縣退耕還林工程評(píng)價(jià)報(bào)告

縣退耕還林工程評(píng)價(jià)報(bào)告

2000年，陵縣開始實(shí)施退耕還林工程。2009年，完成造林任務(wù)237.2萬平方米，其中退耕還林造林6767公頃，山地造林1.65萬hm。全縣8個(gè)市、99個(gè)村委會(huì)、177919戶、810441人。對(duì)隰縣退耕還林工程的基本評(píng)價(jià):一是深受群眾歡迎。退耕還林功在當(dāng)代,利在千秋,惠及百姓,深得民心,得到了社會(huì)各界普遍認(rèn)同和稱贊。二是工程任務(wù)完成得比較好。據(jù)歷年省、市退耕還林工程領(lǐng)導(dǎo)組辦公室核查,隰縣2000年-2009年退耕還林工程荒山及退耕地造林保存率、成活率均在85%以上,局部地區(qū)生態(tài)環(huán)境得到了改善。三是由于退耕還林工程任務(wù)重、進(jìn)度快、涉及面廣,加之政策不夠完善,配套措施難以落實(shí),鞏固成果任重道遠(yuǎn)。1主要問題1.1主要養(yǎng)老工程量大,投資及運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)隰縣退耕還林工程2000年-2009年每年分別安排4333hm2、3467hm2、5367hm2、5000hm2、2800hm2和2600hm2,規(guī)模大,節(jié)奏快,給退耕還林工程帶來較大風(fēng)險(xiǎn)。一是工程管理跟不上,造林質(zhì)量有風(fēng)險(xiǎn)。由于下達(dá)任務(wù)過多、過快,為趕工程進(jìn)度,完成退耕還林指標(biāo),致使工程質(zhì)量降低;二是監(jiān)督檢查跟不上,資金運(yùn)行有風(fēng)險(xiǎn)。退耕還林錢糧補(bǔ)助資金量大,涉及部門和環(huán)節(jié)多。工程規(guī)模過大、過于集中,監(jiān)督檢查跟不上,很容易出現(xiàn)套取國(guó)家補(bǔ)助資金,挪用、截留、克扣退耕農(nóng)民糧款的問題;三是后續(xù)政策和配套措施跟不上,鞏固退耕還林成果有風(fēng)險(xiǎn),部分地區(qū)有復(fù)墾的傾向。1.2經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域國(guó)家退耕還林工程除解決水土流失問題外,隨著工程的不斷深入,還包括改善生態(tài)環(huán)境、消化庫存糧食、增加農(nóng)民收入、調(diào)整生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)等?？陀^上容易把退耕還林工程等同于扶貧工程、結(jié)構(gòu)調(diào)整工程,不能夠體現(xiàn)生態(tài)優(yōu)先的原則。1.3糧食保障力度不夠一是資金使用和管理上容易出現(xiàn)問題,容易發(fā)生各種違規(guī)違紀(jì)現(xiàn)象。如虛報(bào)退耕還林任務(wù),騙取國(guó)家補(bǔ)助資金;采取各種手段,截留、擠占、挪用退耕還林資金;糧食企業(yè)回購補(bǔ)助糧食,獲取糧食差價(jià)。二是退耕還林工程年度計(jì)劃安排下達(dá)方式不科學(xué)。退耕還林工程年度計(jì)劃的確定,先由省級(jí)林業(yè)部門申報(bào),再由國(guó)家林業(yè)局、國(guó)務(wù)院西部開發(fā)辦公室等部門綜合平衡后下達(dá)。各省領(lǐng)到年度任務(wù)以后,再層層分配,直到各鄉(xiāng)、村。這種工作程序和方法不科學(xué),既難以體現(xiàn)尊重農(nóng)民意愿、按農(nóng)民要求退耕的原則,又不能分輕重緩急,將繼續(xù)退的陡坡地先退下來,做到因地制宜、突出重點(diǎn)。三是部門之間協(xié)調(diào)不夠。參與退耕還林工程的部門較多,有時(shí)意見不統(tǒng)一,相互推諉,工作效率不高。1.4具體政策不完整1.4.1做好網(wǎng)格化管理退耕還林工作涉及千家萬戶,地塊分散,操作程序復(fù)雜,工作量極大。實(shí)施前,要經(jīng)過宣傳發(fā)動(dòng)和培訓(xùn)、實(shí)地丈量土地、造冊(cè)登記、編制年度實(shí)施方案和作業(yè)設(shè)計(jì)、簽訂退耕還林合同;實(shí)施中,要組織種苗供應(yīng)、整地、栽植(播種)以及施工過程監(jiān)督、技術(shù)指導(dǎo)和提供服務(wù);施工后,縣級(jí)主管部門要進(jìn)行逐塊檢查驗(yàn)收、核發(fā)林權(quán)證、落實(shí)管護(hù)責(zé)任、糧食和現(xiàn)金補(bǔ)助兌現(xiàn)、建立工程管理檔案等。省級(jí)主管部門要進(jìn)行一定比例的抽查,國(guó)家林業(yè)局還要進(jìn)行最終的核查,在這些過程中還要印制大量的表冊(cè)、卡片、合同書、糧款供應(yīng)證等等。這些都需要人力、物力和財(cái)力支持。根據(jù)國(guó)家政策規(guī)定,退耕還林地方所需檢查驗(yàn)收、兌付等費(fèi)用,由地方財(cái)政承擔(dān)。但是,隰縣屬于山區(qū)貧困縣,財(cái)政入不敷出,工作經(jīng)費(fèi)很難落實(shí)。1.4.2封山禁牧、舍飼養(yǎng)為了提高退耕還林工程效果,國(guó)家明確了一系列配套措施,如結(jié)合退耕還林工程開展生態(tài)移民,加強(qiáng)川地、緩坡耕地的農(nóng)田基本建設(shè),大力調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),支持龍頭企業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè),實(shí)行封山禁牧、舍飼圈養(yǎng)。由于工程由退耕還林部門負(fù)責(zé)實(shí)施,其他配套措施分別由農(nóng)業(yè)局、水利局、發(fā)展改革委、扶貧開發(fā)辦等部門負(fù)責(zé),各項(xiàng)工程措施相互獨(dú)立,實(shí)際操作中很難將這些配套措施與退耕還林結(jié)合在一起。2“多目標(biāo)”的政策目標(biāo)出現(xiàn)多主體現(xiàn)象退耕還林作為一項(xiàng)重大政策,其目標(biāo)一開始時(shí)明確,即防治水土流失、改善生態(tài)狀況,是一項(xiàng)生態(tài)建設(shè)政策。然而,由于制定政策的背景是糧庫存放糧食較多,出發(fā)點(diǎn)是以糧食換生態(tài),同時(shí)也將補(bǔ)助糧食作為重要的政策手段等原因,使作為政策措施的糧食補(bǔ)助,深化為政策目標(biāo)———通過退耕還林解決庫存糧食過多問題。另外,對(duì)退耕戶而言,國(guó)家數(shù)量客觀的現(xiàn)金、種苗費(fèi)及糧食補(bǔ)助,客觀上產(chǎn)生增加農(nóng)民收入的效果。由于退耕區(qū)往往是山區(qū)、生態(tài)惡化區(qū)、貧困區(qū),客觀上有利于貧困戶的脫貧,特別是可以在短期內(nèi)改善貧困戶生活狀況,又使本來是政策效應(yīng)或效果的增收和扶貧,逐漸上升為政策目標(biāo)。這樣,使退耕還林由開始的單一生態(tài)目標(biāo)變?yōu)槎嘀啬繕?biāo)。退耕還林政策是由中央制定的,中央政府是政策主題,但是由中央和地方各級(jí)政府共同組織實(shí)施。雖然中央政策與地方政策在根本利益上是一致的,但不能否認(rèn),各級(jí)地方政府有自身的特殊利益。這樣,退耕還林的政策存在多主體現(xiàn)象。在中央和各級(jí)地方政府主體中間,中央定政策、定規(guī)劃、下計(jì)劃,而具體實(shí)施由地方政府來進(jìn)行,即使在單一政策目標(biāo)的情況下,地方政府也會(huì)從自身利益出發(fā),對(duì)中央確定的政策目標(biāo)進(jìn)行修正。在多目標(biāo)情況下(往往多目標(biāo)是地方推動(dòng)形成的),地方政府更是根據(jù)自己的偏好,突出同自身利益最直接的政策目標(biāo)。這樣,執(zhí)行的結(jié)果往往是遠(yuǎn)離中央確定的政策目標(biāo),退耕還林工程實(shí)施中重點(diǎn)不突出等問題與此不無關(guān)系。3關(guān)于政治建議3.1調(diào)整立地條件,減輕林分及主要風(fēng)險(xiǎn)為使退耕還林工程穩(wěn)步推進(jìn),力求實(shí)效,同時(shí),為預(yù)防隨著時(shí)間推移而增加的不確定性和各種風(fēng)險(xiǎn),綜合考慮各方面的因素,建議調(diào)整退耕還林總規(guī)模,適當(dāng)放慢退耕還林進(jìn)度,減少年度任務(wù)安排。針對(duì)目前工程實(shí)施中出現(xiàn)的多目標(biāo)偏差問題,建議把較少水土流失作為退耕還林工程的主要目標(biāo)。3.2坡耕地退耕、造林一是進(jìn)一步強(qiáng)化林業(yè)主管部門的職責(zé);二是強(qiáng)調(diào)各級(jí)地方政府的責(zé)任;三是改進(jìn)年度計(jì)劃制定和下達(dá)辦法。退耕還林年度計(jì)劃按下述方法確定:由中央提出退耕的步驟性指標(biāo),如某年選退25°以上坡耕地,某年再退15°～25°坡耕地等。各地根據(jù)陡坡地情況,由退耕農(nóng)戶提出申請(qǐng),村、鄉(xiāng)、縣、市、省逐級(jí)匯總,然后統(tǒng)一上報(bào)國(guó)家有關(guān)部門,國(guó)家有關(guān)部門根據(jù)退耕還林總體規(guī)劃和各地申請(qǐng)退耕情況,將年度任務(wù)直接下到各縣。各省要對(duì)上報(bào)到中央的年度匯總計(jì)劃負(fù)責(zé),確保任務(wù)安排突出重點(diǎn)。陡坡耕地以及水土流失嚴(yán)重等生態(tài)地位重要區(qū)域的耕地,應(yīng)該優(yōu)先實(shí)行退耕還林。四是加強(qiáng)資金監(jiān)督管理。除工程管理部門要加強(qiáng)監(jiān)督外,要發(fā)揮紀(jì)檢部門和審計(jì)部門的作用,加強(qiáng)對(duì)退耕還林工程資金的監(jiān)督管理。3.3務(wù)完全脫離務(wù)1)完善荒山荒地造林有關(guān)政策。荒山荒地造林與退耕還林任務(wù)完全脫鉤。結(jié)合集體林權(quán)制度改革,將部分荒山荒地所有權(quán)劃給農(nóng)民,從根本上調(diào)動(dòng)農(nóng)民管護(hù)林草的積極性。要對(duì)經(jīng)濟(jì)比較落后、財(cái)力相對(duì)緊張的縣,由中央財(cái)政每年安排部分補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)。3.4研究制定不同地區(qū)的生態(tài)林分發(fā)展政策退耕還林工程投入主要由中央政府承擔(dān),其配套措施的落實(shí),應(yīng)主要由地方政府特別是省級(jí)政府負(fù)責(zé)。地方政府應(yīng)按照《退耕還林條例》規(guī)定,加強(qiáng)基本農(nóng)田和農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),發(fā)展農(nóng)村能源,調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),鼓勵(lì)生態(tài)移民,鞏固退耕還林成果。另外,為鞏固退耕還林成果,要抓緊研究后續(xù)政策,按照林種不同和所處生態(tài)地位,分別制定退耕還林后期政策。退耕地和荒山荒地造林后,應(yīng)嚴(yán)禁復(fù)耕,但是在不太影響生態(tài)效益發(fā)揮的前提條件下,允許部分地區(qū)合理采伐利用。在對(duì)生態(tài)林進(jìn)行合理區(qū)劃、認(rèn)定所還林地的生態(tài)地位和生態(tài)脆弱等級(jí)的基礎(chǔ)上,研究制定后期經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償范圍和辦法;對(duì)于生態(tài)區(qū)位極為重要、生態(tài)系統(tǒng)十分脆弱地段所還的