改革開放以來我國耕地保護(hù)政策的演變

改革開放以來我國耕地保護(hù)政策的演變

我國耕地保護(hù)的關(guān)注一直是改革開放后，隨著經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展，耕地保護(hù)政策不斷發(fā)展。由于1986年國家土地管理局的成立結(jié)束了多部門分散管理土地的局面、1998年國土資源部成立強(qiáng)化了土地管理體制基礎(chǔ),而2004年國務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》(以下簡稱28號文)的頒布,為市場經(jīng)濟(jì)條件下加強(qiáng)土地管理指明了方向。因此,本文根據(jù)上述事件將改革開發(fā)以來耕保政策演變簡單劃分為四個(gè)階段。1農(nóng)民建造及權(quán)利保護(hù)這一時(shí)期各項(xiàng)建設(shè)有計(jì)劃地展開,一批大中型工程項(xiàng)目陸續(xù)開建,農(nóng)民建房和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)也逐步興起。所有這些不可避免地要占用耕地,導(dǎo)致期間全國耕地凈減少330萬公頃,年均凈減少47.14萬公頃。1.1保護(hù)耕地為國策由于糧食安全壓力尚未消除,中央政府察覺到耕地減少的苗頭及其不利影響,因此多次強(qiáng)調(diào)保護(hù)耕地。1978年《政府工作報(bào)告》提出要通過開荒,促使耕地面積逐年增加。1981年《政府工作報(bào)告》認(rèn)為“十分珍惜每寸土地,合理利用每寸土地”應(yīng)是我們的國策,并要求基本建設(shè)和農(nóng)村建房不能亂占濫用耕地。1982年中央1號文件將保護(hù)耕地視為與控制人口一樣重要的國策,并要求嚴(yán)格控制各類建設(shè)占地;該年《政府工作報(bào)告》還將濫占耕地建房看作當(dāng)時(shí)農(nóng)村中必須剎住的一股歪風(fēng)。1983年中央1號文件在將“耕地減少”列為當(dāng)時(shí)農(nóng)村一大隱患的同時(shí),明確提出要“嚴(yán)格控制占用耕地建房”和“愛惜每一寸耕地”。為落實(shí)中央政府的要求,相關(guān)部門陸續(xù)頒布了一些有助于耕地保護(hù)的法規(guī)、規(guī)章,但數(shù)量并不多,如1982年頒布的《國家建設(shè)征用土地條例》也涵括了耕地保護(hù)內(nèi)容。1.2“耕地”的政策特征這一時(shí)期恰值改革開放初期,計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩仍較濃,加之糧食生產(chǎn)形勢總體看好和發(fā)展經(jīng)濟(jì)愿望強(qiáng)烈,耕保政策呈現(xiàn)如下特點(diǎn):(1)難以協(xié)調(diào)糧食安全與結(jié)構(gòu)調(diào)整。確保糧食安全是農(nóng)業(yè)的重中之重,但通過結(jié)構(gòu)調(diào)整發(fā)展多種經(jīng)營從而提高農(nóng)民收入的要求同樣非常迫切,耕地保護(hù)政策苦于協(xié)調(diào)確保糧食安全和調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)關(guān)系。1981-1983年《政府工作報(bào)告》和1982-1983年中央1號文件都要求在不放松糧食生產(chǎn)的同時(shí)發(fā)展多種經(jīng)營,但1984-1985年高調(diào)推動(dòng)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整則一定程度上弱化了耕保的重要性。(2)總體上服從于保證建設(shè)需要。各項(xiàng)建設(shè)用地需求突增,加上糧食生產(chǎn)形勢總體上向消除糧食安全壓力的方向發(fā)展,保證國家建設(shè)用地需求常以犧牲耕地為代價(jià)。如1982年頒布的《國家建設(shè)征用土地條例》雖然也提出保護(hù)耕地的要求,但該條例原則之一就是要“保證國家建設(shè)必需的土地”。(3)政策散見于相關(guān)文件和報(bào)告。雖然這一時(shí)期各用地部門往往基于局部利益而夸大用地需求并造成耕地浪費(fèi),但由于沒有專門的管理機(jī)構(gòu),有關(guān)耕地保護(hù)要求散見于相關(guān)文件和報(bào)告中,少有專門法律法規(guī),使得耕地保護(hù)缺乏具體的法律法規(guī)。(4)實(shí)施措施稍有提及但不具體。耕保政策多以行政命令貫徹,雖也提到了其他措施,如1983年中央1號文件提出“做好規(guī)劃”、1984年中央1號文件提出“對農(nóng)民向土地的投資應(yīng)予合理補(bǔ)償”等,但多停留于概念而缺少配套措施。2耕地流失速度較快隨著我國經(jīng)濟(jì)增長進(jìn)一步加快,城鎮(zhèn)、基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村等各項(xiàng)建設(shè)全面鋪開,加上農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等,我國耕地流失速度仍然較快,期間全國耕地凈減少310.38萬公頃,年均凈減少34.49萬公頃。2.1涉及耕地保護(hù)的其他法律文件有1986年中央1號文件要求有關(guān)部門盡快制定控制非農(nóng)建設(shè)占用耕地的條例,同年“中發(fā)7號文件”第一次提出“十分珍惜和合理利用每寸土地,切實(shí)保護(hù)耕地,是我國必須長期堅(jiān)持的一項(xiàng)基本國策”,該年通過的《土地管理法》則對建設(shè)用地審批和毀壞耕地處罰等做了規(guī)定。國家土地管理局在1987-1988年還參與發(fā)布了《關(guān)于在農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中嚴(yán)格控制占用耕地的聯(lián)合通知》等文件。1990年《政府工作報(bào)告》在強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格執(zhí)行建設(shè)用地計(jì)劃和建設(shè)用地審批的同時(shí),提出建設(shè)占用耕地要承擔(dān)開發(fā)土地義務(wù)。1992-1993年國務(wù)院相繼發(fā)布了《關(guān)于嚴(yán)格制止亂占、濫用耕地的緊急通知》等文件。1994年國務(wù)院發(fā)布了《基本農(nóng)田保護(hù)條例》,隨后四年《政府工作報(bào)告》都強(qiáng)調(diào)要建立健全基本農(nóng)田保護(hù)制度。1996年6月全國土地管理廳局長會議首次提出“實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡”。而為了增強(qiáng)威懾性和改善管理效果,1997年第一次設(shè)立了“破壞耕地罪”、“非法批地罪”和“非法轉(zhuǎn)讓土地罪”,同年中共中央、國務(wù)院頒布了“中發(fā)11號文件”,后者還直接導(dǎo)致國家土地管理局發(fā)布了《凍結(jié)非農(nóng)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目占用耕地規(guī)定》。2.2“4.減刑”。在政策方面,我國實(shí)行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策缺乏系統(tǒng)性,存在以下幾個(gè)這一時(shí)期我國正處于從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)過渡階段,加上經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展帶來旺盛的用地需求,耕保政策呈現(xiàn)如下特點(diǎn):(1)耕保政策受到比較利益的極大沖擊。1987年因農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整減少耕地55.6萬公頃,雖然這一情形在隨后幾年有所改觀,但很快出現(xiàn)反彈。結(jié)構(gòu)調(diào)整成為1987-1995年間耕地減少的最主要因素,合計(jì)減少耕地352.40萬公頃,占期間耕地減少總量的62.04%。(2)耕保政策的實(shí)施過度倚重行政手段。雖然1986年《土地管理法》明確了亂占、濫用和破壞耕地等行為屬于違法,但1997年之前一直缺乏定罪標(biāo)準(zhǔn)而且執(zhí)法困難。1986年“中發(fā)7號文件”首次提出要“運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段”,同年頒布的《土地管理法》也規(guī)定對一些行為罰款,但一直缺乏合理標(biāo)準(zhǔn)而且執(zhí)行不力。法律和經(jīng)濟(jì)手段的缺位,使得落實(shí)耕保政策只能更多地憑借行政手段。(3)耕保政策雖陸續(xù)制定但系統(tǒng)性不強(qiáng)。1986年國家土地管理局成立后,我國開始探討如何制定耕保政策并陸續(xù)有相關(guān)政策出臺。例如,提出建立以保護(hù)耕地為核心的規(guī)劃管理制度、以計(jì)劃指標(biāo)控制非農(nóng)建設(shè)占用耕地的計(jì)劃管理制度、控制建設(shè)項(xiàng)目占用耕地的審批管理制度,以及基本農(nóng)田保護(hù)制度等。但總體來看,這一時(shí)期耕保政策欠缺系統(tǒng)性,多屬應(yīng)急行為。(4)耕保政策與其他政策存在協(xié)調(diào)難度。1986年《土地管理法》沒有從根本上揭示耕地保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的關(guān)系,雖然要求“切實(shí)保護(hù)耕地”,但同時(shí)又強(qiáng)調(diào)要“適應(yīng)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)需要”。在保障建設(shè)方面,政策間的不協(xié)調(diào)同樣非常明顯。例如,建設(shè)部等部委1991年發(fā)布的《建設(shè)項(xiàng)目選址規(guī)劃管理辦法》就未將保護(hù)耕地作為建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃選址的主要依據(jù)。3耕地流失期2013年2020年重化工業(yè)比重不斷提高、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展、林業(yè)重點(diǎn)工程陸續(xù)啟動(dòng)等因素共同推高的用地需求給耕地保護(hù)施加了強(qiáng)大壓力,我國又進(jìn)入一個(gè)耕地快速流失期,期間全國耕地凈減少662.25萬公頃,年均凈減少110.37萬公頃。3.1《合同法》、《基本農(nóng)田保護(hù)條例》的頒布1998年中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于繼續(xù)凍結(jié)非農(nóng)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目占用耕地的通知》,新成立的國土資源部也接著發(fā)出《關(guān)于堅(jiān)決貫徹執(zhí)行中央繼續(xù)凍結(jié)非農(nóng)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目占用耕地決策的通知》。同年新修訂的《土地管理法》首次以立法形式確認(rèn)了“十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地是我國的基本國策”,并以專門章節(jié)規(guī)定對耕地實(shí)行特殊保護(hù)。為落實(shí)新修訂的《土地管理法》,該年國務(wù)院修訂了《土地管理法實(shí)施條例》和《基本農(nóng)田保護(hù)條例》,國土資源部僅在1999年就獨(dú)自或參與發(fā)布了多項(xiàng)相關(guān)文件,如《關(guān)于切實(shí)做好耕地占補(bǔ)平衡工作的通知》等。2000-2003年間,國土資源部陸續(xù)頒布了許多文件,以進(jìn)一步落實(shí)耕地保護(hù)要求,如《關(guān)于加大補(bǔ)充耕地工作力度確保實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡的通知》等。而為了協(xié)調(diào)耕地保護(hù)與其他政策關(guān)系,國土資源部先后頒發(fā)了《關(guān)于搞好農(nóng)用地管理促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整工作的通知》等,對于破壞耕地保護(hù)行為也頒布了針對性文件,如2003年的《關(guān)于嚴(yán)禁非農(nóng)業(yè)建設(shè)違法占用基本農(nóng)田的通知》等。3.2耕地保護(hù)政策的演變這一時(shí)期我國尚處在市場經(jīng)濟(jì)體制初步建立階段,但配套制度建設(shè)的滯后導(dǎo)致這一時(shí)期耕地利用仍然較為混亂,耕保政策呈現(xiàn)如下特點(diǎn):(1)耕保政策體系得到了初步構(gòu)建。1998年成立的國土資源部設(shè)立了耕地保護(hù)等職能部門,開始統(tǒng)一管理耕保問題,也為構(gòu)建耕保政策體系奠定了體制基礎(chǔ)。1998年修訂了《土地管理法》并隨后頒布了配套政策,標(biāo)志著我國初步構(gòu)建了耕保政策體系框架。(2)耕保政策服從于國家重大戰(zhàn)略。1998年《土地管理法》反映了土地資源保護(hù)和利用必須與經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展,而且必須兼顧眼前利益和長遠(yuǎn)利益、兼顧局部利益和整體利益,這就要求耕保政策必須服從國家重大戰(zhàn)略,事實(shí)上也正是如此。例如,1998-2003年間我國生態(tài)退耕導(dǎo)致耕地減少557.56萬公頃,占期間耕地減少總量的63.50%。(3)耕保政策實(shí)施手段日趨多樣化。行政命令在這一時(shí)期還是加強(qiáng)耕地保護(hù)所倚重的手段,但其他手段在不斷引入。經(jīng)濟(jì)手段上,1998年《土地管理法》對征地補(bǔ)償安置做出了有利的規(guī)定,1999年《閑置土地處置辦法》首次提出征收土地閑置費(fèi)等;法律手段上,1997年修改后的《刑法》第一次設(shè)立破壞耕地罪等條款,1998年《土地管理法》給了保護(hù)耕地應(yīng)有的法律地位;技術(shù)手段也在被引入,如2003年國土資源部發(fā)布了《農(nóng)用地分等規(guī)程》等行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。(4)耕保政策被地方政府嚴(yán)重曲解。由于認(rèn)為耕地保護(hù)阻礙了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展,耕保政策在地方上的執(zhí)行往往變形。例如,基本農(nóng)田不僅在劃定時(shí)“劃劣不劃優(yōu),劃遠(yuǎn)不劃近”的現(xiàn)象普遍,數(shù)量保護(hù)也幾乎成為空談,2003年大檢查結(jié)果顯示,全國基本農(nóng)田面積較第二輪土地利用總體規(guī)劃綱要下達(dá)指標(biāo)凈減少261.26萬公頃。4助力耕地過快減少主導(dǎo)力量隨著工業(yè)化城鎮(zhèn)化迅猛發(fā)展、新農(nóng)村建設(shè)全面展開、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)加快,以及改善環(huán)境訴求增加等,我國耕保壓力劇增,但采取的措施總體上遏制了耕地過快減少勢頭,期間全國耕地凈減少165.71萬公頃,年均凈減少41.43萬公頃。4.1堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度,切實(shí)提高耕地質(zhì)量2004年中央1號文件明確提出“各級政府要切實(shí)落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度”,同年《政府工作報(bào)告》強(qiáng)調(diào)要依法加強(qiáng)耕地管理和加快征地改革,國務(wù)院還頒布了28號文,做出了市場經(jīng)濟(jì)條件下有益于耕地保護(hù)的規(guī)定。為落實(shí)中央政府的要求,國土資源部發(fā)布了《用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的土地出讓金收入管理辦法》等配套文件。2005年中央1號文件要求“堅(jiān)決實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度,切實(shí)提高耕地質(zhì)量”,該年《政府工作報(bào)告》要求“嚴(yán)格保護(hù)耕地特別是基本農(nóng)田”,國務(wù)院還頒布了《省級政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核辦法》。國土資源部則先后頒布了《關(guān)于規(guī)范城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點(diǎn)工作的意見》等文件。2006年中央1號文件在耕地占用稅、土地出讓金、新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)征繳和使用方面做出了有利的規(guī)定,同年《政府工作報(bào)告》仍高調(diào)要求“切實(shí)保護(hù)耕地特別是基本農(nóng)田”。國土資源部先后發(fā)布了《耕地占補(bǔ)平衡考核辦法》等。而對當(dāng)年及之后耕地保護(hù)都將產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響的是該年國務(wù)院頒發(fā)的31號文《關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》。2007中央1號文件要求“強(qiáng)化和落實(shí)耕地保護(hù)責(zé)任制”,并繼續(xù)強(qiáng)調(diào)提高耕地質(zhì)量。同年《政府工作報(bào)告》則發(fā)出“一定要守住全國耕地不少于18億畝這條紅線”的最強(qiáng)音。2008年中央1號文件和《政府工作報(bào)告》同樣強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度,特別是加強(qiáng)基本農(nóng)田保護(hù)”。而為了緩解耕保壓力,國務(wù)院頒布了《關(guān)于完善退耕還林政策的通知》等,國土資源部也頒布了《實(shí)際耕地與新增建設(shè)用地面積確定辦法》等文件。4.2耕地保護(hù)政策的主要內(nèi)涵有兩個(gè)方面在我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期,耕地保護(hù)遭遇了與日俱增的壓力,但也面臨著前所未有的機(jī)遇,這一時(shí)期我國耕保政策呈現(xiàn)如下特點(diǎn):(1)耕保政策被賦予了參與宏觀調(diào)控的使命。2003年國務(wù)院首次將土地作為宏觀調(diào)控手段,作為土地政策主體的耕保政策也被賦予了參與宏觀調(diào)控的使命。為切實(shí)把好各項(xiàng)建設(shè)的土地供應(yīng)“閘門”,需要科學(xué)編制和嚴(yán)格實(shí)施土地利用總體規(guī)劃和年度用地計(jì)劃,還需要嚴(yán)格和規(guī)范建設(shè)用地預(yù)審和審批管理,而所有這些都無一例外地貫徹了耕地保護(hù)原則。(2)耕保政策的科學(xué)內(nèi)涵在不斷深化。隨著對耕地質(zhì)量建設(shè)認(rèn)識的提升和提高耕地綜合生產(chǎn)能力的需要,這一時(shí)期對實(shí)施“沃土工程”提出了明確要求;建設(shè)占用耕地表土剝離再利用在這一時(shí)期真正落實(shí),“移土培肥”在三峽庫區(qū)得到了實(shí)踐。加強(qiáng)耕地的生態(tài)管護(hù)也成為這一時(shí)期耕保政策的主要內(nèi)涵之一,不僅要求切實(shí)防治耕地污染,還要支持重點(diǎn)生態(tài)工程和鞏固生態(tài)建設(shè)成果。(3)耕保政策與相關(guān)政策的互動(dòng)加強(qiáng)。這一時(shí)期耕保政策與相關(guān)政策互動(dòng)顯著增強(qiáng)。例如,農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整在重新定義后也在向有利于耕地保護(hù)方向發(fā)展;有關(guān)新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)、土地出讓金、耕地占用稅的征繳標(biāo)準(zhǔn)和使用方向的適時(shí)調(diào)整,體現(xiàn)了稅費(fèi)政策和耕保政策的聯(lián)動(dòng);環(huán)境政策方面,中國政府也及時(shí)調(diào)整和完善了退耕還林政策。(4)耕保政策的實(shí)施手段在不斷完善。中國政府正在耕地保護(hù)方面更多地運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段,如提高了新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn),并將之專項(xiàng)用于基本農(nóng)田建設(shè)和保護(hù)等。行政手段方面,2005年頒布的《省級政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核辦法》要求省級人民政府對耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)面積負(fù)責(zé)。法律手段也在不斷強(qiáng)化,如2006年9月最高法院將非法轉(zhuǎn)讓倒賣土地使用權(quán)、非法占用耕地和非法批準(zhǔn)征用占用土地三類涉土地犯罪列為八類依法嚴(yán)懲的涉農(nóng)犯罪之一。技術(shù)手段方面,包括遙感監(jiān)測和信息技術(shù)在內(nèi)的現(xiàn)代技術(shù)的發(fā)展,使