非營(yíng)利組織財(cái)務(wù)監(jiān)督問(wèn)題研究

非營(yíng)利組織財(cái)務(wù)監(jiān)督問(wèn)題研究

目前，中國(guó)的非營(yíng)利組織存在許多財(cái)政困難，如財(cái)政困難、投資不足、成本效益低下等。這將損害非營(yíng)利組織的社會(huì)聲譽(yù)和公信力,阻礙非營(yíng)利組織的可持續(xù)發(fā)展。出現(xiàn)這些財(cái)務(wù)問(wèn)題的原因是多方面的,但對(duì)非營(yíng)利組織管理者缺乏有效的財(cái)務(wù)監(jiān)督則是一個(gè)重要原因。所以,非營(yíng)利組織財(cái)務(wù)監(jiān)督問(wèn)題在我國(guó)應(yīng)當(dāng)受到充分的關(guān)注。一、非營(yíng)利組織管理者的行為要求非營(yíng)利組織財(cái)務(wù)監(jiān)督是特定主體對(duì)管理者財(cái)務(wù)行為的合理性、合法性及有效性進(jìn)行的監(jiān)督,它是保證非營(yíng)利組織管理者履行其受托責(zé)任的條件之一。受托責(zé)任是非營(yíng)利組織管理者所承擔(dān)的最基本、最重要的一種責(zé)任。它意味著管理者在進(jìn)行財(cái)務(wù)決策或采取特定財(cái)務(wù)行為時(shí),必須謹(jǐn)記社會(huì)公益最大化的組織宗旨,向利益相關(guān)者承擔(dān)相應(yīng)的財(cái)務(wù)責(zé)任,同時(shí)向各方充分披露信息,解釋其經(jīng)濟(jì)資源的使用方式及結(jié)果,致力于保護(hù)和提升組織的公共形象和聲譽(yù)。對(duì)非營(yíng)利組織來(lái)說(shuō),只依靠對(duì)管理者的信任、指望其自覺(jué)履行受托責(zé)任,不可能實(shí)現(xiàn)良好的財(cái)務(wù)運(yùn)行,因?yàn)樵谌鄙儇?cái)務(wù)監(jiān)督的情況下,非營(yíng)利組織管理者作為理性經(jīng)濟(jì)人可能會(huì)采取機(jī)會(huì)主義行為,追求個(gè)人私利、規(guī)避財(cái)務(wù)責(zé)任,從而降低經(jīng)濟(jì)資源使用的有效性。所以,非營(yíng)利組織財(cái)務(wù)監(jiān)督應(yīng)當(dāng)貫穿于組織財(cái)務(wù)活動(dòng)的全過(guò)程、各環(huán)節(jié)之中,通過(guò)特定的方法來(lái)規(guī)范管理者的財(cái)務(wù)行為,以確保其符合財(cái)務(wù)管理目標(biāo)的要求。非營(yíng)利組織財(cái)務(wù)監(jiān)督設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)考慮其自身的業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng)和財(cái)務(wù)特征。與企業(yè)相比,非營(yíng)利組織實(shí)施財(cái)務(wù)監(jiān)督面臨著特有的困境,主要表現(xiàn)在:1.非營(yíng)利組織的產(chǎn)出屬于服務(wù)性的非市場(chǎng)產(chǎn)出,其數(shù)量和質(zhì)量難以測(cè)度,而且社會(huì)效果具有時(shí)滯性,缺乏價(jià)格信號(hào)和消費(fèi)者的自由選擇,因而缺乏檢驗(yàn)和傳遞質(zhì)量信息的機(jī)制和渠道。2.物品或服務(wù)購(gòu)買者不是最終消費(fèi)者,由于存在中間環(huán)節(jié),導(dǎo)致獲取信息困難,增減了監(jiān)督難度。3.非營(yíng)利組織面對(duì)多樣化的監(jiān)督主體,其中捐助者和服務(wù)對(duì)象無(wú)疑是最重要的群體。但由于監(jiān)督的動(dòng)力不足和主體缺失,捐贈(zèng)者很難發(fā)揮監(jiān)督作用,而服務(wù)對(duì)象是處于不平等地位的弱勢(shì)群體,在信息獲取和處理、利益訴求和資源動(dòng)員等方面存在能力缺陷,也不能有效發(fā)揮監(jiān)督作用。4.非營(yíng)利組織外部監(jiān)督機(jī)制薄弱,除了缺少公共部門權(quán)責(zé)明確的制度化監(jiān)督機(jī)制,也缺少企業(yè)中“用手投票”和“用腳投票”的監(jiān)督機(jī)制。盡管面臨著諸多困境,非營(yíng)利組織財(cái)務(wù)監(jiān)督依然是可以有效實(shí)施的,這在很大程度上取決于對(duì)其監(jiān)督主體以及實(shí)施條件等問(wèn)題的解決方式。二、非營(yíng)利組織財(cái)務(wù)問(wèn)題的成因非營(yíng)利組織財(cái)務(wù)監(jiān)督的主體是多元化的,既有政府部門、社會(huì)公眾、新聞媒體等外部利益相關(guān)者,也有理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)等內(nèi)部利益相關(guān)者。從實(shí)踐看,非營(yíng)利組織外部利益相關(guān)者的動(dòng)力不足,或者無(wú)從入手,因而導(dǎo)致其財(cái)務(wù)監(jiān)督往往具有滯后性。他們通常只在非營(yíng)利組織財(cái)務(wù)問(wèn)題被曝光后才采取行動(dòng),而這時(shí)對(duì)非營(yíng)利組織乃至社會(huì)公益事業(yè)的危害已經(jīng)發(fā)生了。所以,從預(yù)先防范財(cái)務(wù)問(wèn)題及其危害角度考慮,非營(yíng)利組織財(cái)務(wù)監(jiān)督應(yīng)當(dāng)首先從內(nèi)部利益相關(guān)者入手,通過(guò)這些主體的相互制衡關(guān)系來(lái)進(jìn)行,并逐步予以改進(jìn)完善。(一)繼續(xù)任命或意定的管理者作為利益相關(guān)者、特別是資源提供者的代表,非營(yíng)利組織理事會(huì)不僅享有管理財(cái)務(wù)決策權(quán),而且也有對(duì)管理者實(shí)施財(cái)務(wù)監(jiān)督的權(quán)利和義務(wù)。這主要體現(xiàn)在:該機(jī)構(gòu)有權(quán)制定重大財(cái)務(wù)戰(zhàn)略來(lái)約束管理者行為,監(jiān)督管理者是否貫徹執(zhí)行其財(cái)務(wù)決策意見(jiàn),是否取得令人滿意的財(cái)務(wù)業(yè)績(jī),從而決定是否繼續(xù)聘任或解聘管理者。非營(yíng)利組織理事會(huì)應(yīng)當(dāng)監(jiān)督管理者執(zhí)行財(cái)務(wù)決策,及時(shí)糾正其偏離財(cái)務(wù)決策目標(biāo)的行為;監(jiān)督管理者正確行使其財(cái)務(wù)權(quán)利,避免出現(xiàn)或消除機(jī)會(huì)主義行為,維護(hù)和提升組織的社會(huì)形象,實(shí)現(xiàn)社會(huì)公益最大化的組織宗旨;解聘不稱職的管理者,并追究那些牟取個(gè)人私利、侵犯組織利益的管理者的法律責(zé)任。但是,在缺少具體的評(píng)價(jià)參數(shù)和市場(chǎng)信號(hào)來(lái)反映組織的使命、服務(wù)質(zhì)量以及效率的情況下,為了實(shí)施組織生存所必需的監(jiān)督,非營(yíng)利組織理事會(huì)必須建立一套自己的評(píng)價(jià)和控制體系?？梢哉f(shuō),非營(yíng)利組織理事會(huì)實(shí)施財(cái)務(wù)監(jiān)督,有助于約束管理者的財(cái)務(wù)行為、提高財(cái)務(wù)運(yùn)行的有效性。為提高財(cái)務(wù)監(jiān)督的效果,非營(yíng)利組織理事會(huì)可以充分利用由財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)、法律等專業(yè)人士組成的審計(jì)委員會(huì)以及內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的工作。(二)對(duì)組織的財(cái)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督非營(yíng)利組織監(jiān)事會(huì)是由利益相關(guān)者代表組成的內(nèi)部自律性機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)對(duì)理事會(huì)和管理者履行財(cái)務(wù)職責(zé)的過(guò)程及結(jié)果進(jìn)行專門的財(cái)務(wù)監(jiān)督,從而保證他們正確行使財(cái)務(wù)權(quán)利。因此,該機(jī)構(gòu)是為減少非營(yíng)利組織理事會(huì)和管理者不負(fù)責(zé)任行為而做出的一種制度安排。非營(yíng)利組織監(jiān)事會(huì)應(yīng)當(dāng)對(duì)組織的一切財(cái)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督,但其重點(diǎn)在于保證財(cái)務(wù)決策的制定程序和執(zhí)行結(jié)果不會(huì)對(duì)組織及其利益相關(guān)者的正當(dāng)利益造成損害。為了實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)監(jiān)督,非營(yíng)利組織監(jiān)事會(huì)應(yīng)當(dāng)列席理事會(huì)會(huì)議,并就組織中存在的財(cái)務(wù)問(wèn)題向理事會(huì)提出建議;進(jìn)行必要的財(cái)務(wù)檢查,并有權(quán)要求理事會(huì)向其提供說(shuō)明;對(duì)組織的財(cái)務(wù)運(yùn)行過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督,制止董事、管理者的財(cái)務(wù)違規(guī)、越權(quán)行為并要求其予以糾正;就重大財(cái)務(wù)問(wèn)題提議召開(kāi)理事會(huì),并在必要時(shí)提請(qǐng)司法部門介入。在實(shí)踐中,非營(yíng)利組織監(jiān)事會(huì)的財(cái)務(wù)監(jiān)督權(quán)及實(shí)施范圍等,應(yīng)當(dāng)在組織章程等有關(guān)治理文件中做出明確規(guī)定,以保證監(jiān)事會(huì)可以正常行使權(quán)利,也可以避免引起與理事會(huì)或管理者的沖突,或者對(duì)財(cái)務(wù)活動(dòng)造成過(guò)度制約。(三)決策監(jiān)督環(huán)節(jié)非營(yíng)利組織可以引入外部獨(dú)立董事,以增加其理事會(huì)的獨(dú)立性,完善組織治理結(jié)構(gòu),形成對(duì)管理者更有效的監(jiān)督力量,消除理事會(huì)失靈帶來(lái)的諸多問(wèn)題,降低代理成本。非營(yíng)利組織獨(dú)立董事應(yīng)當(dāng)享有特定的財(cái)務(wù)權(quán)利,如參與理事會(huì)重大財(cái)務(wù)決策的表決、及時(shí)監(jiān)督財(cái)務(wù)運(yùn)行過(guò)程、審核財(cái)務(wù)活動(dòng)方案等。在西方國(guó)家,非營(yíng)利組織獨(dú)立董事主要來(lái)源于社會(huì)知名人士、咨詢公司、律師事務(wù)所及會(huì)計(jì)師事務(wù)所等,并通過(guò)兩種方式行使財(cái)務(wù)監(jiān)督權(quán):一是直接參加理事會(huì)會(huì)議以影響組織的財(cái)務(wù)決策,二是在審計(jì)委員會(huì)、財(cái)務(wù)委員會(huì)等專門委員會(huì)中任職,通過(guò)承擔(dān)額外的財(cái)務(wù)責(zé)任,以發(fā)揮對(duì)理事會(huì)和管理者的制約作用。盡管非營(yíng)利組織獨(dú)立董事可以在促進(jìn)理事會(huì)進(jìn)行有效的財(cái)務(wù)監(jiān)督方面扮演重要角色,但這種制度安排也存在缺陷,因?yàn)橐氩幌碛惺Ｓ嘁髾?quán)的獨(dú)立董事,并期望他們能夠盡職盡責(zé)地監(jiān)督管理者的財(cái)務(wù)行為,實(shí)際上是一種不現(xiàn)實(shí)的、勉為其難的選擇。所以,非營(yíng)利組織必須考慮采取合理舉措,建立獨(dú)立董事施行財(cái)務(wù)監(jiān)督的動(dòng)力機(jī)制,以防止產(chǎn)生新的代理問(wèn)題。(四)以企業(yè)大財(cái)務(wù)體制的形式研究財(cái)務(wù)對(duì)管理者進(jìn)行財(cái)務(wù)監(jiān)督是非營(yíng)利組織理事會(huì)的重要職責(zé),但由于理事們不一定具備相關(guān)的財(cái)務(wù)知識(shí),因而無(wú)法有效地履行其財(cái)務(wù)監(jiān)督職責(zé)。所以,非營(yíng)利組織應(yīng)當(dāng)設(shè)立財(cái)務(wù)總監(jiān)制度,由理事會(huì)根據(jù)需要聘請(qǐng)財(cái)務(wù)或會(huì)計(jì)專業(yè)人士擔(dān)任財(cái)務(wù)總監(jiān),協(xié)助理事會(huì)處理財(cái)務(wù)事項(xiàng),對(duì)管理者進(jìn)行適當(dāng)?shù)呢?cái)務(wù)監(jiān)督。非營(yíng)利組織財(cái)務(wù)總監(jiān)的職責(zé)主要包括:參與制訂內(nèi)部財(cái)務(wù)管理制度,監(jiān)督檢查財(cái)務(wù)活動(dòng)和資金收支情況;參與擬定財(cái)務(wù)預(yù)算、決策方案;審核財(cái)務(wù)信息,與管理者共同確定其真實(shí)性,并上報(bào)理事會(huì);對(duì)管理者的重大財(cái)務(wù)問(wèn)題及時(shí)報(bào)告給理事會(huì)處理等。盡管非營(yíng)利組織財(cái)務(wù)總監(jiān)的許多財(cái)務(wù)權(quán)利都是非正式的,但他們對(duì)組織財(cái)務(wù)決策的重大影響不可低估。(五)織合體之間的利益關(guān)系雇員是非營(yíng)利組織聘請(qǐng)的勞動(dòng)者,志愿者期望通過(guò)在組織內(nèi)工作來(lái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)價(jià)值,他們都是非營(yíng)利組織十分重要的利益相關(guān)者,出現(xiàn)任何侵害組織利益的機(jī)會(huì)主義行為都將使他們的利益受損,所以應(yīng)當(dāng)享有維護(hù)自身利益和組織利益、對(duì)組織財(cái)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)利。非營(yíng)利組織雇員和志愿者可以通過(guò)兩條途徑實(shí)施財(cái)務(wù)監(jiān)督:一是推選代表?yè)?dān)任理事或監(jiān)事;二是通過(guò)自組織來(lái)行使權(quán)力。由于他們處于非營(yíng)利組織實(shí)際工作的最前線,對(duì)組織所面臨的財(cái)務(wù)問(wèn)題有較為深刻的體會(huì),因此有效調(diào)動(dòng)其實(shí)施財(cái)務(wù)監(jiān)督的積極性,必將對(duì)管理者形成更好的制約,從而大大提高財(cái)務(wù)監(jiān)督的有效性。三、非營(yíng)利組織財(cái)務(wù)監(jiān)督的實(shí)施條件盡管利益相關(guān)者實(shí)施財(cái)務(wù)監(jiān)督會(huì)對(duì)管理者產(chǎn)生一定的壓力,但集體行動(dòng)中的“搭便車”以及有限信息問(wèn)題卻使得財(cái)務(wù)監(jiān)督的有效性大打折扣。依據(jù)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué),由于缺少剩余要求權(quán),非營(yíng)利組織財(cái)務(wù)監(jiān)督普遍存在著動(dòng)力不足問(wèn)題,但實(shí)際上只要有少數(shù)有能力者愿意進(jìn)行監(jiān)督,就可以發(fā)揮其功能,其前提條件為財(cái)務(wù)、業(yè)務(wù)公開(kāi)。這說(shuō)明,在信息透明度較高時(shí),只要有一些人能夠識(shí)別出非營(yíng)利組織管理者的機(jī)會(huì)主義行為,就足以對(duì)管理者形成有效的制約。所以,非營(yíng)利組織財(cái)務(wù)監(jiān)督的實(shí)施條件主要在于提高組織信息披露水平。信息披露是非營(yíng)利組織管理者所承擔(dān)受托責(zé)任的重要組成內(nèi)容,他們應(yīng)當(dāng)通過(guò)多種途徑報(bào)告其財(cái)務(wù)活動(dòng),解釋經(jīng)濟(jì)資源的使用方式及效果,表明自身財(cái)務(wù)行為如何與組織宗旨和目標(biāo)相關(guān)聯(lián)。在某種程度上講,信息披露行為本身也能提供一種信號(hào)機(jī)制,對(duì)非營(yíng)利組織管理者的真實(shí)業(yè)績(jī)做出區(qū)分。只有那些積極、自愿公開(kāi)信息的非營(yíng)利組織管理者,才能使人們相信其是克盡職守且有良好業(yè)績(jī)的,從而能夠獲得更多捐贈(zèng)、掌握更多的經(jīng)濟(jì)資源。但是,信息披露意味著非營(yíng)利組織管理者要出讓部分財(cái)務(wù)權(quán)利,將自己的財(cái)務(wù)行為置于更廣泛的財(cái)務(wù)監(jiān)督之下,因此理性的管理者不會(huì)自愿提供使利益相關(guān)者感興趣的更多的信息,所以有必要采取一些強(qiáng)制性的規(guī)范措施。在西方國(guó)家,信息披露一般被視為實(shí)現(xiàn)非營(yíng)利組織財(cái)務(wù)監(jiān)督的重要條件。在我國(guó),隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和行政管理體制改革,非營(yíng)利組織承擔(dān)著日益重要的職責(zé),積極活躍在與人們?nèi)粘Ｉ钕⑾⑾嚓P(guān)的社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域,包括科技、文化體育、醫(yī)療衛(wèi)