美英兩國的懲戒制比較研究

美英兩國的懲戒制比較研究

彈劾是西方國家議會對政府官員和法官進(jìn)行犯罪和嚴(yán)重職能的譴責(zé)和懲罰的制度。彈劾制度作為議會監(jiān)督的手段之一,對維護西方國家的憲政制度,保障公民的權(quán)利和自由,防止權(quán)力的濫用和腐化方面發(fā)揮著重要作用?，F(xiàn)代意義上的彈劾制則起源于14世紀(jì)英國議會對貴族的監(jiān)控,但英國自1806年以后彈劾就廢置不用,因為建立了責(zé)任內(nèi)閣制,對高級官員的犯罪可以用不信任投票來使其下臺。后來許多西方國家紛紛仿效英國建立起彈劾制度,并延續(xù)至今,如美國、法國、德國、日本等國。一、對土地權(quán)的可彈1806年以前英國使用彈劾制時,彈劾的對象包括內(nèi)閣閣員、各部大臣和議會議員。凡是內(nèi)閣閣員、各部大臣或議員職務(wù)上或非職務(wù)上的非法行為,均可構(gòu)成議會的彈劾案。被彈劾的對象主要為政府的高級官員,因為如果中下層官員的違法,一般都可以通過其上級或者司法機關(guān)給予懲戒、制裁。但是針對位高權(quán)重的高級官員的違法行為,司法機關(guān)往往顯得無能為力。將議員也列入可彈劾對象,是由于議員享有一定的法律豁免權(quán),有時司法機關(guān)對議員的違法行為懲戒起來有所不便,因此議員也就構(gòu)成了彈劾對象。1806年以后,不信任投票代替了彈劾制。不信任投票是指議會以投票表決方式對內(nèi)閣的施政方針或閣員、部長的行為表示信任與否的活動。其針對的對象為內(nèi)閣的施政方針或閣員、部長,排除了各部大臣和議會議員,增加了內(nèi)閣施政方針。美國基本上繼承了英國的彈劾制,但由于政體不同,美國的彈劾制與英國的彈劾制有一定區(qū)別。美國憲法第二條第四款規(guī)定:合眾國總統(tǒng)、副總統(tǒng)及其它所有文官,因叛國、賄賂或其它重罪和輕罪,被彈劾而判罪者,均應(yīng)免職。其被彈劾的對象是總統(tǒng)、副總統(tǒng)及其它所有文官。它與英國早期彈劾制度的區(qū)別是不包括議員,因為美國實行三權(quán)分立,議會和司法系統(tǒng)是各自獨立的,議員犯罪經(jīng)過議會同意就可以交由法庭處理。“自1789年以來,共有14名聯(lián)邦官員受到眾議院彈劾,13人受到參議院審判。其中,法官9人,參議員1人,總統(tǒng)2人(安德魯·約翰遜和克林頓),部長1人(格蘭特政府的陸軍部長)。最終只有4人被判有罪,均為法官。對于參議員的彈劫案,參議院以無管轄權(quán)為理由予以駁回?！倍?、不同的法律法規(guī)因受激,在英美法上也有所了由于英國的彈劾案都發(fā)生在1376年至1806年之間,在此期間內(nèi)發(fā)生的彈劾案都是下院針對貴族或高級官員的不法行為提出,并沒有明文規(guī)定那些行為應(yīng)受到彈劾,都是按照英國的慣例在處理,如英國第一例彈劾案,即1376年的拉蒂默案。這一年,英國下院集體上訴,控告王室總管拉蒂默從事羊毛走私貿(mào)易,向國王提供高利貸借款,并對英國在歐洲大陸上的領(lǐng)土布列塔尼兩座重要城堡的丟失負(fù)有直接責(zé)任。后來不信任投票幾乎取代了彈劾制。引發(fā)不信任投票程序主要有兩方面的原因,一是內(nèi)閣的施政綱領(lǐng)、方針政策或某項重大行政行為違背憲法和法律,議會通過不信任程序?qū)ζ浼右约m正,使之符合憲法和法律。二是內(nèi)閣成員有嚴(yán)重的違法失職行為。英國內(nèi)閣實行連帶責(zé)任制,即使內(nèi)閣的某個成員有嚴(yán)重的違法失職行為,內(nèi)閣也必須總辭職。何種嚴(yán)重違法失職行為法律也無具體規(guī)定,多依管理處理。在美國,美國憲法僅規(guī)定了四種受到彈劾的罪行:叛國、賄賂或其它重罪和輕罪。這種規(guī)定比較模糊,在政治上經(jīng)常被靈活運用。叛國罪完全是照搬英國的先例,英國法律規(guī)定,叛國罪是重罪中最嚴(yán)重的一種,對其處罰也很重。叛處叛國罪的人不僅要被處以死刑,還要被沒收全部財產(chǎn)。美國雖然繼承了叛國罪的罪名,但也作了限制,美國憲法第三條第三款規(guī)定:只有對合眾國發(fā)動戰(zhàn)爭,或投向它的敵人,予敵人以協(xié)助及方便者,方構(gòu)成叛國罪。賄賂罪既指給予賄賂又指接受賄賂,現(xiàn)在美國大多數(shù)的州已將其列為重罪。重罪和輕罪是法律意義上的刑事犯罪,在政治領(lǐng)域,則無法明確界定和分類。美國著名憲法學(xué)家羅歐·伯格把政治領(lǐng)域的“重罪和輕罪”的具體內(nèi)容大體分為以下幾類:(1)不當(dāng)申請、使用資金;(2)濫用職權(quán);(3)讀職;(4)侵犯和蔑視國會特權(quán)等。英國的彈劾轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的不信任投票后,使用范圍比以前寬,包括了內(nèi)閣的施政綱領(lǐng)、方針政策等,而美國的高級官員不會因為施政不當(dāng)或者方針錯誤而被彈劾。三、權(quán)分立原則決定了兩國議會對政府的訴訟監(jiān)督根據(jù)英國憲法理論和習(xí)慣,對于高級官員的違法行為,下議院一名議員就可提出彈劾動議,經(jīng)下議院2/3的議員同意和議院會議通過后,便可起草彈劾起訴書送達(dá)上議院。上議院接到起訴書后,即傳喚被彈劾人到庭,審理彈劾案。但是隨著英國內(nèi)閣責(zé)任制理論的發(fā)展和司法權(quán)的獨立,彈劾程序在實踐中顯得過于煩瑣,英國議會從1806年起廢棄這種監(jiān)督方式,代之以不信任投票程序。不信任案的通過與一般法案的通過無異,需有下議院提出并經(jīng)過三讀程序。由于議會制政體和兩黨制相結(jié)合,內(nèi)閣經(jīng)常由下院中的多數(shù)黨議員組成,執(zhí)政黨通過黨紀(jì)控制著議會的多數(shù),因此,除非執(zhí)政黨內(nèi)部分裂或執(zhí)政黨在下院的穩(wěn)定多數(shù)受到威脅,否則議會不可能通過對內(nèi)閣的不信任案。據(jù)有關(guān)學(xué)者統(tǒng)計,在19世紀(jì),英國議會通過對政府的不信任案投票只發(fā)生過4例,議會通過不信任案而推翻政府的例子也十分少見。1979年3月,卡拉漢領(lǐng)導(dǎo)的工黨政府因?qū)⑻K格蘭和威爾士事務(wù)的管轄權(quán)實行部分下放在議會瘴到強烈反對,反對黨提出對政府的不信任案,結(jié)果以311對310的一票之差,不信任案獲得通過。由此可見,盡管倒閣權(quán)很少被英國下院所使用,但它仍不失為議會監(jiān)督政府的一種重要手段。而美國國會的彈劾機制,可以由任何一個公民或眾議員向眾議院提出,彈劾動議提出后,由司法部長任命一位獨立檢察官進(jìn)行調(diào)查,并向眾議院呈交報告。其后,眾議院便會安排特別委員會開展聽證和調(diào)查以審核有無彈劾的依據(jù)。若查明屬實,委員會便會向眾議院提交彈劾理由書,再到眾議院進(jìn)行辯論,若有1/2以上議員通過,則將此案交由參議院審理。審理時,眾議院選出7名議員組成彈劾處理委員會作為原告,行使檢察官的職權(quán),參議院全體議員為陪審員,而被彈劾人可以親自到庭辯護。雙方公開辯論后,參議院主席會分三次表決:(1)違法失職是否成立;(2)是否應(yīng)該免職;(3)免職后是否允許被告再任公務(wù)員。任何彈劾動議,須要經(jīng)出席2/3多數(shù)票通過才能成立。由此可見,英國通過不信任案的程序和一般法案通過的程序相同,而美國要彈劾高級官員則要嚴(yán)格得多。英國憲法慣例雖保留彈劾的條款,但在1806年的梅爾維爾勛爵彈劾案后就把彈劾這種方式廢棄了,取而代之的是不信任動議。而美國由于實行三權(quán)分立原則,因此只能以彈劾作為追究違規(guī)官員的方法。不過無論是不信任動議或是彈劾,兩者均由下議院提出,均是議會對政府進(jìn)行監(jiān)督的最后手段和保留權(quán)力,對政府官員的行為起著威懾作用。不過無可否認(rèn)的是,兩國議會要啟動不信任動議和彈劾機制十分困難。因此可以說,英、美兩國議會追究違規(guī)官員的不信任動議和彈劾機制的權(quán)力和效力均相差無幾。四、對不信任投票的處理如果被彈劾者經(jīng)上院或其他法定機關(guān)確定其被彈劾行為不存在,或者無充分證據(jù)證實其存在者,審理機關(guān)應(yīng)宣告其無罪。此時,被彈劾者當(dāng)然可以繼續(xù)履行其法定職務(wù),這一點兩個國家都相同。如果被宣告罪名成立,兩國的做法就有差異了。如果不信任案在下議院一旦通過,政府要么辭職要么解散議會重新進(jìn)行選舉。根據(jù)英國憲法慣例,如果議會通過對內(nèi)閣的不信任投票或者否決政府的重要法案(如財政法案),內(nèi)閣必須總辭職。不信任投票是一把既對著政府又同時對著議會本身的雙刃劍,因為議會下院在提出對政府的不信任投票的同時,要承擔(dān)由此可能引起的下院自身被政府解散的風(fēng)險。當(dāng)然,英國的兩黨制使議會和內(nèi)閣保持了議行合一,議會一般處于支持政府的地位,這種制度使英國內(nèi)閣比實行多黨制國家的內(nèi)閣更為穩(wěn)定。除非執(zhí)政黨本身產(chǎn)生了重大分歧,或執(zhí)政黨的議員在下院喪失了多數(shù)議席,否則議會是不可能對政府進(jìn)行不信任投票的。也就是說,議會的不信任程序只有在上述“非常”時期才能啟動并奏效。然而,英國議會對彈劾當(dāng)事人的處罰更帶有刑事判決的性質(zhì),處罰方式包括處死、流放、監(jiān)禁、罰款、沒收財產(chǎn)、剝奪公民權(quán)利、不受法律保護等等。一旦被控罪行成立,當(dāng)事人就要受到處死、流放、監(jiān)禁、罰款等嚴(yán)厲懲罰。在美國,當(dāng)參議院經(jīng)審理認(rèn)定被彈劾者有罪時,除對被彈劾者予以撤職,或進(jìn)一步剝奪其以后擔(dān)任任何合眾國榮譽職位、委任職位或有酬金的職位的資格以外,不能對其進(jìn)行刑事審判。美國憲法第二條第四款規(guī)定:被彈劾者經(jīng)參議院判定為有罪時必須罷免其職務(wù)。對此總統(tǒng)無權(quán)頒發(fā)赦免令(第二條第二款第一項),但是參議院卻不一定要剝奪被彈劾者的任職資格,是否剝奪參議院可以自由決定。正因為參議院的判決僅限于撤職及剝奪任職資格,所以經(jīng)彈劾被定罪者仍然可以依普通司法程序被起訴、審訊、判決和懲罰(第一條第三款第七項)。五、彈劾權(quán)的設(shè)立具有很強的威懾力從西方國家彈劾制的歷史實踐來看,英國除在彈劾制度創(chuàng)立的幾百年中成功地實施過多次彈劾外,自1806年以來就不曾用過,經(jīng)過長期的發(fā)展,這一制度的精神已融入到其責(zé)任內(nèi)閣制中,由不信任投票取代了彈劾。在19世紀(jì),英國議會通過對政府的不信任案投票也只發(fā)生過4例。美國自1789年憲法生效以來,共有14名聯(lián)邦官員受到眾議院的起訴,13人受到參議院的審訊。13人中,法官9人(其中1人為大法官)、參議員1人,總統(tǒng)2人、部長1人。參議院的審理結(jié)果是:9名法官中,4人被審判有罪而被免職,5人被宣布無罪;以無管轄權(quán)為由駁回對參議員的起訴;2名總統(tǒng)(安德魯。約翰遜和克林頓)和1名陸軍部長被宣告無罪。法國只有1972年對篷皮杜政府的彈劾獲得了必要的多數(shù)通過,自1958年至1979年的24次彈劾案中,成功率僅為