管理學(xué)第四章 公共政策問題的構(gòu)建分析

案例：重拳封殺奧數(shù)班1成都：重拳封殺奧數(shù)班消息一出，?人民日報?發(fā)時評、新華社發(fā)長文討論此事。網(wǎng)上贊聲一片：“奧數(shù)班取消那天，就是孩子解放的那天〞，“斬斷奧數(shù)，讓根底教育的咽喉順暢呼吸，成都萬歲！可在一位奧數(shù)金牌教練眼里，奧數(shù)還有13年都下不了課。他坦承，不相信成都能真正“打掉〞奧數(shù)，“就算取得暫時性勝利，奧數(shù)也會卷土重來〞。他甚至認為，“那4條禁令根本是紙糊的〞。2成都：重拳封殺奧數(shù)班這注定了是一場持久戰(zhàn)。2021年8月3日，成都當(dāng)?shù)匾患覉笊绾鸵患揖W(wǎng)站聯(lián)合發(fā)起了“成都奧數(shù)白皮書調(diào)查〞，5天時間內(nèi)參與投票者超過7000人。調(diào)查結(jié)果觸目驚心——這邊是市教育局要讓奧數(shù)徹底和小升初脫鉤，那邊那么有70%的受調(diào)查者力挺小升初要看奧數(shù)成績。成都市這次重拳出擊，能否徹底催毀當(dāng)?shù)氐膴W數(shù)經(jīng)濟鏈？奧數(shù)是不是封殺就可以解決？3廣東:高考加分工程猛砍千呼萬喚始出來——廣東省招生委員會于2021年03月02日正式公布廣東2021年高考加分工程調(diào)整方案。根據(jù)?通知?規(guī)定，2021年起，廣東高考加分工程從現(xiàn)在的23個銳減至6個，大減17個！而加分分值那么由原來的20分，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)為本科加5分，專科加10分。此次廣東高考加分調(diào)整可謂“下手極狠〞：2021年，取消的17項主要有：中學(xué)生各學(xué)科奧林匹克競賽、各類科技競賽及職業(yè)院校技能大賽工程和省級優(yōu)秀學(xué)生等。4廣東:高考加分工程猛砍這意味著，原本可以加20分的數(shù)學(xué)、物理、化學(xué)、生物學(xué)、信息學(xué)奧林匹克競賽國家級和省級獲獎?wù)?，這次被“一刀切〞統(tǒng)統(tǒng)砍掉；全國青少年科技創(chuàng)新大賽、“明天小小科學(xué)家〞等獲獎?wù)咴疽部杉?0分投檔，現(xiàn)在砍掉。而此前最受質(zhì)疑的省級優(yōu)秀學(xué)生〔包括省級三好學(xué)生、優(yōu)秀學(xué)生干部、優(yōu)秀學(xué)生〕加20分投檔的規(guī)定，這一次也被連根砍掉。這些措施到底是治標(biāo)還是治本？56

要想成功地解決問題，就必須對真正的問題找出正確的答案。我們經(jīng)歷的失敗常常更多的是因為解決了錯誤的問題，而不是因為我們?yōu)檎嬲膯栴}找到了錯誤的答案。

——第三類錯誤7第四章公共政策問題的構(gòu)建分析8主要內(nèi)容什么是公共政策問題？如何去構(gòu)建公共政策問題？公共政策問題是如何引起政府注意的？9一、什么是公共政策問題？首先要弄清楚什么是…問題〔problem〕---問題：實際狀態(tài)與社會期望之間的差距---個人問題，團體問題，社會問題10問題類型利益關(guān)系利益載體典型特征實現(xiàn)方式個人問題私人利益?zhèn)€人個人獨享性市場交換，個人自治團體問題團體利益組織組織共享性團體協(xié)商，博弈，交易，強制社會問題社會利益政府社會分享性公共選擇，公共政策是不是所有的社會問題政府都會管呢？11現(xiàn)實情況：只有一局部社會問題能夠得到政府的真正重視，進入政府的政策議程，這局部社會問題由此轉(zhuǎn)化為…政策問題公共政策問題是指基于特定的社會問題，由政府列入政策議程并采取行動，通過公共行為希望實現(xiàn)或解決的問題。12公共政策問題的根本內(nèi)涵：1.社會客觀現(xiàn)象或問題情境2.對上述問題的覺察與認同3.價值、利益與標(biāo)準(zhǔn)沖突4.團體的活動與力量5.政府的必要行動13公共政策問題的特征：1.政策問題的關(guān)聯(lián)性2.政策問題的主觀性3.政策問題的人為性4.政策問題的動態(tài)性14公共政策問題的類型：1.密特洛夫與克爾曼——問題概念化自然觀道德觀環(huán)境觀2.羅威分配型問題〔如：公費醫(yī)療問題〕管制型問題〔如：交通管制問題〕再分配型問題〔如：所得稅改革〕15公共政策問題的類型：3.鄧恩結(jié)構(gòu)優(yōu)良的政策問題結(jié)構(gòu)適度的政策問題結(jié)構(gòu)不良的政策問題16二、公共政策問題構(gòu)建的程序〔一〕政策問題構(gòu)建的程序：第一階段：以“問題感知〞體悟“問題情境〞第二階段：以“問題搜索〞認定“元問題〞第三階段：以“問題界定〞發(fā)現(xiàn)“實質(zhì)問題〞第四階段：以“問題陳述〞建立“正式問題〞怎樣搞好乘車秩序?我國大中城市每天需乘公共汽車的上班族，一提起公交秩序就一腦門子官司。不用提吵架、生氣、丟東西，單是那份擁擠就讓人不能忍受。汽車一進站，人們一窩蜂地擁上前去；為搶一個座位，好似什么都不顧了；經(jīng)常會有上上不去、下下不來的為難局面；更可氣的是，年輕力壯的棒小伙兒占著老弱病殘的專座死不動窩。是什么原因造成目前這樣一種局面呢?是老百姓的問題，還是管理者的問題?是實體性根底設(shè)施缺乏，還是管理制度不健全?如果發(fā)現(xiàn)不了真正的原因，那么治理良策又從何談起?怎樣進行問題描述：節(jié)日燃放鞭炮的事例分析以北京市為例，市民過節(jié)燃放煙花爆竹這項習(xí)俗已逐漸變化成為一個社會問題。據(jù)1987年的統(tǒng)計，因燃放鞭炮，除夕夜致傷到醫(yī)院就診的有251人，到初五，增加到1027人。其中傷了眼睛的159人，摘除眼球的8人。除夕夜火警208起，到初三增至391起，直接經(jīng)濟損失上百萬元。僅初一零點至1點，在燃放鞭炮最集中的這段時間，發(fā)生火警104起，平均每35秒就發(fā)生1起。看來這項傳統(tǒng)習(xí)俗所造成的社會危害越來越大，已經(jīng)漸漸開展到非常嚴重的地步，因此引起北京市政府決策層的高度重視。17問題構(gòu)建過程中應(yīng)注意的問題：第一、問題描述應(yīng)做到真實詳盡，切忌人為夸大或縮小。第二、盡量縮短報告鏈條，減少報告層次。

18〔二〕政策問題構(gòu)建的方法1.邊界分析2.類別分析3.層次分析4.類比分析5.多重分析6.假設(shè)分析19〔三〕政策問題診斷的誤差組織結(jié)構(gòu)(organizationstructure)意識形態(tài)(ideology)無知(ignorance)信息超載(babel)噪音干擾(noise)時間落差(lag)逃避問題(avoidance)隱蔽問題(maskingproblem)虛假問題(preudo-problem)20案例1：徘徊在邊緣的“尊嚴〞2007年4月11日上午9點時許，38名農(nóng)民工帶著36件行李在長春火車站前乘上了一輛225路公交車，這引起了已經(jīng)先上車的乘客長春市民劉某的不滿。據(jù)225路車司機馮金回憶，劉某先從車的后門自行下了車，后又走到前門再次上車，要求司機退還車票錢，在遭到拒絕后，劉某想阻止馮金繼續(xù)行車，便抓住了變速擋桿不放，并聲稱要向車隊投訴。馮金向劉某解釋說，這是公司的規(guī)定，由于該車是自動售票，司機不能收錢，因此無法當(dāng)時退票，劉某只得作罷，并在半路下了車。

21案例1：徘徊在邊緣的“尊嚴〞下車后劉某立即向馮金所在的長春公交集團東盛汽車公司五車隊進行了投訴。據(jù)車隊長龐成春介紹，劉某的投訴理由是他覺得“這趟車拉了太多農(nóng)民工，又帶著行李，太臟、身上有味，要求退票卻沒得到司機同意〞。劉某認為，當(dāng)時司機應(yīng)該把錢退回或者讓他改乘下一輛225路車。此后劉先生還向當(dāng)?shù)匾患颐襟w打了熱線投訴，他的投訴理由是：“這么一車農(nóng)民工，帶著大包小裹的，把整個公交車塞得滿滿的，讓乘客上下都難……〞22案例2：城市，想說愛你不容易安徽省太和縣農(nóng)民工馮俊巖一家到天津打工10年，究竟能帶來多少收入，能存下養(yǎng)老錢嗎？他說，2005年，我們月收入也就3000元出頭，一年４萬多塊錢。

再看看我的支出，每月房費750塊，一年就是9000塊，上級主管部門收取的攤位管理費，一個月固定是600塊，加上執(zhí)法部門的罰款，又要添上些，這樣一年也是近8000塊。我兒子費用最高，加上補習(xí)費、托管費、礦泉水費等，他平均每天在20元左右。他沒有天津戶口，每學(xué)年還要交500元借讀費。我們?nèi)谧右粋€月大概要花上1300元左右，還不算每個月120元的存車費和不時收個假票子，估計這一年下來也就落個兩三千元。23案例3：農(nóng)民工討薪悲劇何時休？一組數(shù)據(jù)觸目驚心：至2006年，全國拖欠農(nóng)民工工資已高達10億元，建筑企業(yè)拖欠工資的比例高達72.2%，僅有6%的民工能按時領(lǐng)取工資。討薪悲劇天天在發(fā)生、月月在發(fā)生、年年在發(fā)生。2021年01月02上午，硚口區(qū)寶豐二路一居民樓下，5名農(nóng)民工身披“字書衣〞討薪，引來眾多路人圍觀。記者近距離觀察，發(fā)現(xiàn)該“字書衣〞由兩片長1.5米左右、寬0.5米左右的硬塑料布組成，記述了13名農(nóng)民工討薪三年以及被人持槍打傷的經(jīng)過，塑料布上還留有農(nóng)民工代表及包工頭的聯(lián)系方式。24案例4：犯罪的不歸路2005年7月8日，來自廣西的打工青年阿星，因被廣東潮陽一工廠辭退，薪水欠發(fā)，一氣之下殺了主管。而在此之前，這個15歲開始在深圳的“廣西砍手黨〞團伙里做飯炒菜的小伙子，卻從沒參與過“砍手黨〞的任何一件作案，他始終不愿意參加“砍手黨〞。18歲開始，他便離開“砍手黨〞團伙，為此離開老鄉(xiāng)，到深圳、東莞、汕頭等地做工。一個有意識遠離犯罪的青年，卻最終殺人，一時間成為人們熱議的話題。阿星說，他15歲出來打工，從來都需要忍耐老板傲慢的眼光和苛刻的條件，他永遠都不屬于這個城市。25思考：1.農(nóng)民工處于城市邊緣的原因是什么？2.政府將在農(nóng)民工問題上做怎樣的政策選擇？3.如何理解公共政策的根本理念？26三、政府是如何關(guān)注政策問題的？在所有社會問題中，只有一局部問題能夠被公共決策者所關(guān)注。由社會問題上升到政策問題，必須經(jīng)過政策議程〔policyagenda〕。那些被決策者選中或決策者感到必須對之采取行動的要求構(gòu)成了政策議程。---安德森27〔一〕政策議程的類型1.系統(tǒng)議程2.正式議程3.兩種議程的聯(lián)系與區(qū)別281.系統(tǒng)議程系統(tǒng)議程：某個社會問題已經(jīng)引起社會公眾和社會團體的普遍關(guān)注，他們向政府部門提出政策訴求，要求采取措施加以解決這樣一種政策議程。實質(zhì)：討論議程三個根本條件：第一、廣泛流傳并受到公眾注意；第二、有采取行動的必要；第三、政府權(quán)限范圍內(nèi)29例：免費午餐“免費午餐〞是由鄧飛等500多名記者和國內(nèi)數(shù)十家媒體聯(lián)合中國社會福利教育基金會發(fā)起的公益工程。該工程建議每天捐贈3元為貧困地區(qū)學(xué)童提供免費午餐。2021年4月2日正式啟動。2021年10月26日，國務(wù)院決定啟動實施農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善方案。

30“免費午餐〞的價值不僅在于利用網(wǎng)絡(luò)為發(fā)動和行動的工具，開啟社會公益新模式；更重要的價值在于，在公共議程長期由政府全面主導(dǎo)的歷史傳統(tǒng)下，公共議程首次由民間引導(dǎo)，社會發(fā)酵而得到政府的良性互動實屬罕見。

31免費午餐發(fā)起人鄧飛

322.正式議程正式議程：某些社會問題已經(jīng)引起了決策者的深切關(guān)注，他們感到有必要對之采取一定的行動，并把這些社會問題列入政策范圍這樣一種政策議程。實質(zhì)：行動議程政府議程的工程包括：新工程與舊工程333.兩種議程的聯(lián)系與區(qū)別〔1〕一般而言，社會問題轉(zhuǎn)變?yōu)檎邌栴}先要經(jīng)過公眾議程，然后才能進入政府議程?！?〕很多的社會問題雖然處于公眾議程之內(nèi)，但決策系統(tǒng)并沒有把它們列入政府議程。〔3〕許多問題可能不經(jīng)過公眾議程，而直接進入政府議程。34例：就業(yè)歧視問題的議程創(chuàng)立過程我國長時期以來沒有專門的反對就業(yè)歧視、促進平等就業(yè)的法律。這樣，用人單位常常會以“但凡法律沒有禁止的，都是允許的〞為借口，任意設(shè)定招聘規(guī)那么，極大地傷害了勞動者的平等就業(yè)權(quán)。35社會公眾對于目前存在的各種就業(yè)歧視已經(jīng)有充分認識。最新調(diào)查結(jié)果顯示，有85.5%的人認為在找工作當(dāng)中存在就業(yè)歧視，其中認為嚴重和比較嚴重的占到58%。這個數(shù)字說明，社會公眾對就業(yè)歧視的敏感度和意識力已經(jīng)到達相當(dāng)高度。同時就業(yè)歧視問題也引起了公眾的廣泛討論，稱為一個熱門話題，就業(yè)歧視問題逐漸進入公眾議程。36政府日益認識到反就業(yè)歧視問題的必要性并通過一系列的立法和行政手段反對就業(yè)歧視，以2004年批準(zhǔn)?消除就業(yè)和職業(yè)歧視公約?為起點，以2007年?就業(yè)促進法?的公布為標(biāo)志，這意味著反就業(yè)歧視政策被提上了正式議程；可以說，反就業(yè)歧視問題政策議程正是在政府和公眾二者共同的推動下建立的。37〔二〕影響社會問題進入政策議程的因素1.公民個人的作用2.利益團體的作用3.政治領(lǐng)袖的作用4.政府體制的作用5.群眾傳媒的作用6.專家學(xué)者的作用7.問題自身的作用“下面兩周是游說良機！〞布魯說著突然從座椅上撲出半個身子，64歲的他沖動難掩。布魯?shù)墓_頭銜是美國國際參謀集團總裁，實際身份是一名注冊的院外活動家，俗稱“說客〞。他的游說目標(biāo)正是要求美國政府敦促中國將人民幣匯率升值。他的團隊名叫“公平貨幣聯(lián)盟〞，是由46家美國產(chǎn)業(yè)工會、農(nóng)業(yè)行會和工業(yè)行會為促使人民幣升值而結(jié)成的同盟。這些特殊利益集團“創(chuàng)造性地〞將美國工人失業(yè)歸咎于人民幣兌美元匯率偏低，游說美議員立法、影響輿論，終將人民幣匯率問題政治化。在2021年召開的全國兩會上，中國女富豪張茵建議：國家應(yīng)逐步放開二胎政策。她的這一提案，無疑撥動了國人的神經(jīng)，專家的討論又一次聚焦在“要不要放開二胎〞等人口政策的調(diào)整問題上。如今，計生政策實行已逾30年，中國也已站在社會老齡化的門口。人口政策的轉(zhuǎn)折性時期是否已經(jīng)來到？學(xué)界已有諸多呼吁，甚至連“獨生子女政策〞的主要設(shè)計者之一田雪原也表態(tài)支持逐步放開二胎。而國家計生委仍然是最為明確的反對者。青藏鐵路應(yīng)開行垃圾專列？“我們呼吁用青藏鐵路把沿途不可降解的垃圾運出來。〞時隔3年，熊楊再次提出完善“生態(tài)環(huán)保鐵路〞的建議。在這位環(huán)保NGO“綠色江河〞深圳召集人眼里，“垃圾襲藏〞已是刻不容緩的環(huán)境問題。自修筑青藏鐵路開始，現(xiàn)代生活方式逐漸進入青海、西藏高原地區(qū)，拋扔野外、等待自然降解的傳統(tǒng)垃圾處理方式已無法對付日益增多的塑料袋、玻璃瓶、一次性餐具。如何處理高原地區(qū)的垃圾，“綠色江河〞志愿者們已奔波了9個年頭。38〔四〕社會問題進入政策議程的觸發(fā)機制1.政治領(lǐng)導(dǎo)。2.危機事件。3.抗議活動。4.傳媒曝光。391.政治領(lǐng)導(dǎo)政治領(lǐng)袖在政策議程建立過程中所發(fā)揮的特殊政治作用是無可替代的。他們常常扮演政策議程主要決定者的角色。40例：2021年1月20日就職演說中，奧巴馬宣布優(yōu)先施政議程時提到，“我們將回歸科學(xué)，運用科技的奇跡提高醫(yī)療質(zhì)量，降低醫(yī)療費用。〞2021年3月23日，奧巴馬總統(tǒng)簽署了醫(yī)療改革法案，取得其上任以來改革最大階段性成就。其實施將在未來十年間減少1380億美元的赤字，同時將美國醫(yī)療保險的覆蓋率擴大至95%〔不包括非法移民〕，根本實現(xiàn)全民醫(yī)療。奧巴馬憑借其堅忍不拔的努力、法律專業(yè)的背景以及個人聲望，終于兌現(xiàn)了其“將成為最后一位進行醫(yī)療改革的美國總統(tǒng)〞的諾言。412.危機事件某種危機事件或突發(fā)事件會使某些事情盡快提到政策議程，如礦難事故、自然災(zāi)害等。突發(fā)性的重大事件往往會使形勢發(fā)生逆轉(zhuǎn)，從而成為社會各界關(guān)注的焦點，引起政府的高度重視。42例：甘肅校車悲劇

2021年11月16日上午，甘肅省慶陽市正寧縣榆林子鎮(zhèn)一輛車號為陜D-72231的大翻斗運煤貨車與一輛榆林子鎮(zhèn)幼兒園校車迎面相撞，事故造成20人死亡。

校車悲劇及引發(fā)的討論，集中表達了對公共平安的公眾焦慮。從事故追責(zé)、體制問責(zé)到公民捐獻校車爭議的多個方面，公眾在此次危機事件中的發(fā)言最終影響了公共政策，校車平安條例草案公布。43甘肅正寧幼兒園校車事故443.抗議活動抗議活動是使問題引起決策系統(tǒng)關(guān)注并進人政策議程的另一種途徑，是一種劇烈的利益表達形式，往往帶有某些反常規(guī)的行動特征。抗議活動是建立政策議程的有效方法，但不是最正確的途徑。45例：2021年12月10日，交通運輸部公路司副司長陳勝營在接受交通部官方網(wǎng)站采訪時表示，近期重慶、陜西、甘肅、湖南等多個省份，先后出現(xiàn)出租汽車停運、罷運和上訪事件，維穩(wěn)形勢嚴峻，中央領(lǐng)導(dǎo)高度重視，需要我們開展深入細致的調(diào)查研究，確保出租汽車行業(yè)管理的平穩(wěn)過渡。他說，出租車的問題，目前更多的是涉及穩(wěn)定，但從長期標(biāo)準(zhǔn)管理來看，也要從改革的角度思考問題，積極研究制定制度、政策，出臺法規(guī)。

464.傳媒曝光

一些問題可能會引起新聞媒介的特別注意。通過新聞媒介的報道，這些問題很可能會成為政策議程里的內(nèi)容。如果沒有新聞媒介的介入，這些問題就很可能長久地存在而不會引起社會公眾的注意，政府自然也就不會去考慮這些問題。

47〔五〕社會問題進入政策議程的障礙1.政治原那么的偏離2.價值體系的排斥3.政府體系的封閉4.承受能力的缺乏5.表達方式的失當(dāng)48〔六〕公共政策議程建立的模型1.科布的政策議程建立模型2.約翰·W·金登的多源流模型491.科布的政策議程建立模型〔1〕外在創(chuàng)始型〔2〕政治發(fā)動型〔3〕內(nèi)在創(chuàng)始型502.約翰·W·金登的多源流模型〔1〕問題流〔2〕政策流〔3〕政治流問題流主要關(guān)注于問題的界定，包括問題是如何被認知的，以及客觀條件是如何被定義為問題的。政策流與解決問題的技術(shù)可行性、問題解決方案的公眾接受程度有關(guān)，其主要方面在于針對政策問題而提出的各種建議，通常以聽證會、論文和會談等形式獲得檢驗。政治流涉及政治對于問題解決方案的影響，包括三個因素：公眾情緒、壓力集團間的