對我國社會保險費征收主體及其管理體制的思考

對我國社會保險費征收主體及其管理體制的思考

一、社保費的征收機構(gòu)關(guān)于中國社會保險的構(gòu)成和管理體制的討論自古以來就有悠久的歷史。上世紀(jì)80年代中期,我國開始實行企業(yè)離退休費社會統(tǒng)籌,到1993年基本建立社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險制度。在此期間,由于全國沒有統(tǒng)一規(guī)定,我國在有些地方逐漸形成了由勞動部門所屬的社會保險機構(gòu)(以下簡稱社保部門)征收社會保險費,有些地方由稅務(wù)部門征收社會保險費。1999年,國務(wù)院頒布《社會保險費征繳暫行條例》(以下簡稱《征繳條例》)規(guī)定:“社保費的征收機構(gòu)可以由稅務(wù)機關(guān)征收,也可以由勞動保障行政部門所屬的社會保險經(jīng)辦機構(gòu)(以下簡稱社保經(jīng)辦機構(gòu))征收,具體由省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定”,兩部門的征收資格得以合法化認(rèn)可?！墩骼U條例》出臺后至2002年上半年。又陸續(xù)有部分省、市、區(qū)實行了稅務(wù)征收,此后各地征管體制保持了相對穩(wěn)定。2007年底,《社會保險法》提交全國人大初審前夕,在社保部門征收的省市又掀起了一場地稅系統(tǒng)要求將社保費交由地稅部門征收的風(fēng)波,社保部門以及學(xué)界中贊成由社保部門征收的專家學(xué)者們隨即展開了一場反駁,在這場風(fēng)波中,寧夏的社保費改由地稅部門征收。眾所周知,目前,我國社會保險基金籌集的方式為征費制,其主體呈現(xiàn)了由社保部門和稅務(wù)部門“并征”的格局,還有一些省份甚至為社保與稅務(wù)“混征”模式,如企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險費由稅務(wù)征收,靈活就業(yè)人員繳費由社保部門征收。目前,在全國31個省(自治區(qū)、直轄市)及新疆兵團、5個計劃單列市共37個征收地區(qū)中,五項社保費全部由社保部門征收的有:北京、上海、天津、深圳、青島、大連、山西、吉林、江西、山東、河南、湖南、廣西、四川、貴州、西藏、新疆14個省份,以及新疆兵團,占全國征收地區(qū)的48.6%。五項社保費全部由稅務(wù)部門征收的僅有安徽省以及寧波、廈門2個計劃單列市,占全國征收地區(qū)的8.1%。其他省、自治區(qū)視險種或縣、市為區(qū)分,既有社保部門征收的,也有稅務(wù)部門征收的。從征繳量的比例上看也基本上是兩部門“平分天下”。二、企業(yè)保險體制“并征”:社會保險征管體制的不適應(yīng)性當(dāng)前,我國社會保障制度改革正處于一個十分關(guān)鍵的時期,迫切需要各項社會保險制度完善穩(wěn)定,實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。但是,十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十七次會議通過的《社會保險法》(已于2011年7月1日開始正式實施),對這一問題進行了回避,只是作出了原則性規(guī)定:“社會保險費實行統(tǒng)一征收,實施步驟和具體辦法由國務(wù)院規(guī)定”。由于這個看似簡單實則復(fù)雜的問題未能明確,各界的爭論也暫時平息。在職能部門間,主要圍繞稅務(wù)和社保兩部門哪個作為征繳主體而爭論;在學(xué)界,主要圍繞社會保險“費改稅”益否而爭論。近年來,學(xué)界對社會保險“費改稅”的研究加劇了社會保險征繳主體之爭。為此,國家財政、稅務(wù)及社會保障部門也做了大量調(diào)查研究工作,但最終還是維持現(xiàn)狀。筆者認(rèn)為,由社保和稅務(wù)部門“并征”格局在特定歷史條件下,對順應(yīng)改革、節(jié)約成本、擴大覆蓋面、提高征繳率,促進職能部門之間的配合發(fā)揮了積極作用。隨著我國社保制度的不斷完善,基金規(guī)模不斷擴大,征繳擴面的不斷深化,業(yè)務(wù)管理的精細要求越來越高,社會保險費征收管理工作的體制性障礙對當(dāng)前社保事業(yè)進一步發(fā)展的制約日顯突出,稅務(wù)與社保“并征”的格局,至少存在三個嚴(yán)重后果:一是各地征管體制不統(tǒng)一,容易受到行政機構(gòu)改革或部門利益之爭影響,而使其常處于變化之中,不利于全國社保制度的統(tǒng)一大局,也妨礙著社會保險統(tǒng)籌層次的提高。社保制度自身發(fā)展規(guī)律迫切需要走向整合、統(tǒng)一、規(guī)范和有序,目前我國社會保險費征繳模式妨礙了全國社保統(tǒng)籌層次的提高和全國統(tǒng)一布局。二是割裂了社會保險經(jīng)辦管理事務(wù)的完整性,不利于我國行政資源優(yōu)化整合,妨礙行政效率的提高。如《征繳條例》規(guī)定:“由稅務(wù)機關(guān)征收社會保險費的,社會保險經(jīng)辦機構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時向稅務(wù)機關(guān)提供繳費單位社會保險登記、變更登記、注銷登記以及繳費申報的情況”;同時稅務(wù)機關(guān)也“應(yīng)當(dāng)及時向社會保險經(jīng)辦機構(gòu)提供繳費單位和繳費個人的繳費情況”。從實踐情況來看,實行地稅部門征收社會保險費的地區(qū),也出現(xiàn)了諸多難以調(diào)和的矛盾:兩部門往往在數(shù)據(jù)統(tǒng)計、口徑核準(zhǔn)、票據(jù)傳遞時效以及復(fù)審糾錯等銜接上容易產(chǎn)生疏漏(四川等省以及長沙、貴陽等市曾一度試行稅務(wù)部門征收,后又改為社保部門征收)。三是模糊了社保經(jīng)辦機構(gòu)地位,這也是導(dǎo)致全國社保經(jīng)辦機構(gòu)管理體制不順的一個重要原因。社會保險征管體制的不順暢,長期以來拖延了整個社保行政管理機構(gòu)尤其是社保經(jīng)辦機構(gòu)的職能設(shè)置、機構(gòu)設(shè)置、能力建設(shè)及整體服務(wù)效率,也是我國社會保險制度統(tǒng)一難、統(tǒng)籌層次提高難、社保關(guān)系轉(zhuǎn)移難等諸多問題難以解決的因素之一。我國自1986年開始由“企業(yè)保險”向“社會保險”轉(zhuǎn)變的制度改革,至今已有20余年,“統(tǒng)賬結(jié)合”基本制度模式也運行了10余年。然而,我國各級社會保險經(jīng)辦機構(gòu)職能設(shè)置“五花八門”無法統(tǒng)一的局面卻一直延續(xù)至今。社會保險費征管體制不統(tǒng)一,社保制度就很難統(tǒng)一。以貴州省為例,全省社保經(jīng)辦機構(gòu)基本上實行“五險合一”,但全省各級經(jīng)辦機構(gòu)職能、規(guī)格參差不齊,人員編制結(jié)構(gòu)十分混亂,雖然省、市兩級名稱上基本統(tǒng)一為“社會保險事業(yè)管理局”,但內(nèi)部職能設(shè)置上差異巨大。區(qū)縣一級問題更多,有的單列醫(yī)療保險經(jīng)辦機構(gòu)且名稱就有三種不同稱謂;還有的區(qū)縣按險種分設(shè)養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷和生育五個“管理中心”;機構(gòu)內(nèi)部有的按流程設(shè)置職能處室,有的則按險種設(shè)置。因此,業(yè)務(wù)指導(dǎo)難、政令統(tǒng)一難、推進統(tǒng)籌難,在稅務(wù)征收的地區(qū),這些問題更為突出。總之,各界關(guān)于社會保險征管體制的激烈爭論,也從另一角度昭示了我國社會保險征管體制必須盡快走向統(tǒng)一規(guī)范的緊迫性和必然性?，F(xiàn)行社會保險費征管體制已不利于我國社會保險管理體制的規(guī)范統(tǒng)一,已對我國社會保險制度建設(shè)事業(yè)形成制約,不利于體制改革、制度定型和事業(yè)可持續(xù)發(fā)展,必須盡快做出統(tǒng)一規(guī)范性改革。三、“稅派”的主要觀點和支持更對于如何改革完善我國社會保險費征管體制,學(xué)界和相關(guān)職能部門一直未有定論。在學(xué)界,以胡鞍鋼、劉劍文、賈康等為代表,主張社會保險“費改稅”,被稱為“稅派”。其主要觀點稱,以征稅方式籌集社會保險基金,有利于構(gòu)筑稅務(wù)征收、財政管理、社保支出“三位一體”的管理體制,同時加強基金的安全性;征稅的強制性還有利于增強基金籌資的力度,有利于提高社會保險統(tǒng)籌層次和促進統(tǒng)一社保制度的統(tǒng)一。而以鄭功成、鄭秉文等為代表,反對“費改稅”而被稱為“費派”的一方則認(rèn)為:社會保險籌資方式取決于社會保險制度模式,我國實行的“統(tǒng)賬結(jié)合”是與勞動者個人繳費關(guān)聯(lián)型的部分積累制模式,“費改稅”既不適應(yīng)這種模式,也不符合國際慣例和趨勢,尤其是其個人賬戶是私有屬性,強調(diào)權(quán)利和義務(wù)的對等性,應(yīng)采用有償、對稱的收費方式籌資,而不宜采取征稅方式。至于社會保險籌資的強制力和安全性則主要取決于法律的意志和監(jiān)管機制,而不在于由哪個部門來征收、管理,更無必要割裂社會保險經(jīng)辦事務(wù)的整體性。在職能部門間,“稅派”又分為兩類:一類是以征稅制或“費改稅”趨勢為由,主張稅務(wù)部門征收社保費;第二類認(rèn)為即使是征費制,也應(yīng)由稅務(wù)部門征收社保費,其主要理由一是認(rèn)為社保費與個人所得稅稅基密切關(guān)聯(lián),由稅務(wù)部門征收社保費比社保部門更易于掌控,使企業(yè)難逃社保繳費責(zé)任,從而提高征繳效率且節(jié)約征收成本;二是認(rèn)為由稅務(wù)部門征收符合“收支兩條線”原則,有利于保障基金安全。而“費派”們主要觀點一是從社保管理工作的一貫性和整體性出發(fā),認(rèn)為由稅務(wù)部門征收,使基金征收環(huán)節(jié)與社會保險關(guān)系及基金管理環(huán)節(jié)人為地脫節(jié),容易發(fā)生銜接機制上的弊病,容易導(dǎo)致社保工作長期建設(shè)考量主體的缺失,并列舉了部分由稅務(wù)征收省份因與社保部門對接工作脫節(jié)而導(dǎo)致的各種典型案例。二是從征繳擴面的復(fù)雜性出發(fā),認(rèn)為稅務(wù)征收不適應(yīng)我國當(dāng)前就業(yè)形式多元化的實際,不利于征繳擴面,尤其廣大靈活就業(yè)人員、農(nóng)民工等群體,因其沒有稅號、人員分散、繳費金額少等原因,稅務(wù)部門難以掌控。三是從管理和征收成本出發(fā),認(rèn)為由稅務(wù)部門征收增加了工作環(huán)節(jié)、管理和服務(wù)成本以及基金征收成本,不利于為參保企業(yè)提供更好的服務(wù)。例如稅務(wù)部門征收要計提高額的管理費或征繳獎勵經(jīng)費;由稅務(wù)部門征收后,社保主管部門難以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、安排社保征繳擴面工作任務(wù)等。從上述情況來看,學(xué)界和職能部門爭論各方所持立場不同,是由于思考問題的角度不同?！岸惻伞被诋?dāng)前繳費方式以及社保部門征收社保費所存在的問題(如強制力不夠、征收效率不高、統(tǒng)籌層次低、基金的安全性保障差等)稱,實行社會保險“費改稅”并改由稅務(wù)部門征收可以有效解決各種問題。響應(yīng)和支持的聲音普遍集中在財政學(xué)、稅務(wù)學(xué)領(lǐng)域的學(xué)者和相關(guān)職能部門?！百M派”們則主要從我國社保制度模式的特殊性、參保擴面對象的復(fù)雜性出發(fā)及維持社保經(jīng)辦業(yè)務(wù)工作的整體性需要出發(fā),認(rèn)為征稅不能適我國“統(tǒng)賬集合制度”模式,不能解決多元化覆蓋對象的參保問題,如廣大靈活就業(yè)人員、農(nóng)民工及農(nóng)村居民的參保擴面等,由稅務(wù)征收同時割裂社保經(jīng)辦事務(wù)的整體性。理性看待這些爭論,雙方皆是從理論上追求更高效率的制度安排,皆是對我國社會保障制度長遠建設(shè)的積極思考。但反觀職能部門之間的爭論,本質(zhì)上卻是部門之間權(quán)益的博弈。因此,任何一方的積極干預(yù)都值得我們警惕和反思。四、完善我國的金融儲備體系對策和建議(一)權(quán)利與義務(wù)的對應(yīng)關(guān)系及與財政關(guān)系排除部門利益糾葛,筆者力圖梳理出學(xué)界分歧的關(guān)鍵。通過綜述可以看出,學(xué)界雙方爭論的重點落在“費改稅”是否適合“統(tǒng)賬結(jié)合”制度模式上。從世界各國社會保障資金籌集方式上看,主要有征稅、繳費和強制儲蓄三種方式。理論上,無論哪種籌集方式都因其各自優(yōu)缺點而分別適用于不同類型的社會保障制度模式。一般而言,征稅方式因其強制性、無償性和固定性的特性,便于管理和操作,適用于DB型(Definedbenifit,收益確定型)現(xiàn)收現(xiàn)付制;強制儲蓄方式一般適用于DC型(Definedcontribution,繳費確定型)完全積累制。從下表社會保險“繳費制”和“繳稅制”的對比情況來看,社會保險稅和費在征收方式、權(quán)利與義務(wù)的對應(yīng)關(guān)系以及與財政關(guān)系都不足以影響到稅或費定論。首先在就征收方式看,二者皆是依法強制征收,費的強制力相對弱于稅,但本質(zhì)上取決于法律意志;其次,在權(quán)利與義務(wù)對應(yīng)關(guān)系上,用新稅法的創(chuàng)新理論視野來看,征稅制下實行“專稅專用”,在技術(shù)操作上也能實現(xiàn)權(quán)利與義務(wù)的明細對應(yīng),因此二者都體現(xiàn)權(quán)利和義務(wù)的對應(yīng)關(guān)系;再看與財政的關(guān)系,無論稅費,都是存入社會保障財政專戶實行專款專用,就基金安全性而言,主要取決于監(jiān)管機制,而與費或稅也無必然關(guān)系。但從與個人賬戶的對應(yīng)關(guān)系、征收標(biāo)準(zhǔn)、征收對象三個因素來看,征稅制明顯不如征費更能符合我國實際。首先,征稅制雖然也能通過將征收明細移交社保部門再由社保部門從技術(shù)操作層面實現(xiàn)個人賬戶的明細對應(yīng),但只是徒增了摩擦間隙而又增加了的工作環(huán)節(jié);其次,在征收標(biāo)準(zhǔn)上,稅的同一性、固定性顯然遠不如費的靈活性更能適應(yīng)多元化的征收對象。我國城鄉(xiāng)差異、區(qū)域差異及就業(yè)形式多樣化的特殊國情,決定了我國只能采取漸進覆蓋的方式逐步覆蓋城鄉(xiāng)居民。因此,筆者認(rèn)為,開展社會保險費改稅的最大難題,是當(dāng)前和在今后很長一段時間內(nèi),因納稅對象和稅率設(shè)定問題而無法推進制度覆蓋廣大靈活就業(yè)人員、農(nóng)民工和農(nóng)村居民,不利于我國社會保險覆蓋面的漸進擴大和覆蓋城鄉(xiāng)居民社會保障體系總路線和總目標(biāo)的實現(xiàn)。在這個總路線目標(biāo)的指引下,就只能采取相對靈活的繳費制,而應(yīng)對繳費制強制力的相對不足以及基金安全問題,是可以通過其他途經(jīng)如加強社會保險立法、執(zhí)法和監(jiān)察力度來逐步加以解決的。“稅派”專家還有一種意見認(rèn)為:“社保稅針對的是社會統(tǒng)籌部分,在稅率和待遇標(biāo)準(zhǔn)上實行全國統(tǒng)一,為全社會統(tǒng)籌情況下勞動力在全國統(tǒng)一市場中無壁壘流動提供配套條件”。筆者認(rèn)為,此舉固然可以很好地解決企業(yè)或單位組織社會統(tǒng)籌問題,但這種顯然只考慮社會統(tǒng)籌而忽略了個人賬戶。如果個人賬戶部分也征稅,顯然與其聲稱的“和繳費覆蓋范圍擴大原理一致,漸進地覆蓋靈活就業(yè)人員、農(nóng)民工和農(nóng)村居民提法”相矛盾;若是繳費,一稅一費并存,必然導(dǎo)致社會統(tǒng)籌與個人賬戶相割裂,不如直接以征稅制搞一套普惠制的社會統(tǒng)籌作為公共養(yǎng)老金,再以強制儲蓄搞一套個人賬戶儲蓄養(yǎng)老金。(二)征費體制的重塑關(guān)于社會保險征收主體的爭議從側(cè)面反映了各方對當(dāng)前“并征”格式的強烈不滿,前文筆者也對當(dāng)前“并征”做出了基本評價,并認(rèn)為征收主體的確定不能絲毫妥協(xié)于部門勢力和利益,必須從社保經(jīng)辦管理體制改革、制度長遠建設(shè)和進一步推進事業(yè)發(fā)展大局出發(fā)。筆者認(rèn)為,倘若在征稅制的條件下,勞動保障部門自然無權(quán)征收,但排除征稅制,在征費制的現(xiàn)實條件下,應(yīng)盡快統(tǒng)一社會保險基金征收主體,實行社保經(jīng)辦機構(gòu)統(tǒng)一征收社會保險費。筆者認(rèn)為,在征費制條件下,無論是稅務(wù)部門還是社保部門,二者同作為政府組成機構(gòu),同按一部法律規(guī)定征收,理應(yīng)具有同等權(quán)威和強制力,也不應(yīng)該存在誰優(yōu)誰劣。稅務(wù)部門聲稱的掌握企業(yè)稅基的優(yōu)勢,而勞動部門同樣也掌握勞動就業(yè)方面的多種優(yōu)勢,此等“公婆道理”實在不足以計較,不過是部門利益作祟罷了。但以是否以有利于社保經(jīng)辦管理體制改革,是否有利于社保制度穩(wěn)定和長遠建設(shè),是否有利于進一步推進事業(yè)發(fā)展為標(biāo)準(zhǔn),筆者認(rèn)為,在征費體制的現(xiàn)實格局下,稅務(wù)部門征收社保費是割裂了社會保險經(jīng)辦業(yè)務(wù)的整體性,增加了個人賬戶對賬銜接復(fù)雜性;在征收靈活就業(yè)人員、農(nóng)