關(guān)于完善住房租賃市場(chǎng)的幾點(diǎn)思考

關(guān)于完善住房租賃市場(chǎng)的幾點(diǎn)思考

一、住房租賃市場(chǎng)是住房保障體系的統(tǒng)一所有經(jīng)歷工業(yè)化和城市化的國(guó)家都應(yīng)該經(jīng)歷住房不足的問(wèn)題。為了滿(mǎn)足中低收入者的需求，國(guó)家政府實(shí)施了住房保障政策。較早開(kāi)始解決住房問(wèn)題的發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家都發(fā)現(xiàn)難以依靠市場(chǎng)來(lái)填補(bǔ)住房需求與供給的鴻溝,其保障性住房政策經(jīng)歷了由政府主導(dǎo)的公共住房建設(shè)到以公平、效率為目的的市場(chǎng)化住房保障體系的演變。而其住房租賃市場(chǎng)也從最初分割的二元結(jié)構(gòu)緩慢趨向統(tǒng)一。根據(jù)發(fā)達(dá)國(guó)家成熟的經(jīng)驗(yàn),住房租賃市場(chǎng)在住房保障體系的演變中始終扮演著重要的角色,一個(gè)成熟的統(tǒng)一的住房租賃市場(chǎng)才能更好解決了無(wú)力購(gòu)房者的住房需求,為中低收入者提供了高效的多層次的福利保障。掌握保障性住房政策演變下住房租賃市場(chǎng)的發(fā)展趨勢(shì)以及解決在其發(fā)展中出現(xiàn)的問(wèn)題將為我國(guó)保障性住房建設(shè)提供借鑒。二、住房租賃市場(chǎng)的演進(jìn)現(xiàn)今世界各國(guó)的住房保障政策呈現(xiàn)以上四種形式,主要涉及產(chǎn)權(quán)與使用權(quán),實(shí)物保障與貨幣保障的選擇。產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的保障房類(lèi)似與我國(guó)提出的“經(jīng)適房”與“限價(jià)房”。中低收入者往往沒(méi)有購(gòu)房能力,政府提出的經(jīng)適房的價(jià)格并不能為大多中低收入者所接受,反而為政府尋租提供了空間,使之成為中高收入者的福利。限價(jià)房更是擾亂了正常市場(chǎng),妨礙價(jià)格機(jī)制形成低效率。所以在發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的保障性住房建設(shè)都是從“使用權(quán)+實(shí)物保障”的模式開(kāi)始,通過(guò)政府出資的形式興建大量住房來(lái)解決,它快速有效地緩和了急需解決的住房供需矛盾,但隨著公共住房存量的擴(kuò)大,大量公共住房帶來(lái)了財(cái)政支出危機(jī),其對(duì)私人住房租賃市場(chǎng)的沖擊日益明顯,政府干預(yù)造成的對(duì)私人市場(chǎng)的擠出效應(yīng)顯現(xiàn)出來(lái),政府開(kāi)始轉(zhuǎn)向“使用權(quán)+貨幣保障”的模式(見(jiàn)圖1)。貨幣保障相對(duì)實(shí)物保證而言,避免了政府對(duì)市場(chǎng)的直接干預(yù),同時(shí)也遵循了市場(chǎng)的“公平”與“效率”原則,使得住房需求者有更多的自主權(quán)。保障性住房政策經(jīng)歷了從產(chǎn)權(quán)模式到使用權(quán)模式,從實(shí)物保障到貨幣保障的演變。住房租賃市場(chǎng)也隨著政策的演變從分割的二元結(jié)構(gòu)市場(chǎng)向統(tǒng)一市場(chǎng)的目標(biāo)進(jìn)行發(fā)展。我們先將租賃住房分為成本型租賃部類(lèi)與營(yíng)利型租賃部類(lèi)。成本型租賃部類(lèi)包括政府提供的低價(jià)的公共住房和獲得政府補(bǔ)貼以成本價(jià)格提供租金的私人出租房(一般有一定的補(bǔ)貼年限,年限結(jié)束后不受租金管制)。營(yíng)利型租賃部類(lèi)指完全以市場(chǎng)定價(jià)的私人出租房,在這類(lèi)出租房中還存在著一類(lèi)接受租房券的私人出租房,租房券是政府發(fā)放給中低收入者的貨幣補(bǔ)貼。這一類(lèi)住房雖然以市場(chǎng)定價(jià),卻發(fā)揮了保障性的作用。保障性住房租賃體系由成本定價(jià)的私人出租房、成本定價(jià)的公共住房與市場(chǎng)定價(jià)接受租房券的私人出租房三類(lèi)組成(見(jiàn)圖2)。保障性住房政策演變的第一階段,是大量住房需求急需得到滿(mǎn)足的階段。政府一般都會(huì)直接興建大量的公共住房來(lái)增加住房存量,而貨幣補(bǔ)貼的保障形式并不能滿(mǎn)足這一點(diǎn)。所以住房租賃市場(chǎng)中只存在公共住房與未接受政府補(bǔ)貼的私人出租房。政府主導(dǎo)的公共住房與私人出租房形成分割的二元結(jié)構(gòu)市場(chǎng)。由于公共住房對(duì)市場(chǎng)的沖擊和其本身的維護(hù)成本頗高,為保護(hù)私人住房出租者利益和減輕財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān),政府不得不對(duì)公共住房采取嚴(yán)格的管制。這樣公共住房的發(fā)展受到限制,財(cái)政投入也漸漸減少。公共住房的衰弱,使得二元結(jié)構(gòu)的租賃市場(chǎng)開(kāi)始向相互連通的租賃市場(chǎng)轉(zhuǎn)變,一方面政府會(huì)將一部分公共住房私有化,另一方面一部分私人出租房將以直接接受政府補(bǔ)貼或者接受租客的租房券的形式來(lái)?yè)?dān)當(dāng)保障性出租房的角色,填補(bǔ)公共住房退出而留下的缺口。隨著政府的保障房由實(shí)物保障變?yōu)樨泿疟Ｕ?住房租賃市場(chǎng)進(jìn)入第二個(gè)階段。成本型租賃部類(lèi)與營(yíng)利型租賃部類(lèi)都發(fā)生了重大變化,獲得政府補(bǔ)貼以成本價(jià)格提供租金的私人出租房與以市場(chǎng)價(jià)格定價(jià)卻接受租房券的私人出租房加入了進(jìn)來(lái)。第二階段是成本型租賃部類(lèi)成長(zhǎng)以及成熟化的過(guò)程。所謂成熟化過(guò)程(theprocessofmaturation),指的是隨著時(shí)間推移,單位已建住房的未償債務(wù)與單位新建、翻新、購(gòu)買(mǎi)住房的平均新生債務(wù)的比值越來(lái)越小,兩者差距拉大的主要原因是通脹引起的建筑成本上升。成熟化的結(jié)果將形成大量低負(fù)債的成本型住房組成的成熟的租賃市場(chǎng)。在此階段中,實(shí)行合理租金管制,著力發(fā)展協(xié)調(diào)成本型租賃部類(lèi)與營(yíng)利型租賃部類(lèi)之間競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的國(guó)家將較快形成成熟的租賃市場(chǎng)。租金管制壓低了營(yíng)利型租賃的盈利空間,使兩種部類(lèi)的盈利水平達(dá)到一致,這樣市場(chǎng)的逐利性就不會(huì)在成本型租賃的萌芽期將其淘汰。政府對(duì)成本型租賃的保護(hù)將促使它走向成熟。如果政府在成本型租賃部類(lèi)尚未成熟階段奉行自由經(jīng)濟(jì),以營(yíng)利型租賃部類(lèi)發(fā)展為主導(dǎo),那么大量的成本型租賃住房將難以培養(yǎng)。即使存在著接受租房券的私人出租房來(lái)發(fā)揮保障性作用,但按市場(chǎng)實(shí)際價(jià)格定價(jià)的市場(chǎng)規(guī)則也會(huì)使租房券的補(bǔ)貼份額反應(yīng)到新的市場(chǎng)價(jià)格中去,從而使租房券失去效力。同時(shí)每年以市場(chǎng)價(jià)格百分比進(jìn)行調(diào)整的租房券補(bǔ)貼將隨價(jià)格上漲而上漲,使得政府負(fù)擔(dān)越來(lái)越重。由于沒(méi)有足夠的成本型租賃部類(lèi)滿(mǎn)足需求,又鑒于租房券推升的高額房租,許多中低收入者被迫進(jìn)入購(gòu)房市場(chǎng),這些對(duì)經(jīng)濟(jì)敏感的中低收入者加劇了住房市場(chǎng)的價(jià)格波動(dòng),損害了中低收入者的利益。所以政府必須先建立穩(wěn)定成熟的租賃市場(chǎng),再慢慢放開(kāi)租金管制,才能穩(wěn)定價(jià)格,對(duì)中低收入者提供保障。在完成成本型租賃部類(lèi)成熟化過(guò)程后,成本型租賃與營(yíng)利型租賃的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)整個(gè)租賃市場(chǎng)的租金價(jià)格起到下拉的作用,市場(chǎng)再不會(huì)是營(yíng)利型租賃占主導(dǎo)地位。這樣在住房租賃市場(chǎng)發(fā)展的第三階段將形成多元化的協(xié)調(diào)統(tǒng)一的競(jìng)爭(zhēng)性租賃市場(chǎng),政府補(bǔ)貼也會(huì)漸漸退出。大量低負(fù)債的成熟的出租房拉低了住房租賃市場(chǎng)的價(jià)格,中低收入者的需求得到極大滿(mǎn)足。住房租賃市場(chǎng)的演進(jìn)路徑見(jiàn)圖3。三、案例分析(一)成本型租賃住房的興起德國(guó)的公共住房興起于1847年,當(dāng)時(shí)德國(guó)工業(yè)開(kāi)始迅速的發(fā)展,城市化進(jìn)程進(jìn)入加速階段,大量的農(nóng)村人口進(jìn)入城市,許多企業(yè)開(kāi)始興建員工住房。德國(guó)保障性住房大規(guī)模的興建是在二戰(zhàn)結(jié)束之后,德國(guó)住房嚴(yán)重短缺,人口從東德向西德遷移,更加劇了住房的緊張,德國(guó)政府通過(guò)政府出資,由非營(yíng)利組織建造的方法,建設(shè)福利性公共住房780萬(wàn)套,占同期新建住房總數(shù)的49%,成功緩解了戰(zhàn)后住房的供需矛盾。人們的住房需求得到很好的滿(mǎn)足,1960年至1982年期間住房數(shù)量增長(zhǎng)了62%,住房質(zhì)量也得到改善,1982年的住房中有66%的已經(jīng)配備了浴室與中央空調(diào)。德國(guó)住房存量中出租房的比例一直較高,這一點(diǎn)為中低收入者提供了保障。隨著公共住房存量的擴(kuò)大,德國(guó)經(jīng)歷了公共住房衰弱的階段,沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān),以及日益加劇的邊緣化效應(yīng),使得二元化的住房市場(chǎng)難以為繼,1950年—1988年期間每年德國(guó)興建公共住房建設(shè)數(shù)量急劇下降,減少了近87%。德國(guó)開(kāi)始進(jìn)入二元化住房市場(chǎng)向單一型市場(chǎng)的過(guò)渡的第二階段,政府選擇不再參與公共住房建設(shè),住房供給完全由市場(chǎng)決定,原有低租金的公共住房,一部分轉(zhuǎn)為市場(chǎng)租賃房,一部分出售給住戶(hù),目前僅剩余150萬(wàn)套左右,約占市場(chǎng)租賃住房的8%。德國(guó)也開(kāi)始轉(zhuǎn)向租賃市場(chǎng)的貨幣補(bǔ)貼政策,但與完全市場(chǎng)化的競(jìng)爭(zhēng)不同,德國(guó)為保護(hù)成本型租賃的發(fā)展,采取了獨(dú)特的租金管理制度,向非營(yíng)利性型的房東以及營(yíng)利性的房東均發(fā)放公共補(bǔ)貼,所有新建住房房東均可獲得25年補(bǔ)貼,但受到補(bǔ)貼的房租應(yīng)在年限內(nèi)保持租金在回收成本的水平。政府在住房使用壽命25年之后停止補(bǔ)貼,取消租金管制。成本型租賃住房在政府補(bǔ)貼的支持下日益成熟,住房存量規(guī)模不斷擴(kuò)大,起到了對(duì)中低收入者生活保障的作用。為了時(shí)刻監(jiān)督房屋租賃市場(chǎng)的租金價(jià)差,政府還對(duì)整個(gè)租賃市場(chǎng)進(jìn)行租金控制,將租金增長(zhǎng)控制在超出當(dāng)?shù)胤孔馑?0%以?xún)?nèi)。德國(guó)大多數(shù)城市都確定了一種“鏡子租金”的價(jià)目表,各地方政府負(fù)責(zé)按市場(chǎng)水平確定適當(dāng)?shù)姆孔鈽?biāo)準(zhǔn)。未接受政府補(bǔ)貼的房東可以參照“鏡子租金”水平的增長(zhǎng)來(lái)提高房租。由于政府控制了房租價(jià)格浮動(dòng),穩(wěn)定了住房租賃市場(chǎng),防止了成本型租賃與營(yíng)利型租賃之間的租金差價(jià)危機(jī)。這樣成本型的住房租賃即非營(yíng)利性型出租房與以成本價(jià)格提供的營(yíng)利性出租房的存量逐漸增大,在其達(dá)到補(bǔ)貼年限擺脫成本定價(jià)的限制后,進(jìn)入較為寬松的第二層級(jí)的租金浮動(dòng)管制體系。由于長(zhǎng)期受到政府的補(bǔ)貼,這一類(lèi)住房的成本已經(jīng)得到回收,又可以發(fā)揮自身的成本優(yōu)勢(shì),與新建的營(yíng)利型出租房形成競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,產(chǎn)生壓低市場(chǎng)租金的作用。到2007年德國(guó)住房租賃市場(chǎng)中成本型出租房已經(jīng)占出租房存量的26%,在某些地區(qū)還達(dá)到50%,形成了存量很大的一類(lèi)低租金住房。隨著這類(lèi)住房成熟化水平的提高,成本型租賃與營(yíng)利型租賃的租金差價(jià)控制在一定水平,德國(guó)房?jī)r(jià)指數(shù)也一致趨于穩(wěn)定(見(jiàn)圖4)。在這個(gè)過(guò)程中,一方面大量負(fù)債率較低的舊房達(dá)到補(bǔ)貼年限擺脫租金管制,與新的高負(fù)債,成熟化較低的出租房展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng),拉低了市場(chǎng)的價(jià)格,另一方面,新建的住房樂(lè)于接受政府的補(bǔ)貼來(lái)填補(bǔ)成本型租賃住房的存量。隨著住房存量的上升,新建住房的減少,政府對(duì)于租房補(bǔ)貼的支出將越來(lái)越少。雖然德國(guó)住房租賃市場(chǎng)并未完全擺脫租金管制,但隨著其成本型租賃的成熟化,租金趨于穩(wěn)定,中低收入者住房需求得以滿(mǎn)足,租金管制已漸漸放開(kāi),德國(guó)住房租賃市場(chǎng)已開(kāi)始向第三階段緩慢過(guò)渡。(二)美國(guó)公共住房市場(chǎng)的發(fā)展:從強(qiáng)調(diào)財(cái)政基礎(chǔ)20世紀(jì)30年代,美國(guó)設(shè)立了公共住房項(xiàng)目,由聯(lián)邦政府出資修建,其設(shè)計(jì)是由聯(lián)邦政府支付建設(shè)成本,而由租戶(hù)負(fù)責(zé)支付平時(shí)的運(yùn)營(yíng)支出,公共住房的實(shí)施進(jìn)行的非常緩慢,經(jīng)歷了二戰(zhàn)后很多項(xiàng)目用于對(duì)城市的住房修復(fù),直到20世紀(jì)80年代,美國(guó)開(kāi)始了大規(guī)模的公共住房建設(shè),并于1994年達(dá)到頂峰140萬(wàn)個(gè)單位,隨后大部分的資源用于對(duì)現(xiàn)有公共住房的維護(hù)與更新。由于美國(guó)的住房市場(chǎng)是以營(yíng)利型住房租賃部類(lèi)占主導(dǎo)的,采取自由競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)制,而大量公共住房的出現(xiàn)將干擾正常的住房?jī)r(jià)格。為防止公共住房干擾住房交易市場(chǎng),國(guó)家制定了嚴(yán)格的公共住房準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。于是被嚴(yán)格控制的公共住房與自由放任的私人住房市場(chǎng),形成了兩者分割的二元結(jié)構(gòu)。住房租賃市場(chǎng)進(jìn)入發(fā)展的第一階段,市場(chǎng)中封閉的成本型租賃用于保護(hù)中低收入,另一部分則實(shí)行市場(chǎng)機(jī)制。但是公共住房難以解決與營(yíng)利型住房租賃市場(chǎng)之間問(wèn)題,一方面因?yàn)閲?guó)家為避免公共住房出現(xiàn)增長(zhǎng)和吸引更多住戶(hù)的危險(xiǎn),必須對(duì)其加以限制,這導(dǎo)致國(guó)家出于保護(hù)市場(chǎng)的目的對(duì)公共住房實(shí)行更嚴(yán)苛的資格審核制度。另一方面,隨著美國(guó)公共住房政策的不斷推進(jìn),受惠面積的不斷擴(kuò)大,公共住房運(yùn)營(yíng)費(fèi)用大大提升,已經(jīng)超過(guò)的租戶(hù)的實(shí)際收入,加之私人租賃市場(chǎng)對(duì)公共住房的漲價(jià)壓力,公共住房的運(yùn)營(yíng)模式受到挑戰(zhàn),各地住房管理機(jī)構(gòu)不得不提高租金,或者停止住房的維護(hù)。公共住房的成本優(yōu)勢(shì)喪失,居住環(huán)境日益惡劣。1993年到2004年期間,公共住房總數(shù)下降了12.3%。針對(duì)以上問(wèn)題保障性住房政策開(kāi)始傾向?qū)λ饺顺鲎夥康墓┬桦p方提供貨幣補(bǔ)貼,這推動(dòng)住房租賃市場(chǎng)進(jìn)入第二階段。公共住房因毫無(wú)吸引力的房租以及惡劣的環(huán)境漸漸衰弱,二元分割的住房租賃市場(chǎng)被打破,有相互聯(lián)通的趨勢(shì),公共住房開(kāi)始被私有化處理,新的貨幣補(bǔ)貼形式如租房券的發(fā)行,使得營(yíng)利性型租賃也能服務(wù)于中低收入者。租房券這一類(lèi)對(duì)于住房需求方的補(bǔ)貼政策,已經(jīng)發(fā)展成為美國(guó)最大的資助項(xiàng)目,它較之低收入住房補(bǔ)貼更加的靈活,使得租戶(hù)能夠自由選擇合適的居住區(qū)。該券可以用來(lái)支付當(dāng)?shù)卦试S的最高房租超過(guò)住戶(hù)稅前收入的30%的部分。在第二階段里,美國(guó)并沒(méi)有將培育成本型租賃部類(lèi)看作主要任務(wù),而是希望通過(guò)租房券這樣的貨幣補(bǔ)貼形式來(lái)緩解中低收入者的租房需求,但是在一個(gè)未成熟化的住房租賃市場(chǎng)實(shí)行營(yíng)利型租賃為主導(dǎo)的市場(chǎng)化機(jī)制,無(wú)疑只能是推高租金價(jià)格,使得政府的補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)越來(lái)越越重。像第8條款新建與修繕這樣的政府按市價(jià)與出租者收入的30%進(jìn)行差價(jià)補(bǔ)貼的項(xiàng)目,也因?yàn)椴粩喔邼q的租金而變得難以承受,政府最終把補(bǔ)貼合同的期限從20年削減到5年,最終再次減為1年。2001年—2010年期間,低收入住房需求不斷上升,但低收入者可負(fù)擔(dān)租金的住房單元數(shù)量卻下降,供需缺口進(jìn)一步擴(kuò)大(見(jiàn)圖5)。隨著中低收入者在租賃市場(chǎng)越來(lái)越被邊緣化,高昂的租金迫使他們想要購(gòu)買(mǎi)自己的住房,美國(guó)住房自有率從1940年的43.6%上升到2010年的66.85%,這種處于臨界狀態(tài)的購(gòu)房者對(duì)于經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的敏感程度非常大,他們只是勉強(qiáng)能承擔(dān)高昂房?jī)r(jià)或是通過(guò)次級(jí)貸款獲得資金,整個(gè)住房市場(chǎng)開(kāi)始受到這種畸形的需求的影響,出現(xiàn)大幅波動(dòng)(見(jiàn)圖6)。在次貸危機(jī)發(fā)生后的這幾年,美國(guó)住房租賃市場(chǎng)開(kāi)始受到重視,美國(guó)只有致力于成本型租賃的培育才能真正擺脫住房市場(chǎng)不穩(wěn)定的噩夢(mèng)。四、推行經(jīng)適房的公共住房保障和貨品安排德國(guó)、美國(guó)住房租賃市場(chǎng)的案例表明促使成本型租賃部類(lèi)的成熟化是完善住房租賃市場(chǎng)的關(guān)鍵,而合理的租金管制是較好的政策選擇。從建設(shè)保障性住房租賃市場(chǎng)的演變過(guò)程來(lái)看,公共住房是建設(shè)前期的共同選擇,它也具有快速擴(kuò)充住房存量的優(yōu)勢(shì)。但隨著公共住房的衰弱,使用貨幣補(bǔ)貼的保障政策開(kāi)始取代政府直接投資政策。這時(shí)合理的租金管制能有效地抑制營(yíng)利型租賃部類(lèi)與成本型租賃部類(lèi)的租金差價(jià)危機(jī),而如美國(guó)一樣完全市場(chǎng)化的住房租賃市場(chǎng)將導(dǎo)致成本型租賃部類(lèi)的邊緣化。德國(guó)正是憑借合理的租金管制體系,培育了大量的成熟化的出租房,成功抑制了房?jī)r(jià)的波動(dòng),真正的保障了中低收入者的住房需求。而我國(guó)正處于保障性住房建設(shè)的初期,應(yīng)該開(kāi)始重視使用權(quán)性質(zhì)的保障房建設(shè),重視租賃市場(chǎng)的發(fā)展與完善,停止經(jīng)適房的供應(yīng),轉(zhuǎn)向公共住房即公租房的建設(shè)。目前我國(guó)住房租賃市場(chǎng)還處在第一階段,二元結(jié)構(gòu)的租賃市場(chǎng)逐漸形成,但公共住房的存量還很低,對(duì)自由市場(chǎng)的影響還不大?，F(xiàn)階