合格、健康的金融機構。因此,我們認為不必要、也做不到拿出那么多的資金來完全覆蓋以往的損失。當然,如果國家多出錢,財務重組的推進肯定會更容易、更順利一些,但也容易產(chǎn)生較大的道德風險。另外,從鞏固農村信用社改革成果的目的看,國家在給予了票據(jù)兌付的支持后也不宜輕易再出資金,還是要有所區(qū)別對待。因此,當時強調各地農村信用社應繼續(xù)貫徹執(zhí)行2003年所決定的財務重組有關政策,同時鼓勵農村信用社在一定時間內逐步改善財務狀況、逐步上臺階。當然,也不排除在個別“老、少、邊、窮”地區(qū)還有無法存活的農村信用社,對此可以進行例外處理,但這樣的例外處理也應放在整個改革的后期,也就是在“十二五”期間予以考慮。其次是財務重組的方法論。前面在介紹改革的思路時也大致提到了財務重組的方法論,這里再具體討論幾個比較重要的方面。一是資本必須吸收損失。前面我們提到,改革的一個重要思路是歷史問題必須認賬,也就是對過去已經(jīng)形成的損失該暴露就暴露,該核銷就要核銷。核銷什么呢?核銷資本。所以有人說,上一輪農村信用社改革過程中把農村信用社的資本差不多全都核銷掉了。過去,我國金融機構發(fā)生損失時,很多情況下不作核銷資本的處理。應該說,這是個壞毛病,違背會計準則。按照現(xiàn)在的會計準則要求,如果發(fā)生了損失,就應該自動減記。不管不良資產(chǎn)在何處、有沒有撥備,實際上都應該已經(jīng)作了減記處理。當然,這種現(xiàn)象也不僅是發(fā)生在農村信用社,國有銀行和其他國有金融機構也都普遍存在。之所以存在這一問題,主要還是體制原因。既然企業(yè)及其資本過去都是國有的,發(fā)生損失了也是國有資產(chǎn)的損失,如果予以核銷,以后還是要國家注資,何必再費周折呢?還有一些機構的資本是集體所有制的,或者是其他形式的公有制,在損失處理方面也在某種程度上存在問題,如有人提出核銷是不是意味著侵蝕集體的公眾利益?處理起來可能有麻煩,不如就留著實際上已蝕空的資本而不管。但是,在市場經(jīng)濟條件下,尤其是在我們希望通過市場化原則實現(xiàn)金融機構的重組改造情況下,這么做就很有問題。這主要表現(xiàn)在三個方面:第一,如果資本已經(jīng)損失,而財務上不作規(guī)范處理,在改革中就難以吸引新的資本進入,既經(jīng)不起審計,也對新的資本有違公平;第二,賬面上的資本實際上已經(jīng)無法起到吸收損失的作用,按照會計準則,這種所謂的資本已不符合資本的性質和定義,更談不上通過做實和充足資本實現(xiàn)金融機構的健康化了;第三,人們會懷疑,如果今后出現(xiàn)資產(chǎn)損失,是否仍另尋吸收損失的渠道,而不是讓資本去吸收。二是彌補負資本。改革過程中,我們強調資本要吸收損失,因此要予以核銷。由于損失太大,以至于把資本都核銷到零了,如果還不夠,就出現(xiàn)了負資本問題。按照歷史問題認賬原則,負資本也應予以彌補,中央或者是地方必須想辦法承擔。怎么補呢?就是前面提到的,2003年國務院決定拿出1600億(后擴大到1700億),另外由財政承擔減稅和保值儲蓄的虧損。當時,由于財政力量較弱,就決定由人民銀行承擔財務重組的主角,具體是通過對信用社發(fā)放專項票據(jù)的方式彌補其歷史虧損。對這種做法也有不同意見,尤其是這次全球金融危機后,爭議更大一些。究竟是由財政來承擔還是由央行來承擔?從國際經(jīng)驗看,由國家財政負擔的情況較普遍一些,比如這次危急中的英國、法國,主要做法是國有化,國有化以后處置或核銷既有損失,之后再擇機進行私有化,實現(xiàn)政府退出。這個過程中,納稅人承擔了一部分救助成本。除此之外,也有一些國家是通過中央銀行來承擔的,通常是由于損失過大,或者是出于財政負擔過多將導致主權債務過重的擔心。三是要形成正向激勵機制。上一輪財務重組不是簡單地承認損失和彌補缺口,而是更強調通過制度設計形成正向激勵機制,促使農村信用社不斷上臺階。第一個臺階是地方政府和當?shù)剞r村信用社要承諾進行改革,而且要按照我們所希望的方向進行健康化改造。第二個臺階是農村信用社進行清產(chǎn)核資,把財務狀況摸清楚,制定可信的改革計劃。第三個臺階是農村信用社向人民銀行申請專項票據(jù),也可以選擇申請專項再貸款。如果選擇專項票據(jù)方式,不良資產(chǎn)由農村信用社自己消化一半,專項票據(jù)消化一半。這么做主要是為了體現(xiàn)一種激勵機制,對既有損失,中央認賬,但希望農村信用社能夠自己盡最大努力去回收另一半,承擔起相應的責任,而且還明確回收部分歸其所有。同時,把對農村信用社的管理職責交給地方政府,希望消化損失的過程也得到地方政府的幫助和支持,而實際上相當一部分損失也確實曾是由地方政府行政干預或縣鄉(xiāng)財政在農村信用社的欠款所造成的。具體操作中,各個地方的情況不一樣,有的地方自給能力強一些,有的弱一些。第四個臺階是面向社會增資并初步建立股份制的治理結構,合格后向人民銀行申請兌付票據(jù)。人民銀行在判斷是否進行兌付時,要對農村信用社改革狀況進行檢驗,只有檢驗合格才予兌付。四是防范道德風險。按照上述思路推進財務重組,當時實際上也不是很有把握,經(jīng)過深入調查研究并與有關省市進行交流,我們發(fā)現(xiàn)大多數(shù)地方、特別是改革試點比較早的省對改革表示擁護。但當時也遇到了一個困難,反映了財務重組中的道德風險問題。改革之初,我們基本掌握了2002年底全國農村信用社的各項統(tǒng)計數(shù)據(jù)。問題是在宣布財務重組方案時,有的省提出2002年底的數(shù)據(jù)不準,存在少報資產(chǎn)損失的情況,有的甚至稱少報了一半。比如說上報的損失數(shù)是100多億,但實際上是200多億。這里面就存在道德風險。如果在宣布改革的同時讓各省再重新報一輪數(shù)據(jù),一旦各地知道報數(shù)的目的是據(jù)此向中央要錢,那必然是盡可能多報。因此,在上一輪農村信用社改革過程中,我們堅守2002年末的報表數(shù)據(jù),不輕易放這個口子,否則這1700億可能就遠遠不夠。從當時的情況看,中央也沒有這么大的財力。經(jīng)過考察發(fā)現(xiàn),改革過程中真正出現(xiàn)較大缺口并導致財務重組困難的主要有兩種情況。一種是極少數(shù)沿海發(fā)達省市本身基數(shù)就很大,農村信用社不良資產(chǎn)漏報的數(shù)額比較大。對此,我們堅持要求他們自己克服。對極個別情況則在改革的最后階段、或者幾年以后適當給予補償,以防止其他地方效仿。另一種是個別西部省區(qū)農村信用社總體上還是比較注重合規(guī)經(jīng)營,不良資產(chǎn)占比也不高,但規(guī)模小、發(fā)展很慢,遠不能滿足當?shù)氐慕鹑谛枨?。這些農村信用社則會抱怨“老實人吃虧”,沒有得到足夠的支持。對此,到改革后期我們也考慮給予一定的鼓勵政策。如果具體考察一下1700億的分配情況,可以發(fā)現(xiàn),有的省區(qū)拿到了200多億央行票據(jù),也有的省區(qū)則只拿到幾個億,似存在不公平問題。如果農村信用社經(jīng)營管理、業(yè)務質量都還不錯,不良資產(chǎn)比例也比較低,但在改革中受到的資金扶持反而少,這實際上不符合正向激勵原則。對此我們也予以了考慮,主要是在事后通過其他途徑,如發(fā)放專項再貸款等方式對農村信用社的業(yè)務發(fā)展給予適當支持。但有個原則必須堅持,就是不能推翻2002年底各省區(qū)市上報的初始數(shù)據(jù),其目的主要是為了防止道德風險。這也是上一輪農村信用社改革的一條重要經(jīng)驗。五是發(fā)揮農業(yè)保險的作用。2005年以來,人民銀行作為中央農村工作領導小組成員單位,始終高度重視并積極推動農業(yè)保險的發(fā)展。農業(yè)保險最開始要由財政予以一定的保費補貼,雖然對這種做法也有爭議,但為的是培養(yǎng)農民的保險意識。如果通過農業(yè)保險能夠幫助農民更好地應對特殊氣候、自然災害和病蟲害、疫情等問題,則意味著有一部分“三農”貸款的風險可以轉由保險方式承擔,這對于提高農村信用社資產(chǎn)質量也是很有幫助的。當然,從長期看,我們不會過分依賴“三農”政策性保險,財政對農業(yè)保費的補貼應該主要著眼于培養(yǎng)農民的商業(yè)保險意識。很多農民確實對保險了解很少,因此最開始需要財政補助的比例大一點,以此促使農民認識到保險的好處,從而逐漸養(yǎng)成參與商業(yè)保險的意識,最終使商業(yè)保險在支持“三農”方面發(fā)揮更主要的作用。對于這類問題,認識上是有差異的。有些人希望財政的各種資助、補貼愈多愈好,這樣也體現(xiàn)國家對“三農”的支持。從金融的角度看,我們更強調市場機制的作用以及金融服務的可持續(xù)性。這并不意味著金融部門就更加關注市場利益而忽視服務“三農”,而是要實事求是地看待這個問題,更加注重長遠發(fā)展和機制建設,切實發(fā)揮市場機制的作用。(四)健康化目標:降低生產(chǎn)資產(chǎn)支持前不久人民銀行組織召開了一次電視電話會議,對2003年以來農村信用社改革情況的摸底調查工作進行了部署,目前已經(jīng)了解了一些情況,掌握了初步的統(tǒng)計數(shù)據(jù),還需要進一步核對、確認。主要情況如下:一是不良資產(chǎn)持續(xù)實現(xiàn)“雙降”。按照改革前的期限性分類,截至2002年底全國農村信用社不良資產(chǎn)比例37.64%,到2005年已下降到15%以下。2005年以后開始推行五級分類,不良資產(chǎn)比例又提高到25%左右,但經(jīng)過后續(xù)的改革重組,目前農村信用社不良資產(chǎn)比例已降低到7.54%。雖然還是偏高一些,但總體而言,進步是非常明顯的。如果不考慮過去的期限性分類到現(xiàn)在五級分類的變化,不良資產(chǎn)比例下降了30個百分點;如果考慮五級分類的影響,不良資產(chǎn)比例則降低了40%。按照這個趨勢,再通過若干年的努力,可以相信我國農村信用社健康化目標是能夠實現(xiàn)的。二是資本實力明顯改善。到2010年底,全國農村信用社資本充實率為8.89%,較改革前的情況有了很大的改善。當然,涉及到資本質量方面,還需要進一步改進。三是總體實現(xiàn)營利。2010年,全國農村信用社實現(xiàn)利潤總額926億元,而改革之前是全面虧損的。應該說,農村信用社要實現(xiàn)個個全部盈利也不太可能,取得當前這個成績已很不容易。四是堅持服務“三農”。改革以后,農村信用社能否繼續(xù)以服務“三農”為主要任務?這在當時也是一個比較有爭議的問題。農村信用社服務“三農”所提供的貸款數(shù)量小、成本高、風險大,不僅要面對自然災害、病蟲害等因素,而且農村的財務約束、信用文化、征信體系建設也相對較差。所以有人擔心,農村信用社實現(xiàn)健康化改造后,會不會把大量資金運用于城市,或投放到其他產(chǎn)業(yè)。另一種擔心是農村信用社的管理問題。改革以后,農村信用社交給地方管理,各地普遍選擇建立省級聯(lián)社的模式管理農村信用社。而隨著省級信用聯(lián)社管理職能的加強和對部分業(yè)務的上收,一些農村信用社經(jīng)營出現(xiàn)向城市化發(fā)展的傾向,因此不少人開始關注和討論省級聯(lián)社的模式問題?？傮w看,盡管有上述種種因素,農村信用社在改革以后還是保持了對“三農”的積極支持,能注意重心下沉,保持低成本優(yōu)勢,切實面向“三農”。據(jù)初步統(tǒng)計數(shù)據(jù),當前全國2353家農村信用社中,有1964家(約占83.5%)農村信用社涉農貸款占比達70%以上,絕大多數(shù)農村信用社能夠繼續(xù)以服務“三農”、發(fā)放涉農貸款為己任。當然,這個數(shù)據(jù)也說明,還有一部分農村信用社發(fā)放“三農”貸款的占比確實低一些,也有各種原因,如經(jīng)營管理理念、當?shù)氐慕鹑谏鷳B(tài)和經(jīng)濟社會發(fā)展狀況等。如珠三角一帶的農村信用社雖然名字上還叫農村信用社,但實際上由于當?shù)爻擎?zhèn)化水平已相當高,農業(yè)生產(chǎn)凈產(chǎn)值占比很低,信用社在發(fā)放“三農”貸款上的比例就高不起來。(五)進展不均的原因總體看,通過上一輪改革,農村信用社確實上了臺階,取得了明顯進步,但問題也還存在,主要是進展不均。有的省區(qū)農村信用社整體健康程度的改進非常明顯,數(shù)據(jù)也好看,有的省區(qū)情況就差一些。是不是就像通常所認為的那樣,數(shù)據(jù)好看的省區(qū)就主要是東部沿海發(fā)達地區(qū)呢?不見得。從“優(yōu)質類農村信用社占比”統(tǒng)計指標看,浙江省優(yōu)質類農村信用社占比最高,占98.77%;福建省排第二,98.53%;第三是廣西,97.78%;第四是寧夏,90%;后面接著是云南、新疆、貴州、內蒙等?？梢?排名靠前的不一定是沿海省區(qū),各地農村信用社的整體健康程度很大程度上取決于各地方自身的努力。進展不均的原因是多方面的。首先是歷史原因。上一輪改革之初,各地情況差異較大,農村信用社整體上的健康程度、歷史包袱也不一樣,有的地方歷史包袱可能比較重,影響了后面改革的進程和成效。其次,可能與地方政府的管理方式、程度也有關系。地方政府應該采用什么方式管理農村信用社?如何才能真正有效地實現(xiàn)農村信用社公司治理的優(yōu)化?這些問題還有比較大的爭議。此外,也和地方信用體系建設的力度有關系,具體農村地區(qū)信用環(huán)境好的話,農村信用社健康程度的改進就會比較突出。以上是對進展不均的幾種解釋,可能還有其他因素?？傮w看,經(jīng)過這一輪改革,各地農村信用社還是形成了一種勢頭,有了明確的努力方向,開始向更高的目標邁進。同時,還可以進行橫向比較,到那些搞得比較好的地方去學習取經(jīng)。這樣,有這么一個農村信用社改革整體向上的勢頭,有相互之間的比較學習,就可以使那些做得相對差一些的地區(qū)通過自身努力得到改進。當然,進展不均問題總是存在的,最后還會有少數(shù)老、少、邊、窮地區(qū)的信用社需要給予特別的扶持政策,可以結合最近正在討論的“十二五”扶貧規(guī)劃綱要做出區(qū)別對待。最早曾有個內部估計,認為可能有5%的老、少、邊、窮地區(qū)農村信用社難以存活,但現(xiàn)在看來實際數(shù)字要小很多,這也說明這一輪改革還是取得了很大的成效?？傊?經(jīng)過這幾年的努力,當初設計的改革步驟都已基本完成,各項工作取得了明顯進展。下一步,農村信用社還有沒有繼續(xù)上臺階的要求呢?還有。應該在現(xiàn)有的基礎上,繼續(xù)設計激勵機制,進一步深化農村金融改革,或者也可以說是展開新一輪的農村金融改革。也正因為此,我們要對前面若干年的改革情況做一個回顧和分析,認真歸納其中的經(jīng)驗教訓,以利于我們在“十二五”期間繼續(xù)做好農村金融改革工作。三、關于該公司的資本如何繼續(xù)深化農村信用社改革?一個重要方面是繼續(xù)鞏固并提高農村信用社的資本。要結合“十二五”期間農村金融改革與發(fā)展的思路作進一步研究,最后由有關部門拿出意見?，F(xiàn)在大致有一些想法,在此與大家交流一下,也希望大家就此問題做一些比較深入的調查研究。(一)在金融方面,進行金融創(chuàng)新經(jīng)過上一輪改革,超過三分之一的農村信用社資本充足率已處于一個相對比較好的水平,不良資產(chǎn)率明顯降低,公司治理結構也已初步建立。當然,這些指標與大型金融機構相比還有差距,但縱向比較看,成效還是比較明顯。對于這一類農村信用社,可要求其進一步鞏固和發(fā)展,同時繼續(xù)堅持服務“三農”的宗旨,提高服務水平和質量。還有將近三分之一的農村信用社其資本充足率還沒有達標。這部分農村信用社經(jīng)過上一輪改革,損失核銷了,票據(jù)得到了兌付,也籌集了一部分資本,但資產(chǎn)負債表還比較脆弱,需要進一步努力,否則一旦遇到經(jīng)濟周期的變化或者意外沖擊,可能再次惡化。汶川地震對四川相當一部分信用社產(chǎn)生了非常大的影響,雖然這種意外完全是小概率事件,但一旦發(fā)生,會形成重大沖擊,這種情況下資本的充足情況及其質量就至關重要了。另外還有15%—20%的農村信用社資本狀況更差一些,需要采取更有力的促進措施。最后可能還有不到5%的農村信用社,主要集中在老、少、邊、窮地區(qū),確實很難實現(xiàn)商業(yè)化生存,具有非常強的政策性業(yè)務特征,可以考慮采取新的轉型做法,以后主要從事政策性業(yè)務。特別是在個別少數(shù)民族地區(qū),農村信用社業(yè)務還涉及到民族政策,就比一般的貧困問題更加復雜。最近,黨中央、國務院正在研究擬定“十二五”扶貧規(guī)劃綱要,將進一步梳理我國的貧困縣及相關政策,在全國劃出11個貧困片區(qū),并針對這些地區(qū)出臺專門的扶持政策。在扶貧和脫貧方面,中國所取得的成就是非常突出的,有很多經(jīng)驗,也得到了國際上的認可。這些地區(qū)的農村金融改革可以與“十二五”扶貧規(guī)劃綱要結合在一起來設計。近期還有個現(xiàn)象,就是中國的大型銀行和一些外資銀行開始重新考慮在農村布局。經(jīng)過改革,現(xiàn)在我國的大型銀行實力與以前相比已有明顯增強,最大的幾家銀行年利潤都在1000億元以上。除了農業(yè)銀行以外,這些銀行在上一輪改革過程中普遍經(jīng)歷了大規(guī)模撤離縣域農村的過程,但近年來又出現(xiàn)了通過股權介入或設置網(wǎng)點回歸農村的趨勢。一些外資銀行也開始把注意力瞄向我國的村鎮(zhèn)銀行。這里面一方面可能有廣告效應,另一方面外資銀行也可能想通過這種方式更多地深入到基層,了解中國的國情,率先在農村市場有所表現(xiàn)。不管怎樣,這些都意味著農村地區(qū)將得到更多的資金。可見,在我國金融業(yè)整體實力增強以后,可以找到一些新的扶貧方式。不過也要認識到,如果在2003年以前采取這種做法則是比較危險的,因為當時國有商業(yè)銀行等金融機構本身健康性都有問題,如果還讓這些機構承擔扶貧職責,就會產(chǎn)生有理由為自身的不良資產(chǎn)進行辯護的道德風險,一旦形成不良資產(chǎn),就可以辯稱是由于承擔了政策性業(yè)務造成的。(二)宏觀層面的資本要求經(jīng)過2008年以來的這次全球金融危機,一個重要的全球共識是,要進一步提高對金融機構防范風險的資本要求及資本質量標準。關于資本要求,簡單地說就是資本充足率。1988年的巴塞爾協(xié)議要求商業(yè)銀行資本充足率須達到8%,其中一級資本中至少有一半是普通股。1999年的新巴塞爾資本協(xié)議(即巴塞爾Ⅱ)更多地考慮銀行面臨的操作風險、市場風險等主要風險,對資本提出了附加要求。而在這次金融危機中,大量金融機構陷入困難的狀況,最后被迫倒閉或被國有化,一個重要原因是資本要求還是偏低。為此,各國通過G20形成共識,批準通過了巴塞爾Ⅲ,其核心思想是要在全球范圍內,按照宏觀審慎政策框架對金融機構進一步提高資本要求,主要有以下這么幾個層面。第一個層級是最低資本要求,主要由作為一級資本的普通股和其他滿足一級資本定義的金融工具構成。第二個層級是資本留存緩沖,其主要意思是,如果一級資本還不夠強大,有了盈利應先不分紅,保留部分用以補充資本。第三個層級是逆周期資本緩沖,巴塞爾Ⅲ提出了額外增加0到2.5%的資本要求。第四個層級是對系統(tǒng)重要性金融機構的額外資本要求,這一點農村信用社可以暫不予考慮。第五個層級是自救資本,自救資本是金融機構普通股之外、在危急狀況下能夠迅速轉化為股本的債務型資本,最主要的是應急可轉債。在困難情況下,當資本充足率跌到一定水平,或者一旦符合某種事先約定的條件,應急可轉債須自動轉換為普通股參與吸收損失,從而應急性地提高吸收損失的能力。此外,還有對金融機構特定業(yè)務的資本要求,主要是針對交易賬戶,有些類似于風險加權系數(shù)的提高。其背景是,近年來國際上一些大的金融機構基于交易部門的金融活動越來越多,傳統(tǒng)的存貸款業(yè)務占比越來越小。應該說這是國際銀行業(yè)發(fā)展的新趨勢,但問題在于過去對交易賬戶的資本要求過于偏低,并很大程度上刺激了許多國際金融機構在交易方面過于活躍。一旦出現(xiàn)問題,往往一下子造成金融機構巨大的虧損或減記,且市場連鎖反應非常大。在這種情況下,就應該對交易賬戶的資本要求提出更高的標準。當然,把這些資本工具作為提升農村信用社資本要求的渠道,首先有一個相關概念的理解和接受問題,農村信用社的股東往往并不是很成熟的投資者,在觀念和認識上還有待進一步提升。但這些資本工具都需要我們盡早開展研究,為今后引入這些工具、提升農村信用社資本要求打下基礎。(三)農村市場資本質量為什么要強調資本質量?經(jīng)過這次金融危機,過去的核心資本,或者說普通股之外的一些資本工具開始受到普遍的關注,如大家熟知的次級資本債之類的附屬資本工具;在歐洲種類更多,有各種各樣不同層級的資本工具,在不同程度上計入資本充實率。在計算的時候,對較低層級的資本工具要予以打折,比如對長期資本債,要按照不同的到期時間按相應的比例進行折算。但在這次危機中,金融機構在應對危機和困難時,發(fā)現(xiàn)不少銀行的很多債務型資本由于各種原因不能吸收損失,甚至反而有各種各樣的正當理由來逃避責任。雖然危機發(fā)生前絕大多數(shù)國際性金融機構在資本充足率方面都符合要求,但一旦發(fā)生危機,能夠真正吸收損失的能力卻大不相同,有的金融機構陷入極度困難,最后只能破產(chǎn)倒閉。這就是為什么除了資本要求還要強調資本質量的原因,也是這次金融危機給我們帶來的一個很大的經(jīng)驗教訓。什么是資本質量?資本質量指的是資本吸收損失的能力。這次國際金融危機后,資本質量的概念已經(jīng)得到了廣泛認同,金融穩(wěn)定論壇(FSB)、巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(BCBS)提交G20峰會批準的有關全球金融改革最重要的內容之一就是提高資本質量。具體到我國深化農村信用社改革工作來說,也要對農村信用社強調資本質量的概念,同時還要考慮:農村信用社的資本究竟有哪些層次?怎么劃分?每一層次的資本吸收損失的能力如何?從吸收損失能力的程度看,資本質量最高的是普通股,從理論上說普通股能100%地吸收損失,目前國際上也是這么認為的。也正因為此,G20峰會明確,金融機構應大幅度提高普通股占比,以此提高資本質量。從中國的情況看,我國普遍股吸收損失的能力還有些問題,由于過去基于公有制的傳統(tǒng)思維,普通股是否承擔損失、或者承擔損失的程度往往與有關部門的政策聯(lián)系在一起,因此也會出現(xiàn)普通股不承擔損失的情況。當然,除了普通股,還要認真考察農村信用社其他各層次資本的質量究竟怎么樣。為什么我在這里要特別強調資本質量對下一步農村信用社改革的重要性呢?還與農村信用社目前所特有的資本狀況有關。在上一輪農村信用社改革過程中,曾出現(xiàn)過所謂的“三搏一”問題,監(jiān)管部門、農村信用社以及地方政府三方都希望央行盡早盡快提供專項票據(jù)并予以兌付,從而使信用社真正拿到扶持資金,消化不良資產(chǎn),并使資產(chǎn)負債表看起來能上一個臺階。但由于農村的信用文化以及其他有關方面的原因,廣大農村、農民以及基層地方政府對改革的理念、做法在理解上不是很到位,出現(xiàn)了一些偏差。最典型的就是為了滿足央行票據(jù)兌付條件,不少信用社表面上已經(jīng)補充了股本,但實質上不是真正的普通股,而是有各種各樣的比較特殊的股本,如名為股實為債的股本、允許隨時退股的股本、未規(guī)范的資格股等,其中相當一部分是很難承擔損失的債務資本。因此,需要對農村信用社的資本質量開展全面深入的調查研究,分類予以考核。這樣,農村信用社現(xiàn)有的一部分資本可能會被核減,比如某一類資本只具有50%的吸收損失能力,那么這部分資本在計算資本充足率時就要減半,這可能導致農村信用社整體資本充足率的下降,需要按照監(jiān)管要求予以補充。這項工作可能成為下一輪深化農村信用社改革的一個重要任務。(四)中小民營企業(yè)要努力在資本管理方面有進一步提升從股東角度看,經(jīng)過上一輪農村信用社改革,目前也具備了進一步提升資本質量的意愿和條件。改革之初,地方政府、監(jiān)管部門和農村信用社自身都希望盡快把資本充實上去,然后可以享受央行的優(yōu)惠政策,因此,農村信用社的很多股東實際上是地方政府通過各種途徑動員過來的。農村信用社將來能不能賺錢?投入的股本將來有多少回報?對這些問題,很多股東在入股時心里沒數(shù),其風險和收益也無從判斷,因此很多人都選擇了實際上是非普通股的入股形式。在這個過程中,農村信用社通常會做出一些承諾,不管是明文的還是私下的,如保證股東投入股份具有一定的固定回報或可退股的承諾,以減少股東的疑慮。通過這種方式,應該說農村信用社吸引了不少資本,滿足了人民銀行票據(jù)兌付的條件,也大都完成了第一輪的改革。而現(xiàn)在要進一步提升資本質量,就需要對各層次的資本逐一予以清理落實,原來不規(guī)范的股東應對其投資做出新的承諾,成為嚴格意義上的、規(guī)范化的股本。如果投入的資金不符合股本的條件,或者不愿意承擔吸收損失的責任,就不能計入資本,是債券就將之還原為長期債或者次級債。如果還想成為真正意義上的股本,就必須按照新的規(guī)則對資本做出確認,成為真正的普通股。以前入股談判時雙方制定的規(guī)則、或者雙方達成的非規(guī)范的“潛規(guī)則”要予以改變。如果不愿意投,則可以換其他投資者。這么做應該說現(xiàn)在已經(jīng)有了很好的條件,因為2010年全國農村信用社總體有了近1000億元的盈利,而且隨著農村金融環(huán)境的不