鄉(xiāng)村振興背景下涉農(nóng)資金績效審計研究

黨的十九大報告指出，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民是關(guān)系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作重中之重，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。近20年來，中央一號文件連續(xù)對“三農(nóng)”問題作出具體的發(fā)展規(guī)劃，中央對地方涉農(nóng)資金的投入也由來已久。然而，縱觀涉農(nóng)資金的實際使用情況，由于對相關(guān)政策落實不到位、缺乏相應(yīng)的審計監(jiān)督措施，使得其使用效益不高，影響“三農(nóng)”問題有效解決及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有效推進。因此，加強對涉農(nóng)資金績效審計的研究，優(yōu)化內(nèi)外部環(huán)境及審計措施是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興關(guān)鍵路徑之一。1鄉(xiāng)村振興背景下涉農(nóng)資金投入審計及意義1.1涉農(nóng)資金投入及審計現(xiàn)狀涉農(nóng)資金是指中央、省、市、縣安排用于農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的專項資金，主要包括農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、涉農(nóng)補貼、危房改造等生態(tài)建設(shè)資金以及用于農(nóng)村科教文衛(wèi)事業(yè)發(fā)展的資金。近年來，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施，國家財政在“三農(nóng)”領(lǐng)域投入大量資金，且資金投入規(guī)模基本呈逐年上升趨勢。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計，2013—2020年，我國對涉農(nóng)資金的投入由11973.88億元增長至23948.26億元，增長約2倍。其中，2015年“三農(nóng)”投入資金達到17380.49億元，增長速度為22.62%。在2016年，我國對涉農(nóng)資金的投入出現(xiàn)下滑趨勢，此后一直處于平穩(wěn)增長狀態(tài)，在2018年又迅速回升，同比增速突破10%，但是在2018年以后，“三農(nóng)”資金投入同比增速又處于放緩狀態(tài)，2021年甚至出現(xiàn)了負增長。雖然近2年國家對涉農(nóng)資金的投入增速逐漸放緩，但是總體上投入規(guī)模仍然呈現(xiàn)逐年擴大的趨勢，對“三農(nóng)”支持力度不斷增強。我國歷來對“三農(nóng)”工作高度重視，連續(xù)19年在中央一號文件中對其作出了相應(yīng)的規(guī)劃，審計署對涉農(nóng)資金使用等相關(guān)情況的審計工作時間有近20年。通過對審計署相關(guān)公告文件的梳理，整理出我國涉農(nóng)資金績效審計的現(xiàn)狀。一是審計范圍。由開始的針對財政支農(nóng)資金審計和農(nóng)村教育經(jīng)費審計逐步擴大到新農(nóng)合基金審計、涉農(nóng)水利專項資金審計。二是審計內(nèi)容。國家對涉農(nóng)資金的審計項目較多，審計工作結(jié)果顯著。從審計發(fā)現(xiàn)的問題來看，主要包含涉農(nóng)專項資金的使用存在套取騙取、挪用滯留、管理混亂等普遍性問題；資金使用效率低下；有關(guān)部門對涉農(nóng)專項資金的政策推進速度緩慢。就審計整改情況來看，相關(guān)部門及地方政府在一定程度上能夠及時響應(yīng)，對審計監(jiān)督提出的問題進行整改[1]。1.2鄉(xiāng)村振興背景下涉農(nóng)資金績效審計的意義農(nóng)村經(jīng)濟是我國經(jīng)濟發(fā)展的重要內(nèi)容之一，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟均衡發(fā)展、實現(xiàn)共同富裕的重要戰(zhàn)略方針。然而我國農(nóng)村數(shù)量眾多，并且分布較為分散，且鄉(xiāng)村老年人口較多，阻礙了涉農(nóng)資金相關(guān)政策的推行及執(zhí)行，致使相關(guān)涉農(nóng)資金在落實過程中遇到諸多問題。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的不斷推進，涉農(nóng)資金投入規(guī)模不斷擴大，必須加強了解涉農(nóng)資金使用效率和效益情況，因而實施并完善涉農(nóng)資金績效審計顯得十分必要。涉農(nóng)資金績效審計能夠深入分析并評估資金投入使用情況，掌握其資金流向，以促進扶貧資金與鄉(xiāng)村振興資金的有效銜接，主要體現(xiàn)在以下2個方面。一是有利于明確涉農(nóng)資金具體使用情況，通過涉農(nóng)資金績效審計，追溯資金的使用流向，了解涉農(nóng)資金目前的使用管理情況，并對其進行分析評估，尋找涉農(nóng)資金使用管理中存在的問題，進而提出對應(yīng)的解決措施，能夠在一定程度上提高資金使用效率。二是有利于推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有效實施。涉農(nóng)資金績效審計通過審查一定時間內(nèi)資金使用效率和效果，以評估其社會效益及經(jīng)濟效益，對審查范圍內(nèi)的涉農(nóng)資金使用情況有一個明晰、精確的認(rèn)識，曝光使用不當(dāng)?shù)男袨?，促進資金使用的公平性，從而推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，有助于實現(xiàn)共同富裕。2K市涉農(nóng)資金投入及其績效審計現(xiàn)狀2.1K市涉農(nóng)資金投入情況K市地處我國西南部，總體地勢北高南低，以湖盆巖溶高原地貌形態(tài)為主，屬季風(fēng)氣候，全年溫暖濕潤，適宜農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展。借助鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的“東風(fēng)”，K市政府加大對該地“三農(nóng)”資金的投入力度。2019—2021年，K市“三農(nóng)”資金投入總額為201.83億元。資金投入額逐年增長，由2019年的64.78億元增長至2021年的71.43億元，同比增長8.86%。由此可見，K市全面貫徹落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，將“三農(nóng)”問題擺在首位，擴大資金投入規(guī)模，以促進“三農(nóng)”問題平穩(wěn)解決。據(jù)統(tǒng)計，近年來K市對高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金投入最多。根據(jù)《Y省“十四五”高原特色現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》《農(nóng)田建設(shè)項目管理辦法》《高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)質(zhì)量管理辦法（試行）》等精神，2016年至今，K市連續(xù)對建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田投入資金，并呈現(xiàn)逐年上升的趨勢。由表1可知，2019—2021年，K市對高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的建設(shè)資金投入總額為8.25億元，其中爭取的各類補助資金為7.75億元。由于資金投入規(guī)模較大，了解資金使用狀況十分必要，因而K市審計局將2019—2021年高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)政策落實和資金使用情況列入其2022年的審計計劃中，于2022年4月開始對其進行為期1個月的現(xiàn)場審計。表12019—2021年K市高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金投入情況2.2K市高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)政策落實和資金使用績效審計情況從K市審計局官網(wǎng)來看，2019年至今，K市著重開展經(jīng)濟責(zé)任審計工作，占據(jù)審計工作大部分內(nèi)容?？冃徲媰H有幾次，主要是針對政府部分項目支出的績效審計，占據(jù)K市3年來全部績效審計項目的2/3，其余則是對環(huán)境治理效應(yīng)的績效審計，2019年的D湖干渠截污項目績效審計甚至還在購買服務(wù)，聘請外部審計機構(gòu)進行績效審計。針對涉農(nóng)資金績效審計僅有1次，即對高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)政策落實和資金使用的績效審計。從上述分析來看，K市現(xiàn)階段績效審計次數(shù)較少，績效審計方法不成熟，審計人員工作經(jīng)驗少，在績效審計過程中可能面臨困境。3鄉(xiāng)村振興背景下涉農(nóng)資金績效審計面臨的困境通過上述對審計署涉農(nóng)資金績效審計現(xiàn)狀以及K市對高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金績效審計情況的梳理發(fā)現(xiàn)，隨著時間的推移以及涉農(nóng)項目的增加，K市積極進行涉農(nóng)資金績效審計工作，但由于涉農(nóng)資金的客觀條件限制以及審計人員專業(yè)能力不足，尤其是在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施以后，涉農(nóng)資金審計在目標(biāo)、方式、內(nèi)容和評價方面依然存在較多問題[2]。3.1涉農(nóng)資金績效審計目標(biāo)不明確鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，使得全社會的視角轉(zhuǎn)向農(nóng)村，需要及時了解投入涉農(nóng)資金的管理及使用情況，以保障各級投入不折不扣落實到位，使廣大農(nóng)民真正受益，實現(xiàn)共同富裕。通過梳理K市高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金使用績效審計現(xiàn)狀發(fā)現(xiàn)，其審計目標(biāo)不明確，主要包括審計項目不固定和以局部審計為主。一是審計項目不固定。當(dāng)前，隨著涉農(nóng)資金投入的規(guī)模逐漸擴大，對其審計項目也隨著資金覆蓋面而擴大。致使每年的審計項目都不固定，有的年份針對農(nóng)村實施義務(wù)教育的經(jīng)費進行審計，有的年份則是對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)進行審計。即使每年度都安排了對涉農(nóng)資金的績效審計工作，但是每年的審計項目都不統(tǒng)一，績效審計缺乏系統(tǒng)性。二是以局部審計為主。由于審計項目的不固定性，造成了對涉農(nóng)資金的績效審計以局部審計為主進行專項審計。每年的涉農(nóng)資金專項審計即為一個固定的審計項目，以K市績效審計為例，由于其主要是審計K市范圍內(nèi)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)政策落實與資金使用情況，因此只是對K市以及延伸審計調(diào)查的2個縣在內(nèi)的6個縣（區(qū)）、14個鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行了專項審計，并未進行全面審計[3]。3.2涉農(nóng)資金績效審計評價體系不完善因為涉農(nóng)項目類型眾多，產(chǎn)生的效益也隨其類型變化而不同。從K市審計結(jié)果來看，幾乎都沒有提及到高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田績效審計的評價及過程，往往都是配套不到位、未足額下達資金等單純的文字描述，且結(jié)論大多為定向描述，而且對于績效評價大都為有關(guān)財務(wù)數(shù)據(jù)的評價。從審計發(fā)現(xiàn)的主要問題來看，大多是對有關(guān)資金的財務(wù)數(shù)據(jù)的表達，缺乏對其效果性、效率性的描述。也就是說，績效審計仍停留在“賬表審計模式”，檢查對涉農(nóng)資金使用情況的賬面記錄，審查其真實性、合法性，沒有與工程審計實現(xiàn)有效結(jié)合。通常涉農(nóng)資金大多投向農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或者農(nóng)村道路修建等項目，需要審計人員到現(xiàn)場勘探工程進度及檢查資金使用情況，單純的“財務(wù)審計”已經(jīng)難以及時有效發(fā)現(xiàn)涉農(nóng)資金使用中存在的問題，也難以保障涉農(nóng)資金的合理應(yīng)用，影響審計效果[4]。3.3涉農(nóng)資金績效審計評價結(jié)果運用有待加強從K市的調(diào)查反饋問題整改情況公示來看，對于審計評價結(jié)果的運用不理想，出現(xiàn)問題都是基于財務(wù)數(shù)據(jù)的評價，比如G縣、F縣違規(guī)擴大資金開支范圍共計96121.79元，因此，在整改問題時，該縣只是單純地就列示數(shù)據(jù)的相關(guān)內(nèi)容進行追回或者安排配套資金，并沒有對發(fā)生違規(guī)擴大資金開支范圍的行為進行追溯和評價，對于審計結(jié)果評價的運用有為了完成問題整改而進行整改的行為。此外，不同的縣級政府對于評價結(jié)果的運用也存在程度上的差別，有的縣（區(qū)）積極響應(yīng)，并能于市級驗收期間完成整改；有的縣（區(qū)）則預(yù)計2022年11月上旬完成對存在問題的整改，并沒有在驗收期間完成，這種情況通常會造成審計結(jié)果落實不到位，造成對涉農(nóng)資金的績效審計失去了作用，某種程度上也是審計資源的浪費[5]。4鄉(xiāng)村振興背景下創(chuàng)新與完善涉農(nóng)資金績效審計路徑4.1建立健全涉農(nóng)資金績效審計制度涉農(nóng)資金閑散、廣泛，難以有效整合，而鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施使得上述問題更加嚴(yán)重。因此，有必要建立一套統(tǒng)一的涉農(nóng)資金績效審計制度，健全涉農(nóng)資金管理機制，提升其使用效能，做到“個體”與“整體”的統(tǒng)一。在對涉農(nóng)資金審計的過程中，必須樹立系統(tǒng)論的觀點，深刻領(lǐng)會鄉(xiāng)村振興與各涉農(nóng)資金投入項目之間的辯證關(guān)系，把審計工作放到推動實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的高度上來，將各項目與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略相結(jié)合，以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為主線、各審計項目為補充，對涉農(nóng)資金審計做到統(tǒng)籌全局，充分使用審計資源，避免重復(fù)審計。同時，推動涉農(nóng)資金審計全覆蓋。結(jié)合鄉(xiāng)村發(fā)展的實際需要和涉農(nóng)資金的使用情況，以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為主體，推動涉農(nóng)資金審計全覆蓋。對涉農(nóng)資金的使用情況實施全過程跟蹤審計，以了解其后續(xù)發(fā)展情況，并且及時公布審計結(jié)果，做到對涉農(nóng)資金使用的透明化、規(guī)范化[6]。4.2完善涉農(nóng)資金績效審計評價體系涉農(nóng)資金績效審計評價指標(biāo)的不完善使得審計工作作用發(fā)揮有限，并未展現(xiàn)績效審計的特點。而缺乏統(tǒng)一的評價標(biāo)準(zhǔn)使得審計結(jié)果不具有可比性，不利于審計信息的對比，因此有必要完善涉農(nóng)資金績效審計評價體系，明確績效評價指標(biāo)。K市應(yīng)立足涉農(nóng)資金的實際管理和使用情況，圍繞鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施，在充分調(diào)查和研究的基礎(chǔ)上設(shè)置科學(xué)合理的審計評價指標(biāo)。以資金績效評價為基礎(chǔ)，從經(jīng)濟性、效率性和效果性出發(fā)，依據(jù)資金分配比例、社會效應(yīng)、民生性等對其指標(biāo)進行分解，構(gòu)建專業(yè)、科學(xué)且全面覆蓋的評價機制[7-8]。4.3強化涉農(nóng)資金績效審計整改問責(zé)及運用在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，要想發(fā)揮涉農(nóng)資金績效審計的重要作用就要重視審計監(jiān)督，注意查處問題與整改問責(zé)并重，以鄉(xiāng)村振興為指引，強化涉農(nóng)資金績效審計整改問責(zé)。健全涉農(nóng)資金跟蹤審計制度，K市可以通過對相關(guān)涉農(nóng)資金的管理、使用與落實情況進行全程跟蹤，了解每一筆涉農(nóng)資金的去向，并通過資金流向發(fā)現(xiàn)涉農(nóng)相關(guān)政策執(zhí)行中存在的問題。及時督促相關(guān)部門整改審計查處問題