分稅制改革對房地產(chǎn)市場的影響

分稅制改革對房地產(chǎn)市場的影響

一、中央與地方政府財政收入的變化改革開放前，中國實行“統(tǒng)一收費、統(tǒng)一支付”的財政制度。財政資源的財力由中央政府集中，地方政府的財政力量非常有限。據(jù)統(tǒng)計,從1953~1958年,中央財政收入占全國財政總收入比例平均為78.4%,財政支出占全國總支出比例平均為68.6%,地方分別為21.6%和31.4%,中央與地方政府的收支基本平衡。到了改革開放初期,政府推行了俗稱“分灶吃飯”的財政包干體制。財政包干體制一方面帶動了地方的積極性,促進了經(jīng)濟的發(fā)展,但另一方面也削弱了中央財政收入在財政總收入中的比重。1979年,中央財政收入在財政總收入的比重為46.8%,到了1993年這個比重下降為31.6%,中央政府與地方政府財政收支越來越不對稱。為了解決中央政府的財政困難,1994年中國實行了分稅制改革。分稅制是國際上通行的做法,是指將國家的全部稅種在上下級政府之間進行劃分,以此來確定中央財政與地方財政的收入范圍。1994年的分稅制改革主要包括三方面內(nèi)容:第一,將各種稅收劃分為中央稅、地方稅和共享稅三大類。其中規(guī)模最大的企業(yè)增值稅被劃分到了共享稅,其中中央就占了75%,地方只占25%。第二,建立了中央和地方兩套稅務機構進行征稅。中央稅和中央與地方共享稅由中央稅務機構征收,地方稅由地方稅務機構征收。這些都改變了過去的征稅方法,從而使得中央財政收入隨著地方財政收入的增長而增長。第三,實施稅收返還與轉移支付制度。分稅制改革經(jīng)過了十幾年的實踐,取得了一定的成就,但同時也存在若干弊端,主要表現(xiàn)為中央與地方財權事權不對等。在分稅制實施之后,中央集中了大量的財政收入,形成了所謂的“財權上收”的效應。但在地方財政收入下降的同時,地方財政的支出卻沒有得到相應的下降。地方政府既要負責義務教育、區(qū)域內(nèi)基礎設施、社會治安、環(huán)境保護、行政管理、社會保障等公共事務,又要在一定程度上支持地方的經(jīng)濟建設。這樣就形成了中央與地方政府在財權與事權方面的不一致。到2004年,中央財政收入占全國財政總收入的54.9%,但在教育事業(yè)上中央財政僅支出219.64億元,而地方財政支出卻支出3146.30億元,是中央支出的14倍多;社會保障補助支出是中央的近7倍;支農(nóng)支出是中央的10倍,這就是所謂的“事權下移”。分稅制改革后,財權上收,事權下放,使得地方政府的財政變得相當困難。二、市政公司對房地產(chǎn)的過度依賴1.稅收收入構成分稅制改革后,地方政府的財政收入主要包括預算內(nèi)收入和預算外收入兩部分。不論是預算內(nèi)收入,還是預算外收入,都與房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展息息相關。(1)土地間接稅收分稅制改革以后,將與房地產(chǎn)業(yè)相關的房產(chǎn)稅和土地稅歸入地方稅種,主要包括3方面:一是與土地直接有關的稅收,包括城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅(這兩種由地稅系統(tǒng)征收);耕地占用稅、契稅(這兩種由財政系統(tǒng)征收)。二是與土地征用以及房地產(chǎn)業(yè)有關的稅費,我們可以稱之為土地間接稅收,這些產(chǎn)業(yè)主要是建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)。三是部門收費項目,包括耕地開墾費、新增城鎮(zhèn)建設用地有償使用費等等(土地主管部門征收)。分稅制后建筑業(yè)稅和房地產(chǎn)稅占地方政府預算內(nèi)收入的比例一直上升。(2)現(xiàn)行土地社會主義制度的確立近年來,隨著中央政府收費的管理越來越規(guī)范,行政事業(yè)性收費在預算外收入中的重要性大大減低。相比之下,土地出讓金收入變得越來越重要。我國土地出讓金始于20世紀80年代末。1988年11月實施的《中華人民共和國城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》,開始將土地使用費改為土地使用稅,土地使用稅收入由中央和地方政府按5∶5分成。1989年5月,國務院規(guī)定凡進行國有土地使用權有償出讓的地區(qū),其出讓收入必須上交財政,其中40%上交中央財政,60%留歸地方財政。兩個月后,中央提取的比例降至32%。半年后,財政部出臺《關于國有土地使用權有償使用收入征收管理的暫行辦法》,第一次將出讓土地使用權所得稱為“土地出讓金”,并將上交中央財政部分的比例下調為5%。實行分稅制后,土地出讓金作為地方財政的固定收入全部劃歸地方所有。為了緩解地方財政困難,地方政府在預算外通過抬高土地出讓價格獲取更多的土地出讓金,預算內(nèi)通過推高房地產(chǎn)價格獲得更多的房地產(chǎn)稅和建筑業(yè)稅。2.分稅制后，地方政府對房地產(chǎn)的依賴主要體現(xiàn)在房地產(chǎn)上(1)土地供給缺乏彈性我國《憲法》和《土地管理法》明確規(guī)定,城市土地歸國家所有,市、縣人民政府作為國有土地所有者的代表,將本行政區(qū)內(nèi)指定地塊的使用權按一定條件讓與土地使用者占有、使用、經(jīng)營、管理。也就是說,地方政府實際上已成為土地的所有者,完全壟斷土地的供需,可以對土地進行統(tǒng)一收購、統(tǒng)一供應。由于農(nóng)用地和建設用地使用價值和投資能力差異明顯,而這種差異之間的收益主要被地方政府占有。地方政府為了獲取土地出讓金,積極推進農(nóng)用地向建設用地轉化,對農(nóng)用地進行大量征收與利用。由于按照《土地管理法》的規(guī)定,給予農(nóng)民的補償并不高,而對開發(fā)的地價卻可以很高,所以政府常常就以低價購入土地,并且土地收購的總量也在大幅度上升。在目前土地出讓的過程中,為了獲取更多的土地出讓收入,地方政府一般采取“非飽和”限量供應土地的政策,以保持市場始終處在“半饑餓”或“饑餓”狀態(tài)。土地商品的特殊性決定了其價格運動的特殊性,一方面隨著工業(yè)化和城市化的發(fā)展,全社會對城市土地的需求必然要不斷增長;另一方面土地的區(qū)位固定性、有限性和不可再生性,又使城市土地供給缺乏彈性。在我國城市化進程迅速推進的過程中,對城市土地的需求日益增長,政府“非飽和適度供應,保持賣方市場”的供地政策,結果是導致稀缺的土地資源更加供不應求,土地價格一路攀升。(2)通過提高建筑和房地產(chǎn)稅的力度而控制資本分稅制改革以后,將建筑業(yè)稅和房地產(chǎn)稅劃為地方稅種。從地方政府的角度來看,財政上依賴間接稅收比依賴直接稅收更加“保險”,因為按照近年來財政改革的思路,直接稅收如果增長過快,很可能被全部或者部分劃為中央稅收,所以地方政府千方百計要增加建筑業(yè)稅和房地產(chǎn)稅。地價是房價的基礎,地價的上漲必然導致房價的上漲,而較高的房價又會帶來巨額的建筑業(yè)稅和房地產(chǎn)稅,構成政府的財政收入。因此,地方政府為了獲得較大的財政收入,往往要促進建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,其中主要是不斷提高開發(fā)商取得土地的成本,也就是不斷抬高地價。不僅如此,地方政府為了增加稅收收入還進行城市擴張,大拆大建,根據(jù)中國土地政策改革課題組的調查研究結果,由城市擴張帶來的房地產(chǎn)和建筑業(yè)的發(fā)展,近年來已成為地方財政預算內(nèi)的支柱性收入。三、房地產(chǎn)價格分析分稅制導致地方財政事權和財權嚴重不對稱,雖然通過實行“土地財政”增加了財政收入,緩解了地方政府的財政困難,但同時也給房地產(chǎn)市場的可持續(xù)發(fā)展帶來了嚴重沖擊。土地財政政策導致土地出讓價格上漲,開發(fā)商把相應成本轉嫁給購房者,推動房價上漲,嚴重透支購房者的未來消費力,普通老百姓不堪重負。根據(jù)國家統(tǒng)計局調查顯示,2007年10月份全國70個大城市房屋銷售價格同比上漲7.1%,居高不下的房價讓越來越多的老百姓買不起房。房地產(chǎn)的價格不僅關系到一般老百姓的生活問題,還關系到國家的宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定的問題。雖然房價的快速上漲可以帶來地方政府財政收入的快速增長,但給我國整個國民經(jīng)濟持續(xù)、快速、健康發(fā)展埋下隱患:第一,快速上漲的房價提前完成了未來幾十年的房價漲幅,嚴重透支了地方經(jīng)濟的未來增長潛力;第二,房價過高將形成房地產(chǎn)泡沫,一旦破滅將對整個經(jīng)濟造成巨大的沖擊,帶來難以估量的震蕩;第三,可能導致通貨膨脹。政府為了消極應付房價飛漲,部分彌補人們被惡意掠奪的利益,就必須采取大量發(fā)行紙幣的措施,這就必然導致嚴重的通貨膨脹;第四,居高不下的房價讓老百姓買不起,從而影響國計民生,如果房價得不到有效控制,會降低人民群眾對政府的理解和信任,其危害不可小視。四、建立國有土地收益基金1.規(guī)范土地出讓收入管理,建立國有土地收益基金。首先,改革土地出讓金管理辦法,將土地出讓金納入預算管理并讓中央?yún)⑴c土地出讓金的分享。土地出讓金納入地方政府預算造成了地方政府獲取土地出讓金的沖動。因此,必須打破地方政府在土地出讓制度中追求出讓金最大化的機制。為規(guī)范土地出讓金管理辦法,國務院辦公廳《關于規(guī)范國有土地使用權出讓收支管理的通知》提出,要將土地出讓收支全額納入地方基金預算管理,實行收支兩條線管理。此外,由于土地出讓收入全部歸地方所有,刺激了地方政府以地生財,因此還應當由中央政府參與土地出讓金的分成,以弱化地方政府擴大土地出讓收益的動機,從而發(fā)揮土地出讓金收益的長遠效益,抑制當屆政府賣地沖動的短期行為。其次,要建立國有土地收益基金,規(guī)定其不得作為政府當期收入安排使用。本屆政府獲得的土地出讓金是若干年土地使用期的收益之和,其實際上是提前支取了以后各屆政府的土地收入,透支了未來的土地收益。因此,必須按照國有土地出讓金收入的一定比例,建立國有土地收益基金,為地方政府未來發(fā)展預留儲備金,規(guī)定地方政府不得將其作為當期收入安排使用。2.合理確定土地供應量,理性引導儲備土地供應價格。在土地出讓過程中,由于地方政府采取“非飽和”限量供應的政策,使土地市場始終保持賣方市場,造成市場供求失衡,加劇土地價格的上漲。因此,要合理確定土地供應量,根據(jù)市場需求供給土地,調控土地市場。在土地需求旺盛,土地價格過高時,政府向市場提供土地,緩解市場中供不應求狀況,以平抑地價,防止土地價格非理性上漲,遏制土地市場投機行為。在土地市場蕭條,土地價格過低時,通過儲備市場中的一部分土地,緩解市場中供過于求狀況,以刺激地價,防止土地價格持續(xù)下降,保證政府土地收入的穩(wěn)定。當前,面對不斷上漲的地價和房價,地方政府有必要采取適度從寬的經(jīng)營性土地供應政策。在土地供應上可以采取小地塊、快頻率、多數(shù)量的供地方式,用數(shù)量、頻率來抑制土地價格上漲。同時,要加大并加快保障性用房的土地供應。目前我國房價不斷上揚,與我國缺少保障性用房有著密切的關系。因此,地方政府除了要有“經(jīng)營城市,經(jīng)營土地”的思路外,還要切實加快各地保障性用房的土地供應,為平抑房價和地價起到應有的作用。3.建立健全與事權相匹配的地方財稅體系,推進以房地產(chǎn)稅制為重點的財產(chǎn)稅改革。實行分稅制改革以后,財權上收,事權下放,擴大了地方的財政缺口,造成了地方政府以“土地財政”解決財政困境。因此,要消除“土地財政”,就要從根本上擴大地方政府財政收入,使地方財政達到穩(wěn)步增收,建立健全與事權相匹配的地方財稅體系,推進以房地產(chǎn)稅制為重點的財產(chǎn)稅改革。筆者認為,適時開征房地產(chǎn)稅,實行物業(yè)稅征收模式,有利于增加地方政府的財權,從源頭上解決地方政府的財政困境。加快物業(yè)稅制度的建設,減少房地產(chǎn)流通環(huán)節(jié)的稅種和稅負,增加對房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的課稅,使房地產(chǎn)稅成為地方政府的主體稅種,對于地方政府獲得有保障的經(jīng)常性的收入來源具有現(xiàn)實意義。4.轉變地方政府職能,合理定位地方政府角色。因為地方政府在城市建設中具有謀利沖動,難