論非正規(guī)就業(yè)勞動者的權(quán)益保障

論非正規(guī)就業(yè)勞動者的權(quán)益保障

經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的變化、全球化和經(jīng)濟效益，不僅改變了中國勞動力市場的供給結(jié)構(gòu)，而且改變了就業(yè)制度和就業(yè)環(huán)境。正式就業(yè)模式已經(jīng)廢除，為非正規(guī)就業(yè)提供了新思路。英國學(xué)者將此描述為勞動力的使用變得隨機化(P9)。非正規(guī)就業(yè)方式的出現(xiàn)與時代特征的轉(zhuǎn)換是密不可分的。歷史地看,面向大眾的穩(wěn)定的勞動就業(yè)時代已逐漸結(jié)束,“世界進入了彈性勞動與經(jīng)濟不穩(wěn)定、工作不穩(wěn)定時代”(P106)。市場經(jīng)濟國家在新自由主義思想影響下,對非正規(guī)就業(yè)不僅承認其合法性,更主要的是解決靈活用工和勞動者利益的平衡。一、分析中國非正規(guī)就業(yè)與執(zhí)法的法律關(guān)系(一)非正規(guī)就業(yè)的內(nèi)涵非正規(guī)就業(yè)(informalEmployment)一般稱之為非正規(guī)部門就業(yè)或非正規(guī)組織形式就業(yè),主要是相對于傳統(tǒng)的典型就業(yè)形式而言的。1972年國際勞工組織首次使用“非正規(guī)部門”一詞,并在2002年的《體面勞動與非正規(guī)經(jīng)濟》中討論了“非正規(guī)”的含義。各國(地區(qū))在對本地非正規(guī)就業(yè)進行研究時,概念使用有所不同:日本學(xué)者稱之為“非典型雇員”,印度視為“無組織部門就業(yè)”,巴西則使用了“無勞工證者”,南非和德國學(xué)者在其共同研究中稱之為“非正規(guī)部門工人”。歐美近幾年的文獻中使用非典型就業(yè)或非標準工作,臺灣學(xué)者使用了“非典型就業(yè)”,國內(nèi)在一般語義上用“靈活就業(yè)”代替“非正規(guī)就業(yè)”。對非正規(guī)就業(yè)研究的廣泛性,表明了非正規(guī)就業(yè)發(fā)展的普遍性。非正規(guī)就業(yè)的含義同樣因各國發(fā)展不同而產(chǎn)生差異。國際勞工組織《就業(yè)政策公約》將其視為制度化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)之外的經(jīng)濟活動。2003年第17次國際勞工統(tǒng)計大會通過了《關(guān)于非正規(guī)就業(yè)統(tǒng)計定義的指導(dǎo)方針》,對非正規(guī)就業(yè)定義為:“如果雇員的勞動關(guān)系在法律或者實際意義上不受國家勞工法規(guī)、收入所得稅制度、社會保護以及一定的員工利益(如解雇員工的提前通知、遣散費、帶薪的年假和病假等)所要求的社會保障或權(quán)利而建立起來的話,他們就被認為是非正規(guī)的就業(yè)”。本文所指非正規(guī)就業(yè)是存在于非正規(guī)部門和正規(guī)部門中,與傳統(tǒng)就業(yè)形式在勞動時間、勞動報酬、工作場所、保險福利、勞動關(guān)系等方面不同或不完全等同的各種就業(yè)形式的總稱。非正規(guī)就業(yè)有如下特征:一是勞動關(guān)系不固定。勞動關(guān)系不穩(wěn)定,勞動組織松散,流動性強。二是收入不固定。薪酬畸高畸低,但總體水平較低。三是工作時間不固定。如小時工通常為一天中某個時段,臨時工、季節(jié)工通常為一年內(nèi)某幾個月。四是崗位不固定。非正規(guī)就業(yè)人員組織松散,經(jīng)常更換就業(yè)崗位。我國非正規(guī)就業(yè)方式如下(圖1):(二)非正規(guī)就業(yè)方式下的勞動關(guān)系非正規(guī)就業(yè)法律關(guān)系呈現(xiàn)復(fù)雜化、多元化的特點。在我國勞動立法中,非正規(guī)就業(yè)關(guān)系既不被勞動法所認可,也不被勞動法所禁止,還超越了民法調(diào)整的范疇,形成法律調(diào)整上的灰色地帶。在司法實踐中,非正規(guī)就業(yè)法律關(guān)系游走在勞務(wù)關(guān)系和勞動關(guān)系之間,即非正規(guī)就業(yè)勞動關(guān)系的邊緣性。對照圖1,我國目前非正規(guī)就業(yè)法律關(guān)系為:大中型企業(yè)中的6種用工形式基本上為勞務(wù)關(guān)系;通過勞動組織的就業(yè)是否屬于勞動法律關(guān)系,不很明確,需要具體分析,但絕大多數(shù)情況下屬于勞務(wù)關(guān)系;因補貼而存在的政府雇傭形式基本為勞務(wù)關(guān)系;家庭所有制及自我雇傭等不構(gòu)成用工法律關(guān)系,如個體戶、合伙經(jīng)營和街頭臨時攤販;獨立服務(wù)就業(yè)屬于勞務(wù)關(guān)系;自由職業(yè)者一般通過完成一定的勞動成果而實現(xiàn)勞動,屬于民事承攬關(guān)系;小微企業(yè)的受雇者應(yīng)具體分析,包括勞動關(guān)系和勞務(wù)關(guān)系用工。通過上述分析可以看出,對非正規(guī)就業(yè)方式應(yīng)具體分析,簡單地將其視為勞動關(guān)系或勞務(wù)關(guān)系都有失偏頗,也不符合非正規(guī)就業(yè)的客觀實際,還可能導(dǎo)致其優(yōu)勢不復(fù)存在,損及非正規(guī)就業(yè)勞動者利益。然而,非正規(guī)就業(yè)中勞動關(guān)系不協(xié)調(diào)、不穩(wěn)定狀態(tài),也使非正規(guī)就業(yè)人員的勞動權(quán)利比正規(guī)就業(yè)勞動者更容易受到來自雇主的侵害。因此,尋求非正規(guī)就業(yè)和勞動者權(quán)益保護的平衡,成為實踐中迫切需要解決的問題。二、大陸民法的觀點非正規(guī)就業(yè)勞動者權(quán)利困境來自于法律和實務(wù)對勞動關(guān)系與勞務(wù)關(guān)系的不同理解。勞務(wù)關(guān)系是指當事人之間因提供勞務(wù)而發(fā)生的民事關(guān)系,勞務(wù)關(guān)系可以說是勞動關(guān)系的一種邊緣關(guān)系(P62)。臺灣著名學(xué)者史尚寬先生將勞動關(guān)系定義為“用人單位與勞動者在勞動過程中建立的社會關(guān)系”(P2)。大陸勞動法理論的通說認為,勞動關(guān)系的特點是在看似平等關(guān)系的基礎(chǔ)上有從屬性,是人身與財產(chǎn)關(guān)系的結(jié)合。勞動關(guān)系一旦建立,勞動者即成為用人單位的成員,雙方隨之形成隸屬關(guān)系,用人單位對勞動者具有管理權(quán)。這種從屬關(guān)系使勞動關(guān)系脫離于民事關(guān)系(P6)。我國勞動法對勞動法律關(guān)系沒有明確界定,《勞動合同法》擴大了用人單位的范圍,并概括地規(guī)范了勞動派遣和非全日制用工,但總體上沿用了傳統(tǒng)的立法邏輯,即局限于正規(guī)用工所形成的勞動關(guān)系,而把其他用工形式排除在外。(一)非正規(guī)就業(yè)勞動者的工資與報酬我國非正規(guī)就業(yè)人員的勞動報酬普遍低于同崗位正規(guī)勞動者,并被不同程度地拖欠和克扣。如2007年上海最低工資為960元,社會平均工資2892元,非正規(guī)就業(yè)工資最高2000元且占比較低,絕大部分在1000元以下,僅相當于社會平均工資30%甚至更少(見圖2)。2010年上海勞務(wù)派遣工資占直接用工工資50%左右(見表1)。比較表1與圖2,勞務(wù)派遣因為勞動合同法的調(diào)整而使工資報酬較非正規(guī)就業(yè)勞動者工資高,顯示了將非正規(guī)就業(yè)納入勞動法范疇的優(yōu)越性。在發(fā)展中國家,許多非正規(guī)從業(yè)者,多是一種生存型就業(yè),工資幾乎是其收入的全部,毫無疑問,非正規(guī)就業(yè)者的貧困在一定程度上是缺乏勞動法律保護所導(dǎo)致的。這種貧困是一種基于自由主義下的合同交易的貧困,自由交易的形式公正忽視了非正規(guī)就業(yè)者實體權(quán)益嚴重失衡的殘酷現(xiàn)實,因此,將非正規(guī)從業(yè)者的報酬權(quán)排除在勞動法律保護之外的邏輯表明:在一定程度上,非正規(guī)就業(yè)者的貧窮實際是制度性偏見所帶來的權(quán)益保護的落空所致。勞動組織從業(yè)就業(yè)人員收入情況(二)非正規(guī)就業(yè)人員社會保險權(quán)。在工傷保險非正規(guī)就業(yè)形式的特點是其社會保險權(quán)被虛置的首要原因。非正規(guī)就業(yè)具有短期性或臨時性特點,而社會保險制度是基于連續(xù)性勞動所面臨的風(fēng)險設(shè)計的,非正規(guī)就業(yè)形式與我國社會保險制度建立的基礎(chǔ)相背離。因此,非正規(guī)就業(yè)與社會保險體系幾乎沒有制度性聯(lián)系,或者有強制性的規(guī)定(如《勞動合同法》規(guī)定非全日制用工必須參加工傷保險),但很少被遵守。勞動者的社會保險權(quán)主要依據(jù)是其是否具有勞動關(guān)系,而能夠參與其中的則是那些和企業(yè)有長期從業(yè)合同的人員。其次,我國社會保險繳費比例高。非正規(guī)就業(yè)者的低工資面對社會保險的高繳費門檻(我國社會保險“三險一金”繳費占工資比約為18%),也使大部分非正規(guī)就業(yè)人員或主動或被動地游離于社會保險制度之外?！渡鐣ｋU法》允許非正規(guī)就業(yè)勞動者以城鎮(zhèn)居民身份參與社會保險,但在一些地區(qū),如珠三角出現(xiàn)了大量非正規(guī)就業(yè)勞動者退?，F(xiàn)象,其主要原因就是保險費占工資比重較高,侵占了當下的基本生活消費,對非正規(guī)就業(yè)群體沒有吸引力。再次,社會保險費轉(zhuǎn)移不暢。非正規(guī)就業(yè)者的流動性要求其社會保險費也能隨著勞動關(guān)系的流動實現(xiàn)有效轉(zhuǎn)移,但社會保險利益的地方性阻礙了統(tǒng)籌基金的順利轉(zhuǎn)移,無疑會增加非正規(guī)就業(yè)勞動者參加社會保險的成本。因此,我國現(xiàn)有的社會保險制度設(shè)計與非正規(guī)就業(yè)者需求存在差異性,導(dǎo)致其社會保險權(quán)利被虛置。(三)非正規(guī)勞動下的社會組織權(quán)勞動之于公民既是權(quán)利也是義務(wù),實現(xiàn)就業(yè)是享有勞動權(quán)的前提。由于我國二元經(jīng)濟的歷史性,法律意義上的就業(yè)權(quán)主要是指城鎮(zhèn)居民實現(xiàn)就業(yè)的權(quán)利,不包括農(nóng)村勞動力的就業(yè)。因此,大量從農(nóng)村轉(zhuǎn)移的勞動力只能處于自行就業(yè)的狀態(tài),農(nóng)民工就業(yè)權(quán)被忽視。農(nóng)民工在城市化過程中,只能在非正規(guī)狀態(tài)下實現(xiàn)就業(yè)或自主創(chuàng)業(yè),他們并不存在于我國的就業(yè)統(tǒng)計和失業(yè)統(tǒng)計數(shù)據(jù)中,處于灰色勞動領(lǐng)域。正是由于非正規(guī)就業(yè)者的勞動事實不被法律認可,其實現(xiàn)勞動過程中的社會組織權(quán)也處于空白狀態(tài),勞動過程中的風(fēng)險因缺乏工會等社會組織維權(quán)支持而增大。允許勞動者組織工會或協(xié)會的目的是克服單個勞動者的弱勢,使勞動者與資方在博弈中爭取更大利益。我國《工會法》、《勞動合同法》等相關(guān)法律對勞動者加入工會等社會組織的權(quán)利進行了規(guī)定,但規(guī)定過于簡單,往往使非正規(guī)勞動者組織工會的努力破產(chǎn)。我國非正規(guī)就業(yè)者來自不同地區(qū),從事著臨時性的工作,松散型的勞動過程缺乏凝聚力和彼此的認同感,再加上非正規(guī)就業(yè)者集中的中小企業(yè)不支持其組建工會。所以,工會組建難且成功率低,行業(yè)工會覆蓋率低,使非正規(guī)就業(yè)勞動者通過工會集體維權(quán)的途徑落空。三、擴大非正規(guī)就業(yè)人員權(quán)利的制度保障為保障勞動者權(quán)益而將非正規(guī)就業(yè)完全納入勞動法調(diào)整的思路是值得商榷的。我國中小企業(yè)的平均壽命僅2.5年,集團企業(yè)的平均壽命僅7～8年,每年倒閉的企業(yè)100多萬家,不僅企業(yè)的生命周期短,能做強做大的企業(yè)更是廖廖無幾。如果不加區(qū)別地將非正規(guī)就業(yè)全部納入勞動法調(diào)整,僅企業(yè)破產(chǎn)清算時給付勞動者的經(jīng)濟補償金一項,就會大大降低企業(yè)對勞動者的錄用,其實是在倒逼用人單位逃避勞動法。薩耶教授對于第三世界國家的研究也證明了,將非正規(guī)就業(yè)部門高度規(guī)范后,往往會損害最貧困階層的利益。因此,對非正規(guī)就業(yè)勞動者的權(quán)益保護需要同政府機構(gòu)和社會力量協(xié)同,在包括經(jīng)濟政策在內(nèi)的所有決策領(lǐng)域擴大非正規(guī)勞動者利益的制度保障。非正規(guī)就業(yè)勞動制度建設(shè)應(yīng)該是一個漸進的過程,圍繞重點權(quán)益展開制度建設(shè)。(一)對于非正規(guī)就業(yè)的保障非正規(guī)就業(yè)者的就業(yè)權(quán)和報酬權(quán)是實現(xiàn)其生存權(quán)益的前提。在非正規(guī)就業(yè)群體中,有大批勞動者因為勞動技能欠缺而處于社會底層,還沒有擺脫貧困的束縛,他們需要維持生計?？朔毨前l(fā)達國家和發(fā)展中國家共同面臨的課題,采取的措施各國具有廣泛的共識,首先解決其就業(yè),其次是保障勞動報酬。提供就業(yè)崗位,除了在宏觀上采取積極的經(jīng)濟政策外,更主要的是采取具體措施,創(chuàng)造就業(yè)崗位、落實就業(yè)崗位。如美國,一方面給非正規(guī)就業(yè)組織等以充分的注冊登記等自由,提高小企業(yè)開業(yè)率;另一方面,低社會管理成本使非正規(guī)部門及其就業(yè)源源不斷地向小企業(yè)發(fā)展。印度對零就業(yè)家庭以戶為單位,提供每年為期100天的就業(yè)機會,并與國內(nèi)金融機構(gòu)以及非政府組織合作采取多種方式,給予非正規(guī)就業(yè)者貸款和津貼補助。荷蘭政府在最低工資、養(yǎng)老金等方面進行了有利于非全日制就業(yè)勞動者的改革。菲律賓和印度尼西亞政府對非正規(guī)就業(yè)群體,實施強制最低工資計劃,保障其收入維持。我國在立法上也做了有益的探索,如《就業(yè)促進法》有專章規(guī)定了促進就業(yè)的措施,并規(guī)定了就業(yè)援助的條件和實現(xiàn)途徑;《勞動合同法》在勞動報酬上強調(diào)同工同酬。但遺憾的是,法律條文的宣誓性大于實用性,很多規(guī)范停留于制度表面。應(yīng)當借鑒國外的經(jīng)驗,就業(yè)上強調(diào)具體措施的有用性,如我國小微企業(yè)的界定及其稅收優(yōu)惠、自主就業(yè)的貸款幫助等,通過具體措施落實就業(yè);針對非正規(guī)就業(yè)勞動報酬,可以明確適用勞動法中的最低工資制度,并通過嚴格的法律法規(guī)進行約束,保障工資按時足額發(fā)放,給予非正規(guī)就業(yè)人員一定的物質(zhì)保證。完善就業(yè)權(quán)和報酬權(quán)并不是將非正規(guī)就業(yè)完全納入勞動法范疇,而是在非正規(guī)勞動者的核心權(quán)益上適用勞動法律規(guī)范。(二)非正規(guī)就業(yè)、創(chuàng)業(yè)的職業(yè)培訓(xùn)流于形式非正規(guī)就業(yè)勞動者的發(fā)展權(quán)益是指非正規(guī)勞動者職業(yè)空間的提升,是生存發(fā)展必然演化的結(jié)果。勞動者發(fā)展權(quán)益有賴于勞動者的競爭能力,而競爭力提升的有效途徑是職業(yè)技能培訓(xùn)。國外在對勞動者技能培訓(xùn)上,提供了可借鑒的經(jīng)驗,如法國“小企業(yè)創(chuàng)辦者培訓(xùn)輔導(dǎo)中心”則是以公共服務(wù)扶持自營就業(yè)的成功范例。為了提高非正規(guī)就業(yè)群體的人力資本,印度等國發(fā)起了由政府財政進行支持的就業(yè)培訓(xùn)計劃,對年輕人特別是婦女進行職業(yè)教育培訓(xùn)。我國非正規(guī)就業(yè)、創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)沒有形成有效的制度安排,基本上由勞動者個人完成職業(yè)、創(chuàng)業(yè)儲備的訓(xùn)練?！毒蜆I(yè)促進法》第15條規(guī)定就業(yè)專項資金用于職業(yè)介紹、職業(yè)培訓(xùn)、公益性崗位、職業(yè)技能鑒定、特定就業(yè)政策和社會保險等的補貼,小額貸款擔?；鸷臀⒗椖康男☆~擔保貸款貼息,以及扶持公共就業(yè)服務(wù)等。就業(yè)專項資金的使用管理辦法由國務(wù)院財政部門和勞動行政部門規(guī)定?！毒蜆I(yè)促進法》是政府義務(wù)本位法,應(yīng)明確政府的具體職責(zé),然而在條款的設(shè)計上,顯得概括和空洞,授權(quán)性規(guī)范也使職業(yè)培訓(xùn)流于形式。我國絕大多數(shù)非正規(guī)就業(yè)者,基本不具備自我提高的能力和意識,長期徘徊在底層就業(yè)狀態(tài),職業(yè)發(fā)展空間受阻。因此,應(yīng)加強政府在職業(yè)培訓(xùn)上的力度,本著“以人為本,促進發(fā)展”的理念,通過政府采購職業(yè)培訓(xùn)服務(wù),幫助勞動者提高職業(yè)技能、積累職業(yè)經(jīng)驗,以獲得更好的發(fā)展空間。(三)社會組織的參非正規(guī)就業(yè)者的社會權(quán)益是指由政府或其他組織建立各種保護性的制度和措施,實現(xiàn)這一群體在社會變遷中所應(yīng)有的經(jīng)濟社會權(quán)利。非正規(guī)就業(yè)者的社會保險權(quán)益,多數(shù)國家采用與正規(guī)就業(yè)同等的對待方式。有的按照工作性質(zhì)、崗位差異,有的按工作時間比例來確定非正規(guī)就業(yè)的社會保險標準。荷蘭社會保障法規(guī)定,非全日制勞動者根據(jù)其工作時間總量的多少,可按一定比例獲得病休補償、養(yǎng)老金等。法國規(guī)定非全日制的就業(yè)勞動者應(yīng)加入社會保險,并按規(guī)定標準獲取社會保險待遇,自由職業(yè)者有自己獨立的退休制度。澳大利亞自1992年開始實行超年金計劃,自愿加入者所繳費用可申請稅收減免。另外,社會組織是實現(xiàn)非正規(guī)就業(yè)勞動者權(quán)益的支持系統(tǒng)。各類社會組織自發(fā)形成的一些社會保障體系,如印度的自謀職業(yè)婦女協(xié)會(1972年成立),其成員包括從事家庭作坊、街頭攤販、服務(wù)行業(yè)和小生產(chǎn)的婦女,協(xié)會為成員提供集體