浙江省分稅制財(cái)政體制改革的實(shí)踐與思考

浙江省分稅制財(cái)政體制改革的實(shí)踐與思考

1994年，中國(guó)實(shí)施了分稅制的金融體制。經(jīng)過(guò)10多年的運(yùn)作，分稅制的金融體系取得了顯著成效，原則上解決了中央和地方的金融分配關(guān)系。稅收占gdp的比例顯著增加，占中央稅收的比例顯著增加。加強(qiáng)中央預(yù)算的監(jiān)管能力。但是,分稅制財(cái)政體制運(yùn)行也碰到了不少困難,尤其是基層財(cái)政困難,不少地方基層政府運(yùn)轉(zhuǎn)困難,甚至發(fā)不出工資,影響了基層政府公共服務(wù)能力的實(shí)現(xiàn),而這其中,惟獨(dú)浙江省獨(dú)善其身,這引起了全國(guó)的關(guān)注,究其原因是由于浙江省實(shí)行的是省管縣的財(cái)政體制。由此省管縣的財(cái)政體制開(kāi)始浮出水面,省管縣的財(cái)政體制逐步被各省試點(diǎn)并開(kāi)始推廣。一、地方政府之間的財(cái)政關(guān)系財(cái)政體制實(shí)質(zhì)是財(cái)力的分配,一種體制有沒(méi)有活力,關(guān)鍵看實(shí)踐的成效,看是否有利于調(diào)動(dòng)地方政府當(dāng)家理財(cái)?shù)姆e極性。建國(guó)以來(lái),浙江省一直實(shí)行省直管縣財(cái)政體制,即省級(jí)政府將收入考核、轉(zhuǎn)移支付、財(cái)政結(jié)算、資金調(diào)度、項(xiàng)目申報(bào)、債務(wù)償還工作部署等直接到縣級(jí)政府。地級(jí)市的預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入僅限于地級(jí)政府所在市,與轄區(qū)內(nèi)的縣沒(méi)有對(duì)應(yīng)的結(jié)算關(guān)系。1994年中央和地方實(shí)行分稅制改革以后,浙江繼續(xù)實(shí)行省管縣財(cái)政管理體制,省與市縣按分稅制的要求,實(shí)行省以下的分稅制財(cái)政體制。浙江省從省情出發(fā),在堅(jiān)持省管縣的前提下,按照分稅制財(cái)政體制改革的要求,推行了具有浙江特色的省以下分稅制財(cái)政體制改革,為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展,實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展,推進(jìn)浙江經(jīng)濟(jì)跨越式發(fā)展發(fā)揮了積極有效的作用。(一)管縣的優(yōu)勢(shì)省直管縣財(cái)政體制,減少了市這一層級(jí),省與縣的信息溝通,各項(xiàng)工作的貫徹落實(shí),都要比省管市、市管縣相對(duì)要快、要有效。省直接管縣,減少了行政管理的層次,簡(jiǎn)化了各種審批程序,減少了審批環(huán)節(jié),提高了縣級(jí)政府的行政管理效率,使縣級(jí)政府能因地制宜履行職能,其決策和管理更貼近基層實(shí)際,更加直接、近距離地為市場(chǎng)主體和社會(huì)公眾提供有效的服務(wù),也有利于全省經(jīng)濟(jì)政策、財(cái)政制度的統(tǒng)一和規(guī)范。(二)縣域經(jīng)濟(jì)、財(cái)政發(fā)展迅速發(fā)展,一無(wú)為一的多縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)是浙江經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一大特色,經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣則是浙江經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支柱。而省直管縣的財(cái)政體制提高了財(cái)政管理效率,有利于防止地級(jí)市的財(cái)政截留,調(diào)動(dòng)了縣(市)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性。因?yàn)榭h(市)有較大的決策空間,又有較好的財(cái)力保障,使浙江省縣域經(jīng)濟(jì)、財(cái)政得到快速發(fā)展。就浙江經(jīng)濟(jì)而言,縣域經(jīng)濟(jì)的各項(xiàng)指標(biāo),包括稅收、出口、工業(yè)產(chǎn)值占了全省經(jīng)濟(jì)總量的40%~70%,縣域經(jīng)濟(jì)的人均收入相當(dāng)于全省平均水平的80%。連續(xù)多年,在全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣評(píng)比中,浙江省百?gòu)?qiáng)縣的數(shù)量在全國(guó)各省中占第一,2007年,全省有25個(gè)縣(市)進(jìn)入全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣行列。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,壯大了縣(市)財(cái)力,2007年,全省58個(gè)縣(市)地方財(cái)政收入全部過(guò)億元;2003~2007年,縣(市)地方財(cái)政收入年均增長(zhǎng)26%,比全省地方財(cái)政收入增長(zhǎng)高2.4個(gè)百分點(diǎn)。(三)欠發(fā)達(dá)縣市財(cái)政支出情況實(shí)行省管縣財(cái)政體制,能夠較好地增強(qiáng)省級(jí)財(cái)政的調(diào)控能力,從而可以在全省范圍內(nèi)進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付的制度安排;可以確保分屬不同地區(qū)的縣能享受到全省統(tǒng)一的、相對(duì)公平的轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助,避免由于地區(qū)間財(cái)力狀況的差異,造成好的地區(qū)更好、差的地區(qū)更差的狀況,對(duì)促進(jìn)區(qū)域、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展、穩(wěn)定財(cái)政狀況起到重要作用。2005年,縣(市)人均地方財(cái)政收入與市級(jí)的比率為1∶3.0,縣(市)人均財(cái)政支出與市級(jí)的比率為1∶2.3。2007年,經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)縣(市)人均地方財(cái)政收入與經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)縣(市)的比率為1∶2.17,經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)縣(市)人均財(cái)政支出與經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)縣(市)的比率為1∶1.1。2007年,從按總?cè)丝谟?jì)算的人均地方財(cái)政收入看,最高縣是最低縣的8.9倍,而按財(cái)政供養(yǎng)人員計(jì)算的人均可用財(cái)力看,最高縣是最低縣的3.6倍。這說(shuō)明省級(jí)財(cái)政調(diào)控發(fā)揮了重要作用,尤其是對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)縣(市)的作用更明顯,欠發(fā)達(dá)縣(市)財(cái)政收入增速雖然落后于較發(fā)達(dá)縣(市),但是享受了與較發(fā)達(dá)縣(市)基本均等的公共服務(wù)。省管縣財(cái)政體制保障了欠發(fā)達(dá)縣(市)按國(guó)家規(guī)定的機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員工資的發(fā)放,保障了基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、失業(yè)等社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)和最低生活保障費(fèi)的支出,保障了新型農(nóng)村合作醫(yī)療、城鄉(xiāng)困難孤寡老人集中供養(yǎng)、貧困家庭子女就學(xué)等方面的財(cái)政開(kāi)支,保障了農(nóng)村稅費(fèi)改革后不增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)所必需的政府投入,保障了公共衛(wèi)生、義務(wù)教育、生態(tài)保護(hù)等建設(shè)資金。(四)通過(guò)政策激勵(lì)、約束,著力提高了省市的供給能力一方面,由于浙江省實(shí)行的是省管縣財(cái)政管理體制,增強(qiáng)了省級(jí)調(diào)控能力,同時(shí)也克服了層級(jí)過(guò)多和“雁過(guò)拔毛”的弊端,使得省級(jí)財(cái)政有能力和手段在全省范圍內(nèi)高效率地實(shí)現(xiàn)了財(cái)力的再配置。另一方面,通過(guò)抓住均等化的主要矛盾和矛盾的主要方面,促進(jìn)了縣市提高自身供給的能力。主要矛盾是財(cái)力的有限性和需求的無(wú)限性矛盾,浙江省通過(guò)激勵(lì)與約束相結(jié)合的規(guī)范性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度,消除了地方“等、靠、要”的消極狀態(tài),實(shí)現(xiàn)了省級(jí)公平分配和促進(jìn)地方提高自身能力的雙贏;矛盾的主要方面是“抓兩頭、帶中間”,基本公共服務(wù)不均等的主要因素是兩頭貧富差距過(guò)大,浙江省側(cè)重于抓好欠發(fā)達(dá)地區(qū)和發(fā)達(dá)地區(qū)這“兩頭”,在欠發(fā)達(dá)地區(qū)和發(fā)達(dá)地區(qū)收入差距逐步擴(kuò)大的情況下,促進(jìn)了基本公共服務(wù)的均等化。二、全國(guó)省管縣體制在全國(guó)的推廣。根據(jù)省管縣省管縣的財(cái)政體制在浙江省取得了成功,實(shí)踐證明成效顯著。那么,省管縣的財(cái)政體制能否在全國(guó)各省推廣,會(huì)不會(huì)遇到“水土不服”,答案顯然是肯定的,省管縣體制在全國(guó)推行的可行性,因?yàn)槭」芸h的財(cái)政體制不是浙江省的創(chuàng)造,無(wú)非是浙江省堅(jiān)持了省管縣的財(cái)政體制并根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要,創(chuàng)造性的實(shí)行了省管縣的財(cái)政體制。(一)推行財(cái)政體制改革分稅制改革經(jīng)過(guò)10多年的運(yùn)行取得了預(yù)期的效果,財(cái)政收入占GDP的比重和中央財(cái)政收入占財(cái)政總收入的比重有了很大的提高,基本實(shí)現(xiàn)了改革的初衷。但是,由于財(cái)力的層層集中,分稅制財(cái)政體制也造成基層財(cái)政困難,尤其是縣鄉(xiāng)財(cái)政困難,不少縣鄉(xiāng)財(cái)政出現(xiàn)了財(cái)政赤字和大量的政府性債務(wù),影響了基層政府提供公共服務(wù)的能力。在浙江省,由于實(shí)行省管縣財(cái)政體制,基層財(cái)政運(yùn)行良好,市縣財(cái)政并沒(méi)有出現(xiàn)赤字。浙江省實(shí)行的省管縣財(cái)政體制引起了黨中央、國(guó)務(wù)院和財(cái)政部的高度重視。財(cái)政部從2005年開(kāi)始推行“三獎(jiǎng)一補(bǔ)”的財(cái)政政策,中央財(cái)政專(zhuān)門(mén)安排150億元,按照以獎(jiǎng)代補(bǔ)、將中央財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)與地方工作實(shí)績(jī)掛鉤的思路,實(shí)施“三獎(jiǎng)一補(bǔ)”政策?！叭?jiǎng)”即:一對(duì)財(cái)政困難縣鄉(xiāng)政府增加縣鄉(xiāng)稅收收入和省市級(jí)政府增加對(duì)財(cái)政困難縣財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付給予獎(jiǎng)勵(lì);二對(duì)縣鄉(xiāng)政府精減機(jī)構(gòu)和人員給予獎(jiǎng)勵(lì);三對(duì)產(chǎn)糧大縣給予獎(jiǎng)勵(lì);“一補(bǔ)”是:對(duì)以前緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難工作做得好的地區(qū)給予補(bǔ)助。《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議》已明確指出:“完善中央和省級(jí)政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度,理順省級(jí)以下財(cái)政管理體制,有條件的地方可實(shí)行省級(jí)直接對(duì)縣的管理體制。”2006年的中央一號(hào)文件《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見(jiàn)》進(jìn)一步提出“有條件的地方可加快推進(jìn)‘省直管縣’財(cái)政管理體制和‘鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用’財(cái)政管理方式的改革。”2006年9月國(guó)務(wù)院在北京召開(kāi)全國(guó)農(nóng)村綜合改革工作會(huì)議上,中共中央政治局常委、國(guó)務(wù)院總理溫家寶強(qiáng)調(diào),繼續(xù)推進(jìn)“省直管縣”財(cái)政管理體制和“鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”財(cái)政管理方式改革試點(diǎn)。努力改善縣鄉(xiāng)財(cái)政困難狀況,確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和村級(jí)組織正常運(yùn)轉(zhuǎn),增強(qiáng)基層政府提供公共服務(wù)的能力。黨的十七屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》提出“推進(jìn)省直接管理縣(市)財(cái)政體制改革,優(yōu)先將農(nóng)業(yè)大縣納入改革范圍。有條件的地方可依法探索省直接管理縣(市)的體制?！边M(jìn)一步明確了省管縣體制改革思路。黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)省管縣體制的高度重視,為省管縣財(cái)政體制在全國(guó)的推行,創(chuàng)造了條件,提供了可能。(二)交通、通訊條件的改善,使土地成為發(fā)展新的動(dòng)力省管縣財(cái)政體制在一些省推行的進(jìn)度不快,有些省以區(qū)域面積大、交通落后、通訊不靈、民族復(fù)雜等理由作為反對(duì)推行省管縣財(cái)政體制的理由。其實(shí),隨著交通、通訊條件的改善、信息化水平的提高,這些問(wèn)題已基本解決。從交通條件看,國(guó)家對(duì)交通的投入不斷增加,航空線路、機(jī)場(chǎng)越來(lái)越多;鐵路越來(lái)越密集,電氣化水平不斷提高;高速公路的里程不斷增加,我國(guó)已僅次于美國(guó)成為世界高速公路最多的國(guó)家,有一些省已實(shí)現(xiàn)了縣縣通高速公路。從通訊條件看,不少省、市、自治區(qū)已實(shí)現(xiàn)了村村通電話、通有線電視、通廣播,手機(jī)信號(hào)全覆蓋。從信息化條件看,隨著互聯(lián)網(wǎng)和數(shù)字電視的普及,我國(guó)的縣一級(jí)政府基本推行了電子政務(wù),信息的傳輸越來(lái)越方便。應(yīng)該說(shuō),交通、通訊條件的改善,使空間距離越來(lái)越短、越來(lái)越小,可謂“交通改變距離,天涯海角近在咫尺”,“同一個(gè)地球,同一個(gè)世界”,更何況在一個(gè)省內(nèi),而信息化又為省管縣財(cái)政體制的推行,提供了技術(shù)支撐?；A(chǔ)條件不斷改善為省管縣財(cái)政體制推行創(chuàng)造了條件,越來(lái)越有利于省管縣財(cái)政體制的推廣。(三)分稅制財(cái)政體制的推行很難落實(shí)分稅制財(cái)政體制運(yùn)行10多年來(lái),基本理順了中央財(cái)政和地方財(cái)政的分配關(guān)系,但是,省以下分稅制財(cái)政體制改革的推進(jìn)不快。盡管財(cái)政部多次強(qiáng)調(diào)要加快推進(jìn)省以下分稅制財(cái)政體制改革,但不少省、市、自治區(qū)省以下仍實(shí)行的是總額分成財(cái)政體制。分稅制財(cái)政體制的基本特點(diǎn)是按稅種來(lái)劃分政府間的財(cái)政收入,但目前我國(guó)省以下有省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)政府,中央和地方的收入又以共享收入為主,收入的大頭在中央,地方的收入體系不健全、不穩(wěn)固,加上各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡,稅收結(jié)構(gòu)不統(tǒng)一,按稅種在省以下的四級(jí)政府之間劃分收入比較復(fù)雜,難以實(shí)施。如果推行省管縣財(cái)政體制,加上“鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”,省以下的四級(jí)政府只有兩級(jí)財(cái)政。五級(jí)政府三級(jí)財(cái)政,財(cái)政管理的扁平化,省以下分稅制財(cái)政體制難以推行的困難就迎刃而解,按稅種來(lái)劃分省以下的稅收收入就有可能。因此,完善省以下分稅制財(cái)政體制改革需要推行省管縣的財(cái)政體制,進(jìn)一步深化分稅制財(cái)政體制改革有利于省管縣財(cái)政體制的推行。(四)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡,為“馬太效應(yīng)”的產(chǎn)生發(fā)展提供財(cái)政支持區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡,這是市場(chǎng)調(diào)節(jié)“失靈”的地方,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不能自身進(jìn)行糾正,需要政府的宏觀調(diào)控,主要通過(guò)國(guó)家預(yù)算,通過(guò)財(cái)政體制的安排進(jìn)行財(cái)力轉(zhuǎn)移支付,實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。從國(guó)家的層面看,國(guó)家正在推行的“西部大開(kāi)發(fā)”、“振興東北”、“中部崛起”等,都是為了推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展。但從各個(gè)省的層面看,同樣面臨區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的問(wèn)題。比如廣東的粵北、江蘇的蘇北、山東的沂蒙山地區(qū)等都是沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)相對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū),要扶持這些地區(qū)的發(fā)展,在“市管縣”的財(cái)政體制下,市財(cái)政不僅沒(méi)有這個(gè)能力,不少市還出現(xiàn)“市刮縣”的情況,從而導(dǎo)致“馬太效應(yīng)”的產(chǎn)生。調(diào)節(jié)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡,這是公共財(cái)政的基本職能。而推行“省管縣”財(cái)政體制,有利于縮短這一進(jìn)程,實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政職能的完善。(五)建立省直管縣的財(cái)政體制按照黨中央、國(guó)務(wù)院的統(tǒng)一部署,全國(guó)不少省積極創(chuàng)造條件,開(kāi)始推行省管縣財(cái)政體制或開(kāi)始省管縣財(cái)政體制的試點(diǎn),并取得了明顯的成效。從有關(guān)報(bào)道了解到,安徽省政府決定,從2004年起,改革現(xiàn)行省管縣、市管縣的財(cái)政體制,對(duì)全省57個(gè)縣(包括縣級(jí)市)實(shí)行省直管縣的財(cái)政體制;2004年4月,湖北省委省政府決定在全省實(shí)行省管縣的財(cái)政體制,全省除恩施自治州所屬的8個(gè)縣市外,其余52個(gè)縣市全部實(shí)行省管縣的財(cái)政