福建省高校制度設(shè)計的現(xiàn)狀與思考

福建省高校制度設(shè)計的現(xiàn)狀與思考

為了更好地理解和掌握福建省高校反腐倡廉制度的建設(shè)，充分發(fā)揮該制度在全省高校刑事體系建設(shè)中的重要作用，福建省調(diào)整和預(yù)防腐敗工作小組從2007年12月起選擇了25所大學作為研究對象。發(fā)揮“大學懲罰和預(yù)防腐敗”的作用。從調(diào)研情況看,各高校都能充分認識到制度在高校懲防體系建設(shè)中的重要地位,并能針對學校的實際,采取措施加強反腐倡廉制度建設(shè),并在決策制度、責任制度、管理制度等方面取得一定的成效。但也存在制度設(shè)計相對靜態(tài)、滯后;制度體系缺乏系統(tǒng)性、整體性;執(zhí)行制度剛性不足、制度檢查力量弱化等問題,還需要進一步提高高校反腐倡廉制度設(shè)計的動態(tài)性和創(chuàng)新性、提高制度建設(shè)的集成性、增強制度執(zhí)行的剛性,并突出抓好高校容易產(chǎn)生不正之風和腐敗行為的關(guān)鍵環(huán)節(jié)制度建設(shè),以深入推動全省高校的反腐倡廉制度建設(shè)取得成效。一、福建省高校反腐倡廉制度建設(shè)的總體情況1.高校落實黨風廉政建設(shè)責任制的現(xiàn)狀省委教育工委、省教育廳、各高校都注意把落實黨風廉政建設(shè)責任制作為推進懲防體系建設(shè)的重要工作來抓,初步建立領(lǐng)導(dǎo)班子和成員落實黨風廉政建設(shè)責任制的責任機制。2007年,省委教育工委、省教育廳下發(fā)了《關(guān)于加強教育系統(tǒng)落實黨風廉政建設(shè)責任制和領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔自律有關(guān)工作的通知》,明確每年召開一次教育系統(tǒng)黨風廉政建設(shè)責任制貫徹落實情況匯報會,有計劃、有重點地聽取部分設(shè)區(qū)市委教育工委和本科高等學校黨風廉政建設(shè)工作匯報并進行點評,以點帶面,整體推進教育系統(tǒng)反腐倡廉工作。調(diào)查顯示,近幾年,有80%的高校對本校落實黨風廉政建設(shè)責任制實施辦法進行修訂和完善,進一步明確領(lǐng)導(dǎo)班子成員在落實黨風廉政建設(shè)方面承擔的責任,同時校黨委書記、校(院)長分別與校領(lǐng)導(dǎo)班子成員簽訂黨風廉政建設(shè)責任書;校領(lǐng)導(dǎo)班子成員與所分管的二級學院(系)、部門黨政負責人簽訂黨風廉政建設(shè)責任書,層層分解任務(wù),明確具體責任,全面推進黨風廉政建設(shè)責任制的落實。有88%的高校將領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔自律和執(zhí)行黨風廉政建設(shè)責任制情況納入干部考察內(nèi)容。12.構(gòu)建完善的決策決策制度,為高?？?005年,省委教育工委、省教育廳黨組制定《關(guān)于貫徹落實﹤建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實施綱要﹥的實施意見》,對教育系統(tǒng)健全制度,規(guī)范教育管理行為作出全面部署,并按照該《實施意見》要求,逐步制定或完善本級相關(guān)的決策制度,如省委教育工委委員會議、廳黨組會議、廳長辦公會議、廳專題會議等會議制度。各高校也逐步建立健全黨委議事規(guī)則、校務(wù)會議事規(guī)則、校務(wù)工作通報,以及重要事項的咨詢論證和聽證等制度。凡涉及全局的重大事情、重大問題都由集體討論決定,各個會議決策的內(nèi)容有明確分工,屬哪個層次決策,就在哪個層次決策。常委會議不代替黨委會議、校務(wù)會議,校務(wù)會議不代替校長辦公會議。調(diào)查顯示,有92%高校對重要工作部署、干部任免、重點項目安排和大額資金使用等重大事項能執(zhí)行決策程序和規(guī)則,按照民主集中制原則形成集體決議。有76%高校建立重大決策和涉及群眾切身利益的重要事項征求意見、咨詢論證和聽證等制度。23.加強系統(tǒng)預(yù)防職務(wù)犯罪工作,提高教育預(yù)防的質(zhì)量與效率為了加強對涉及人、財、物等重點部門權(quán)力運行及重點人員的監(jiān)督制約,省委教育工委、省教育廳、各高校從管理入手,積極研究建立和完善相關(guān)的管理制度。近年來,省委教育工委、省教育廳研究制定了《福建省教育系統(tǒng)預(yù)防職務(wù)犯罪工作制度》、《福建省教育廳內(nèi)部審計工作辦法》等21項制度和辦法,進一步強化預(yù)防職務(wù)犯罪工作。2008年3月,又專門下發(fā)《福建省教育系統(tǒng)預(yù)防腐敗工作實施意見》,對整體推進教育系統(tǒng)預(yù)防腐敗工作和規(guī)范權(quán)力運行、強化監(jiān)督檢查、健全市場機制等3項主要工作作出部署。各高校針對學校管理方面存在的突出問題,不斷建立健全干部人事管理、財務(wù)管理、基建和物資采購管理、招生考試管理、教育收費、教學評估和規(guī)范辦學行為、校辦產(chǎn)業(yè)和后勤管理、學術(shù)管理等制度。如廈門大學通過組織調(diào)研,構(gòu)建了“比較系統(tǒng)的、包含三大類、十三個方面,共52項內(nèi)容的管理制度基本框架”,2為管理工作奠定堅實的根基。二、福建省高校反腐倡廉制度建設(shè)的主要問題1.制度設(shè)計缺乏科學性和權(quán)威性,是反腐倡廉事物總是處于不斷的運動發(fā)展之中,黨風廉政建設(shè)工作也是如此。制度作為某個團體或單位的所有成員都必須共同遵守的辦事規(guī)程和行動準則,在為黨風廉政建設(shè)和反腐敗斗爭發(fā)揮保駕護航作用的同時,也在經(jīng)受著發(fā)展變化的考驗。隨著情況的不斷發(fā)展變化,過去制定的制度和規(guī)定或多或少會暴露出一些本身設(shè)計上的不完善、不適應(yīng)、不科學,從而造成在一些新的問題上缺乏有效的管理規(guī)章和制度約束,所以,制度設(shè)計必須與時俱進,保持一定的動態(tài)性,制度的生命力和權(quán)威性才得以保障。福建省高校反腐倡廉制度建設(shè)主要集中在招生、基建、科研立項、學科評審、職稱評審、物資采購等6大領(lǐng)域。但從這些領(lǐng)域的制度建設(shè)情況看,在一定程度上存在著制度設(shè)計相對靜態(tài)、滯后的不足,有許多制度在20世紀80~90年代就已開始啟用至今,如職稱評審主要的一些政策性文件制訂于20世紀90年代,距今已有10多年時間了。高校新校區(qū)建設(shè)大多在2002、2003年啟動,但多數(shù)高校在2004年或2005年之后才開展基建制度建設(shè),未能在建設(shè)項目啟動之初同時制定制度性文件。在物資采購方面,各高校雖然也普遍制定了學校物資采購管理辦法,但有些高校的管理辦法不夠具體,可操作性較差。還有少數(shù)高校還沒有根據(jù)新出臺的《福建省省級政府采購管理暫行辦法》對本校的物資采購管理辦法進行相應(yīng)的修改,一些現(xiàn)行規(guī)范性文件已廢止或宣布失效,新的規(guī)范已出臺,但各高校未根據(jù)上級文件的變化及時廢止或修訂本校的配套文件。制度體系缺乏動態(tài)性、創(chuàng)新性,必然降低制度所應(yīng)有的強制性、威懾性和可執(zhí)行性,影響制度執(zhí)行的效果。2.制度體系缺乏系統(tǒng)性和整體性從制度作用的角度看,一個完善、健全的制度體系,必須是環(huán)環(huán)相扣、自我運轉(zhuǎn)、自我調(diào)適、整體聯(lián)動、前后閉合。制度體系的整體性、系統(tǒng)性越強,制度的嚴密性就越強,執(zhí)行的效率就越高。目前全省各高校都根據(jù)黨風廉政建設(shè)責任制要求制定了相應(yīng)的實施細則,但相對于責任制的要求而言,部分高校制定的細則系統(tǒng)性、整體性不強,一定程度上存在著表面化,沒有從加強黨風廉政建設(shè)的實際出發(fā),對本單位、本部門業(yè)務(wù)工作所涉及的領(lǐng)域及過程的黨風廉政建設(shè)要素進行認真細致的分解和梳理,針對各個可能產(chǎn)生腐敗問題的要素,制定有針對性的監(jiān)管制度,使細則涉及的制度體系得以系統(tǒng)、全面地覆蓋到本單位、本部門業(yè)務(wù)工作的各個領(lǐng)域、各個環(huán)節(jié)、各個角度,導(dǎo)致與細則相配套的制度體系在一定程度上缺乏系統(tǒng)性、整體性,無法形成環(huán)環(huán)相扣、首尾相連、覆蓋全面的制度體系,影響制度發(fā)揮作用的效度和深度。3.制度不夠規(guī)范“天下之事,不難于立法,而難于法之必行”。相對于制度的制定,制度的執(zhí)行和落實才是關(guān)鍵。但在實際的執(zhí)行過程中,有的制度被消解或避開,如部分高校將應(yīng)當實行集中采購的物資化整為零規(guī)避集中采購,少數(shù)高校將通用設(shè)備上報為科研、實驗設(shè)備。有的制度,如個人財產(chǎn)申報制度、述職述廉制度等,因缺乏行之有效的配套措施,在有些高校無法發(fā)揮其應(yīng)有的制約和管理功能;有的制度引用了“禁止”、“不準”等原則性語言,但相對缺乏落實制度的程序性規(guī)定,實際操作把握難度大,導(dǎo)致執(zhí)行制度的隨意性和彈性加大;有的制度則在具體的執(zhí)行過程,受到各種外在干擾,如打招呼、遞條子,存在著制度的執(zhí)行隨領(lǐng)導(dǎo)意志而左右等不良現(xiàn)象。此外,權(quán)威性、強制性是制度所具有的明顯特征,但有些制度在制定出來后,有關(guān)部門對制度的權(quán)威性和強制性信心不足,如春節(jié)期間收受紅包等制度規(guī)定,每到春節(jié)前后就發(fā)布通知重申相關(guān)要求,周而復(fù)始,導(dǎo)致人們產(chǎn)生制度上的麻木感,不僅無法起到制度應(yīng)有的強制震懾功能,反而使人們產(chǎn)生制度權(quán)威性不足的錯覺,影響了對制度的執(zhí)行力度。4.高校內(nèi)部紀檢監(jiān)察部門配合監(jiān)督高校的紀委和監(jiān)察部門是檢查各種黨風廉政制度執(zhí)行、落實情況的主要工作部門。但福建省高校的紀檢監(jiān)察部門面對日益復(fù)雜和繁重的反腐倡廉工作,普遍存在著人手不夠、經(jīng)費不足等困難。據(jù)有關(guān)調(diào)查,各高校的紀委辦公室和監(jiān)察處基本都是合署辦公,人員一般不超過7人,而且隨著高校的基建、招投標等需要紀檢監(jiān)察部門介入監(jiān)督的范圍不斷擴大,為數(shù)不多的工作人員整天忙于參加各種各樣的招投標會議、基建工程建設(shè)、招生監(jiān)察等活動,投入反腐倡廉制度檢查和監(jiān)督的時間和精力相對不足,在一定程度上只能采取單位自查、個人自評為主的方式檢查各部門貫徹執(zhí)行反腐倡廉制度情況,上級主管部門也無法逐一組織檢查組深入各高校對制度執(zhí)行、落實情況進行督查,在一定程度上停留于看總結(jié)自查材料、聽取高校紀檢監(jiān)察部門匯報等面上的檢查方式。制度檢查力量的不斷弱化,導(dǎo)致了一些單位對執(zhí)行黨風廉政建設(shè)責任制的積極性和自覺性下降,缺乏外在壓力的有效驅(qū)動。三、進一步強化福建省高校反腐敗制度體系建設(shè)的主要思路1.設(shè)計好制度體系,提高制度建設(shè)的創(chuàng)造性隨著高等教育事業(yè)的快速發(fā)展,教育投入不斷增加,辦學規(guī)模不斷擴大,籌資來源的多元化,辦學形式的多樣化,學校參與社會活動的日益頻繁以及辦學自主權(quán)的不斷擴大,學校的管理與監(jiān)督跟不上的問題愈益凸顯。因此,針對新情況和新問題,反腐倡廉的制度建設(shè)必須及時跟進,首重動態(tài)性和創(chuàng)新性,必須針對新情況、新問題,以開放的姿態(tài)主動改變自身,進行創(chuàng)造性的設(shè)計,努力在實踐中拓展制度建設(shè)的新領(lǐng)域,提升制度建設(shè)的新境界。為此,在反腐倡廉制度建設(shè)過程中,應(yīng)遵循發(fā)現(xiàn)問題或預(yù)先判斷—調(diào)研分析—立項設(shè)計—公示—征求意見(有的還要聽證)—審批—頒布實施—發(fā)現(xiàn)新問題或超前預(yù)防—糾正或補充—廢止或更新的制度設(shè)計過程,著重體現(xiàn)制度建設(shè)的動態(tài)性、創(chuàng)新性,不斷根據(jù)現(xiàn)實情況需要及黨風廉政建設(shè)工作的不斷深入,及時提出制度立項方案,組織相關(guān)人員開展科學論證,進行周密研究,再行起草制定,而后經(jīng)相關(guān)部門審查批準后公布實施。在制度推行過程,要對實踐中暴露出來的制度漏洞,及時糾錯,設(shè)計“制度補丁”,及時進行調(diào)整、修改和完善。同時,要對制度進行經(jīng)常性的研判、梳理,區(qū)分不同情況,進行相應(yīng)處置,對已經(jīng)不適合形勢發(fā)展變化、所依據(jù)的上位制度已經(jīng)發(fā)生變化的制度或相關(guān)條款,需要廢止的一定要廢止,可修改完善的則必須及時修改完善;對實際工作需要的,而過去又沒有相關(guān)制度規(guī)定的,需要建立的要及時建立。另外,還要認真總結(jié)基層實踐經(jīng)驗,把基層的好思路、好做法上升到制度層面,及時建立健全制度條款或相應(yīng)措施,并轉(zhuǎn)化為制度建設(shè)成果。2.高集成度制度設(shè)計的理論基礎(chǔ)馬克思主義哲學認為,一切事物和現(xiàn)象之間以及構(gòu)成事物諸要素之間都存在著互相影響、互相作用和互相依賴的關(guān)系。這種聯(lián)系是事物固有的,是多種多樣、普遍存在的。客觀事物之間及其內(nèi)部各個要素之間,由于普遍聯(lián)系規(guī)律的作用,在其發(fā)展進程中,由低級到高級逐漸形成功能齊備、立體交叉的復(fù)雜系統(tǒng)。系統(tǒng)不是各部分要素的簡單疊加,而是具有高度復(fù)合性的、具有一體化功能的聯(lián)合體,即系統(tǒng)具有高度的集成性。集成性是高效率系統(tǒng)的特點之一,指的是系統(tǒng)各部分之間,在時間、空間及運行方式上,用最簡潔的方式相互搭配運行,協(xié)同合作,以最低的運行成本,獲得最高效率的運行結(jié)果。因此,系統(tǒng)的集成程度越高,執(zhí)行的效率也就越高。制度建設(shè)不僅要遵循事物的矛盾運動規(guī)律的動態(tài)性原則,更要注重其集成性建設(shè),要從整體和全局的角度入手,著力于高集成度的制度體系設(shè)計。建設(shè)高度集成的制度,要在《高等教育法》框架內(nèi),對法定的領(lǐng)導(dǎo)體制進行細化,對法賦予的招生權(quán)、學科和專業(yè)設(shè)置與調(diào)整權(quán)、教學權(quán)、科研與社會服務(wù)權(quán)、開展對外科技交流與合作權(quán)、人事管理權(quán)、財產(chǎn)管理使用權(quán)等7項自主辦學權(quán)力運行進行規(guī)范和監(jiān)督,建立覆蓋教學、科研、行政、黨務(wù)、學生管理、后勤服務(wù)等全方位的制度體系。3.配套其他制度的建設(shè)馬克思主義哲學認為,矛盾的雙方是對立統(tǒng)一的,在對立統(tǒng)一、相互斗爭、相互轉(zhuǎn)化的過程中,事物通過量變達到質(zhì)變。獎勵和懲罰機制就是高校懲防體系內(nèi)部的矛盾雙方,建設(shè)高效率的高校懲防體系的建設(shè),需要兩手抓,不僅注重建設(shè)懲罰機制,還要重視包含獎勵機制在內(nèi)的其他配套制度的建設(shè)。一方面,要積極開展懲罰機制建設(shè)和嚴格執(zhí)行懲罰制度,對違法亂紀者進行懲戒打擊,對違反制度、破壞制度者進行懲罰,以充分體現(xiàn)制度的剛性設(shè)計,讓制度碰硬;另一方面,又要充分利用矛盾另一方面的積極作用,積極進行獎勵機制的完善和建設(shè),對遵紀守法、帶頭執(zhí)行制度和維護制度運行的個人和機構(gòu)進行褒獎。這樣,讓獎、懲兩套機制形成一股合力,在實踐中共同發(fā)揮作用,達到更好的執(zhí)行效果。獎懲結(jié)合的制度建設(shè),從另一個方面也體現(xiàn)了制度建設(shè)過程的完整性、全面性和系統(tǒng)性,同時也體現(xiàn)出高校懲防體系建設(shè)本著“治病救人、以人為本”的人文關(guān)懷。四要善于把握關(guān)鍵分析、加強福建省高校容易產(chǎn)生不正之風和腐敗行為的關(guān)鍵環(huán)節(jié)制度建設(shè)的幾點建議馬克思主義哲學認為,主要矛盾在事物運動、發(fā)展、變化過程中始終處于支配地位,對事物的運動、發(fā)展、變化起著決定性的作用;思考問題、研究工作、處理事情要善于找到要害、把握關(guān)鍵、抓住重點。加強高校反腐倡廉制度體系建設(shè),要善于把握主要矛盾,抓好“高校招生、基本建設(shè)、物資采購、科研立項、職稱評審、學科評估等容易產(chǎn)生不正之風和腐敗行為的關(guān)鍵環(huán)節(jié)”的制度建設(shè)。并對這些關(guān)鍵環(huán)節(jié)制度建設(shè)的基本情況進行深入的調(diào)查研究,對現(xiàn)有制度的優(yōu)劣、合理部分與不合理部分進行“診斷”、“甄別”,根據(jù)新情況,針對原制度缺陷,加快制度建設(shè),構(gòu)建科學的制度體系。1.完善落實強化各工作環(huán)節(jié)管理的工作流程招生工作環(huán)節(jié)的制度建設(shè)內(nèi)容主要包括:結(jié)合招生基本制度,根據(jù)命題、考試、錄取等工作規(guī)律以及薄弱點、控制點,設(shè)計各項工作流程,強化各工作環(huán)節(jié)管理;制定高等院校提檔、閱檔、退檔、錄取、入學資格審查等錄取工作規(guī)程;健全和完善特殊類型的招生制度;規(guī)范高校招生章程審核。2.健全高校職務(wù)評審工作制度職稱評審環(huán)節(jié)的制度建設(shè)內(nèi)容主要包括:針對高校職稱評審主要文件制定于20世紀90年代,一些政策規(guī)定滯后的現(xiàn)狀,全面修訂職稱評審文件,設(shè)計工作流程,明確各工作環(huán)節(jié)要求;完善高校職權(quán)范圍內(nèi)的職稱評審工作的管理與監(jiān)督制度;健全和完善職稱申報材料審查、評審公示以及誠信申報、論文送審保密、責任追究等制度。3.學科調(diào)整機制學科建設(shè)環(huán)節(jié)的制度建設(shè)內(nèi)容主要包括:針對學科設(shè)置具有滯后性和離散性的特點,建立動態(tài)的學科調(diào)整機制;改革學科設(shè)置辦法,對專業(yè)人才集中、科研實力雄厚、學科培育較好、示范性強的高校,賦予其在學科設(shè)置上的自主權(quán)。完善學科建