公務員報考熱背后問題的分析與對策

公務員報考熱背后問題的分析與對策1.引言自從1993年《國家公務員暫行條例》頒布實施，確定了公務員公開考試的原則之后，我國公務員報考人數(shù)逐年增長。根據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2003年國家公務員考試報名人數(shù)為8.7萬人，但是到2023年公務員報名人數(shù)已經突破了250萬人，公務員考試備受熱捧，被形象地稱之為““國考熱””現(xiàn)象。2.“國考熱”現(xiàn)象“熱點”“國考熱”不僅僅是報考人數(shù)多，還包括職位競爭激烈、國考培訓興盛等由公務員考試帶動的一系列社會和經濟熱點，以下，筆者將對由公務員考試而引起的熱點進行和盤點和歸納。2.1國考報名人數(shù)增多筆者對于歷年國考報名人數(shù)進行了統(tǒng)計，如下表1所示。從圖表中，不難看出，公務員報考人數(shù)呈現(xiàn)逐漸增長的趨勢，平均年增長在10%左右。特別是2003年至2009年期間，報考人數(shù)年增長幅度大，每隔4年，公務員報考人數(shù)出現(xiàn)翻番。2.2熱門職位競爭激烈熱門職位競爭激烈也是““國考熱””的表現(xiàn)之一。關于公務員報考職位競爭的積累程度，我們從中央國家公務員報名中就是窺斑見豹。2005年的時候，中央國家機關最熱門的職位報考人數(shù)有322人，但是短短的是5年過去，到2010年，出現(xiàn)了4000多人競爭一個職位的現(xiàn)象，從中足以看出，公務員考試競爭的激烈程度。2.3國考培訓產業(yè)興起我國的教育培訓產業(yè)發(fā)端于2000年左右，發(fā)展初期，培訓機構十分有限，培訓的領域也主要集中于高考、家教等，公務員考試并未進入培訓機構的業(yè)務范圍。但是2003年之后，國考培訓產業(yè)成為教育培訓重要的細分業(yè)務之一，甚至出現(xiàn)專門從事國考培訓的機構和公司。筆者統(tǒng)計了目前我國知名度較高的四的培訓機構，國考培訓是他們十分重要并且為企業(yè)貢獻了大量利潤的培訓業(yè)務。2.4國考受到社會熱議隨著國考報名人數(shù)的增多，更多人開始關注國考，關于國考的話題也成為新聞媒體的熱點。在大學生中，對于國考考題的討論、對于國考職業(yè)的規(guī)劃，成為大家經常談論的話題。在社會之中，對于公務員職業(yè)發(fā)展、對于公務員福利的討論，也引發(fā)了人們對于國考的討論。所以，國考已經成為了輿論的熱點。在總結了“國考熱”的種種現(xiàn)象之后，筆者將試圖透過現(xiàn)象去思考：為什么國考會成為熱點？為什么會出現(xiàn)“國考熱”現(xiàn)象？3.探尋“國考熱”的原因3.1不容樂觀的就業(yè)形勢在分析“國考熱”的過程中，我發(fā)現(xiàn)國考的報名人數(shù)增長和每年大學生畢業(yè)人數(shù)增長存在著正相關的關系。分析兩者之間的邏輯關系，可以得出以下結論：當畢業(yè)人數(shù)增多，勞動力市場出現(xiàn)供過于求，大學生畢業(yè)即失業(yè)的比例增加，更多對于就業(yè)形勢不樂觀的學生將國考作為就業(yè)途徑之一。為了進一步驗證“國考熱”度和畢業(yè)生失業(yè)率之間存在的正比關系。我將2008年作為截面來進行驗證。2008年出現(xiàn)的金融危機導致中小企業(yè)工作崗位創(chuàng)造能力下降，特別是外貿型中小企業(yè)減少了人員的招聘，處于對就業(yè)形勢的不樂觀，大學生畢業(yè)生將公務員作為就業(yè)選擇，也就是在2008年，浙江、廣州等地國考的報名人數(shù)大增。這足以說明，“國考熱”度和大學生就業(yè)率之間的反比關系。3.2大量行政崗位的提供從2003年開始，我國提供公務員崗位數(shù)量逐漸增長，從表1中，我們看以看出，2003年提供招考職位為5400個，歷經5年時間到2008年不過增長了20%左右，增長至6691。但是從2008年到2013年，五年時間，國家行政系統(tǒng)提供的崗位數(shù)量翻了一倍。不僅招考職位數(shù)量呈現(xiàn)加速增長，而且職位的門檻在不斷降低。在2010年之前，大多數(shù)的公務員招考職位沒有工作經驗的要求，只有極少數(shù)崗位有工作年限的要求，同時，很多職位和大學生的專業(yè)實現(xiàn)了對接。這更加加速了大學生群體報考公務員的熱情。3.3“當官”思想的作祟中國文化中有著深厚的“當官”思想，這和中國長達數(shù)千年的封建歷史有關，也和我國教育系統(tǒng)對于現(xiàn)代國家制度理念的普及程度較低有關?！爱敼佟钡乃枷氩粌H存在于父輩一代的頭腦中，而且通過父輩一代的教育，受過高等教育的大學生群體，存在著“當官”思想的大有人在?！爱敼佟彼枷氡举|上是一種權力思想，即對“權力濫用”和“權力掌控”的向往。在“當官”思想的驅動之下，包括大學生群體、社會群體、退伍群體都希望能夠通過公務員考試這一渠道，成為官員群體的一員。3.4公務員職業(yè)的高待遇我國不同的公務員福利存在著巨大的差異，總體上看，中東部省份公務員待遇普遍高于西部省份，中央以及直屬單位公務員待遇高于基層公務員待遇，省會城市公務員福利高于地區(qū)公務員福利，經濟發(fā)達地區(qū)公務員待遇高于經濟欠發(fā)達地區(qū)公務員待遇。盡管存在著這樣的差別，但是就本地區(qū)而言，公務員的工資待遇還是高于其他很多職業(yè)。除過工資待遇以外，公務員能夠獲得隱形福利和灰色收入，也是人們對于公務員職業(yè)趨之若弩的原因所在。3.5公務員職業(yè)的穩(wěn)定性改革開放以來，中國經濟以每年10%以上的速度增長，高速的經濟增長伴隨著人口的快速流動，也伴隨著職業(yè)的高速流動和不穩(wěn)定性。根據(jù)根據(jù)2007年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2007年，我國傳統(tǒng)制造業(yè)中操作人員的離職率高達31.5%，生產管理崗位離職率高達27.1%。當年，金融行業(yè)離職率為20%，服務行業(yè)離職率為29.7%。而新興的互聯(lián)網行業(yè)，數(shù)年來，行業(yè)員工平均任職時間不足兩年。在中國各行業(yè)平均離職率高達18%左右的時候，公務員職業(yè)的離職率低至2%以內。事實上，這種現(xiàn)象并非中國獨有，在香港，公務員的離職率更低，根據(jù)香港公務員事務局2010年數(shù)據(jù)，在當年半年時間內，香港公務員離職率近0.14%?？梢?，公務員職業(yè)的穩(wěn)定性遠遠高于其他職業(yè)。這也是我國公務員考試熱的原因之一。正因為此，公務員報考男女比例，女性比例高于男性，因為女性更加偏好穩(wěn)定性職業(yè)。3.6對于公務員職業(yè)的過高預期不僅是大學生群體，乃至全社會整體對于公務員職業(yè)的預期過高，加之公務員工資的不透明以及財產的不公開，更是強化了人們對于公務員職業(yè)在收入、福利以及升遷等方面的高估。過高的預期，導致主動尋求公務員職業(yè)的人數(shù)大增，同時家庭成員以及社會成員，也會鼓勵符合公務員報考條件的學生，去謀求公務員職業(yè)。兩種驅動力共同驅動了大量人群謀求公務員職業(yè)，而獲得該職位的必然途徑就是參加公務員考試。3.7選拔公務員渠道的單一自從1993年《公務員選拔暫行辦法》頒布，從法律上確定了“凡進必考”的原則，也就是鎖定了公務員的選拔渠道只有一條，那就是公務員考試。而在這一原則確定之前，公務員的選拔途徑和渠道比較多樣化，比如“繼任制”等等，雖然很多選拔方式存在著不合理性，不符合現(xiàn)代國家治理理念和科學行政管理，但是多樣化的渠道也緩解了公務員考試的壓力。在歐美，公務員選拔的渠道同樣呈現(xiàn)多樣化。綜上所述，導致“國考熱”的并非一兩種原因，而是多種原因和多種因素交織導致了結果。這種結果，有好處，也有弊端。4.“國考熱”的好處以及弊端4.1“國考熱”的好處“國考熱”的最大受益者，當然是行政系統(tǒng)。國考實質上是一種進入公務員職業(yè)的能力考察性考試，而行政系統(tǒng)選拔人員依然屬于人力資源市場的一部分，勞動力的供應方就是大量參與國考的群體，勞動力的需求方就是行政系統(tǒng)內的各類行政單位?！皣紵帷弊阋哉f明，在公務員供求市場存在著供大于求的局面。當一個勞動力市場出現(xiàn)供大于求的現(xiàn)象，也就是出現(xiàn)所謂的買方市場，買方掌握著市場主動權，可以優(yōu)先吸收優(yōu)秀人才。理論上是如此分析，實際情況也是如此。近些年，參加公務員考試的考生，基本上都是大學學歷，而大學以上學歷的比例正在逐年增加，也就是說，大量的高學歷人才正在試圖或者已經進入公務員隊伍，一些知識儲備豐厚，技術科研能力較強的人才，正被行政系統(tǒng)吸收。這些人才的進入，將會直接提高行政系統(tǒng)的知識文化水平，加快行政系統(tǒng)的運行效率，為行政系統(tǒng)注入新鮮和創(chuàng)新的血液。近些年，我國政府計劃辦事效率以及創(chuàng)新行政速率的加快，很大程度上依靠著高水平、新人才的推動，而這一股力量部分來源于社會以及大學生群體對于國考的熱情。4.2“國考熱”的弊端我們在肯定“國考熱”對于促進行政系統(tǒng)更新和創(chuàng)新的同時，也要看到“國考熱”造成的一系列弊端，這些弊端也促使我們加快對于公務員考試制度、內容以及方式的改革。“國考熱”造成的弊端主要有三個方面。第一，從資源使用角度看，“國考熱”造成了人力資源的錯配。人力資源是一個國家最大的資源，而高水平創(chuàng)新型人才又是一個國家發(fā)展和進步的不竭動力。大量具有較高知識水平的人才熱衷于參加國考，偏好于進入國家行政系統(tǒng)，其中必然存在人力資源的錯配現(xiàn)象。所謂錯配就是指本來在某個領域可以獲得更好發(fā)展和前途、創(chuàng)造更大價值的人才，進入了其他領域。這種現(xiàn)象，在“國考熱”中已經初露端倪。例如在國考報名中，很多理科或者工科學生，由于發(fā)布公務員招考職位中沒有與其專業(yè)相符合的職位，但是為了成為公務員，有部分學生放棄原本專業(yè)，參加國考考試，這種現(xiàn)象在國考中并不少見。除此之外，近些年，部分企業(yè)單位反映科研人才不足，特別是動手能力強和知識儲備高的科研人才市場供應不足，部分原因就是“國考熱”造成的“虹吸效應”，將大量人才吸引到了行政系統(tǒng)，而企業(yè)和事業(yè)單位出現(xiàn)人才局部匱乏。第二，從職業(yè)規(guī)劃的角度看，“國考熱”消弱了人才創(chuàng)新和創(chuàng)造能力。目前，參加國考報名的主要是畢業(yè)大學生群體，研究證明，大學生畢業(yè)后的5-10年，恰恰是創(chuàng)造能力最為旺盛的階段。根據(jù)近兩年的國考趨勢，招錄近公務員隊伍一般需要進入基層鍛煉，基層的鍛煉固然可以積累行政的實際經驗，但是也可能壓制了人才的創(chuàng)新和科研能力。創(chuàng)新和科研能力的壓制進而阻礙了職業(yè)的發(fā)展通路。人才創(chuàng)新能力主要體現(xiàn)在三個方面，即財富創(chuàng)造能力、知識創(chuàng)造能力以及崗位創(chuàng)造能力。無論從任何一個方面看，公務員群體都是三種能力的最強創(chuàng)造者。首先，公務員職業(yè)不會直接創(chuàng)造財富。其次，公務員職業(yè)對于科研和技術進步促進有限。第三，雖然每年的行政崗位提供在增加，但是遠遠低于企業(yè)提供的就業(yè)崗位數(shù)量。“國考熱”導致大量大學生群體進入公務員隊伍，就是對于這三種能力的抑制，經濟增長以及社會進步，多多少少也會受此影響和波及。第三，從簡政放權的角度看，“國考熱”造成和行政系統(tǒng)的冗員現(xiàn)象。隨著近些年對于國考的熱情，大量人才進入公務員隊伍，行政系統(tǒng)的局部的冗員現(xiàn)象已經初露端倪。一個人的事情兩個人干，一個職位配置正副手，這種現(xiàn)象在某些機構、某些崗位客觀存在。我國的改革正在進入深水區(qū)，深化改革正在推進，政府機構職能的轉變依然任務艱巨，預算約束以及透明化也持續(xù)開展。未來，在有限預算和簡政放權的大趨勢之下，行政系統(tǒng)冗員的現(xiàn)象將會更加明顯，持續(xù)的“國考熱”，不符合簡政放權的政府改革趨勢，而是加劇了行政冗員。在分析了“國考熱”的利弊之后，我們需要如何為國考降溫。在回答這一問題之前，我們不妨比較一下，不同的行政選拔系統(tǒng)之間的差異，看看其他的行政人才選拔系統(tǒng)是否也會造成中國類似的現(xiàn)象。5.中國國考和其他行政選拔系統(tǒng)的比較5.1中國國考和科舉制的比較從本質來源上講，現(xiàn)代公務員考試制度(即西方所謂現(xiàn)代文官制度)來源于中國科舉考試制度,是中國科舉考試制度演化的現(xiàn)代版。近年來，我國又從國外引入現(xiàn)代文官制度，通過考試的方式選拔公務員。其考試內容為行政能力測試和申論，然后還要經面試、體檢、公示等程序最終確定人選。申論考試確實有點古代科舉考試的味道，行政能力測試的內容與其說是選拔人才，不如說是選拔政客；而面試與選秀差不多，人才以及表現(xiàn)在其中發(fā)揮相當大的作用。這種選拔考試應該說是對我國優(yōu)秀傳統(tǒng)人才選拔制度的正確回歸，是近現(xiàn)代官員選拔制度的重大改進，但其科學性、規(guī)范性、實用性、嚴密性、公正性卻與我國古代的科舉制度差之甚遠。而且此選拔制度僅僅是用于選拔黨政官員的后備軍，而不是用于選拔官員本身；當公務員考試選拔通過后，如果成為合格的官員則必須要經過潛規(guī)則的篩選。到那時，經過考試選拔的公務員或者在底層不能發(fā)揮作用，或者早已經成為嫻熟的政客，已經把原來的知識和本領忘記的差不多了。反觀我國古代科舉制度，我們不能不佩服其選拔優(yōu)秀人才以建立高素質官員隊伍的科學性，為我國封建時代的政治家創(chuàng)立科舉制度而備感自豪。古代科舉制度為國家選才、為解決國家的根本性難題而選才；現(xiàn)代公務員制度為尋找能夠適應官場規(guī)則、有利于政治穩(wěn)定而選拔政客。古代科舉制度下，側重于對于個人文學素養(yǎng)、應變能力以及全面知識的考察。5.2中國公務員考試和加拿大公務員考試的比較加拿大是工業(yè)化國家中公務員待遇較高、崗位也較吃香的，但其公務員考試可沒有這么“熱鬧”。在加拿大，公務員考試絕沒有中國那種爭先報名、扎堆考試的盛況，一般都是由各級人力資源部擬定需要雇傭的崗位、員額，在官方網站和制定媒體上公示，考試是小規(guī)模的。加拿大公務員考試沒有統(tǒng)一考卷，而是招什么考什么，同次考試、不同崗位的應考者，所做的考卷是完全不同的，如魁北克省，其公務員體系分為9類、10級，不同的類別對專業(yè)要求不同，而不同的級別則對能力要求各異，如1-4級的公務員只需高中畢業(yè)，能完成一般行政工作即可;5-7級則要求大學學歷，能在本類別工作中提出實質性建議，能獨立完成項目工作;8-10級的高級公務員則要求大學或更高學歷，能提出戰(zhàn)略性建議，能獨立領導項目小組，公務員的級別是不會循資歷自動提升的，只能在符合條件、又有空缺時自己申請參加考試，正因如此，從社會上應征的“菜鳥公務員”，其面對的往往是圈內熟手、老手的競爭。不僅如此，加拿大公務員招考并非“一考定終身”，在通過招考后，主管部門負責人還要進行2-3次嚴格的面試，如果覺得不合適，仍然不會錄取。加拿大公務員崗位選拔、尤其市一級的基層公務員崗位選拔，本應是隨時遞補、因需設崗的專才選拔，而非靠“統(tǒng)貨”考試分數(shù)排列甲乙的“儲備干部”招考，這樣有側重、有針對性的考卷設置，足以確保那些熟知“杜甫很忙”之類社交網站熱點，并湊巧看過幾部“應該看過”電視劇，卻對崗位要求的素質并不具備者，無法通過這種“量身定做”的篩選。與之相反，我國公務員選題噱頭十足，卻缺乏針對性和專業(yè)性，據(jù)媒體反映，不論崗位屬性，給出的都是“農業(yè)工業(yè)化”這千篇一律的申論題，對口崗位嫌淺，不對口崗位又嫌晦澀艱深，如此考卷設置顯然難以精確檢驗出競爭者是否適應未來崗位，最終過關的未必合格，淘汰的也未必服氣?！翱床顺燥?，量體裁衣”，讓公務員考卷成為有針對性、側重性和專業(yè)性，因崗位而異的“專業(yè)標尺”，而非煩而不要、大而無當?shù)摹疤撞皖}”，才是當前國內公務員考試所最急需的一大要素。6.緩解“國考熱”的建議6.1多渠道進行公務員的選拔公務員選拔渠道的單一，是造成“國考熱”的重要原因。一方面是公務員提供職位的數(shù)量的增加，另一方面是就業(yè)壓力的加劇，中間是進入公務員唯一的通道——國考。這樣的制度設計必然造成“國考熱”。這和曾經的高考熱、出國熱其實有著相同的內在邏輯。所以，緩解“國考熱”的首要辦法就是拓寬公務員選拔的渠道。實際上，在筆者看來，《公務員法》確定了“凡進必考”的原則隨著國家行政系統(tǒng)的進步，已經顯露出一些不適應性。立法確定“凡進必考”的原則是在90年代，國家行政系統(tǒng)人才老化以及行政人事關系“裙帶關系”現(xiàn)象嚴重的背景下確定的?！安痪幸桓窠等瞬拧辈粌H指的是在人才選拔上“唯才選拔”，而且還指的是選拔人才不應該限于單一的途徑。當然，在公務員人才選拔原則難以短時期改動的情況下，拓展公務員人才選拔的途徑依然還有作為。例如，增加公務員考試的次數(shù)，從目前每年兩次考試增加至多次，如此一來，單次的報名人數(shù)被分流，熱度降低。還比如，逐漸下放考試權力，不同部門、不同等級政府機關，獨立擁有開展選拔考試的權力，形成多層次、多源頭的公務員選拔格局，分散統(tǒng)一造成的盲目從眾效應，實際上，高考制度改革的核心就是自主招生，與此異曲同工。6.2建立公務員退出和更新機制造成我國“國考熱”的根本原因就是行政人才供過于求。為了緩解這一局面，在行政人才供應數(shù)量暫時無力改變的情況之下，只能通過增加提供的公務員職位來增加崗位需求。雖然，過去10年間，國家公務員招考的職位一直呈現(xiàn)增長趨勢，并且近兩年出現(xiàn)增長放緩的趨勢，這顯示公務員職位提供數(shù)量正在接近極限。要繼續(xù)增加公務員崗位的提供，僅僅依靠原本的人事編制動力，已經顯露衰竭跡象，只有通過制度改革，才能為行政崗位創(chuàng)造提供動力。制度變革之一就是建立公務員退出機制。目前我國公務員離職、辭退、下崗、退休的數(shù)量，與龐大的公務員總體數(shù)量相比，比例非常之低。低比例并不能直接說明公務員隊伍的合格、高效。恰恰相反，越是穩(wěn)定性較高的組織，其效率往往是較低的，創(chuàng)新的能力往往不強。維持一個組織合理的流動性，不僅是必要的，而且是必須的。公務員退出機制的建立，就是為了提高公務員隊伍的流動性。退出機制會使得一部分公務員崗位出現(xiàn)空缺，也就增加了公務員招錄職位的數(shù)量。即使不是從“國考熱”的角度考慮，出于行政效率的提高以及行政系統(tǒng)人才更新?lián)Q代的考慮，建立公務員退出機制也是必要的。6.3改進公務員考試的內容和方式目前，我國公務員考試內容分為三大部分，分別是行政能力測試和申論以及面試。前者主要測試報考人員行政知識的儲備和應用，后者偏重于考察報考人員分析能力和寫作能力。面試主要考察報考者的語言能力和心理素質。這三大塊的考試內容可以保證選拔的公務員群體符合行政崗位