基于公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的數(shù)據(jù)流通建設(shè)白皮書(shū)-2023.10

基于公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的數(shù)據(jù)流通建設(shè)白皮書(shū)華為技術(shù)有限公司中國(guó)信通院云計(jì)算與大數(shù)據(jù)研究所2023年9月版權(quán)聲明本報(bào)告版權(quán)屬于華為技術(shù)有限公司和中國(guó)信通院云計(jì)算與大數(shù)據(jù)研究所，并受法律保護(hù)。轉(zhuǎn)載、摘編或利用其它方式使用本報(bào)告文字或者觀點(diǎn)的，應(yīng)注明“來(lái)源：華為技術(shù)有限公司、中國(guó)信通院云計(jì)算與大數(shù)據(jù)研究所”。違反上述聲明者，將追究其相關(guān)法律責(zé)任。編寫(xiě)組成員：（排名不分先后）華為技術(shù)有限公司王彬楊婕王彤趙猛江虎林王鵬孔令司龐寶峰潘志超許智升王陶崔昊王偉楊銳趙東劉萬(wàn)來(lái)宋曄志鵬鄭輝葉佳鵬陳靈鶴林政中國(guó)信通院云計(jì)算與大數(shù)據(jù)研究所何寶宏呂艾臨魏凱姜春宇閆樹(shù)張斯睿目

錄1

引言...............................................................................................................................................11.1

公共數(shù)據(jù)相關(guān)的政策演進(jìn)................................................................................................

11.2

公共數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用意義....................................................................................................

22

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)發(fā)展現(xiàn)狀......................................................................................................

32.1

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)政策背景............................................................................................

32.2

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)實(shí)踐進(jìn)展............................................................................................

52.3

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)面臨挑戰(zhàn)............................................................................................

82.3.1

數(shù)據(jù)供給水平有待提升........................................................................................

82.3.2

數(shù)據(jù)授權(quán)機(jī)制尚不健全........................................................................................

92.3.3

數(shù)據(jù)應(yīng)用挖掘不足................................................................................................

92.3.4

成效評(píng)估體系不完善..........................................................................................

102.3.5

各地方發(fā)展不均衡..............................................................................................

103

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)理論基礎(chǔ)....................................................................................................

113.1

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的概念界定......................................................................................

113.2

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的開(kāi)展模式......................................................................................

123.3

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的主體界定......................................................................................

133.4

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的定價(jià)機(jī)制......................................................................................

143.5

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的收益分配......................................................................................

154

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)推進(jìn)思路....................................................................................................

164.1

組織框架搭建..................................................................................................................

184.1.1

“一局”：公共數(shù)據(jù)主管部門............................................................................184.1.2

“一組”：公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)專家組................................................................194.1.3

“一公司”：公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)主體................................................................204.1.4

“一平臺(tái)”：公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)平臺(tái)................................................................204.2

制度機(jī)制建立..................................................................................................................

224.3

運(yùn)營(yíng)主體授權(quán)..................................................................................................................

244.4

建設(shè)模式選擇..................................................................................................................

264.5

數(shù)據(jù)生態(tài)培育..................................................................................................................

295

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)平臺(tái)方案....................................................................................................

305.1

平臺(tái)規(guī)劃思路..................................................................................................................

305.1.1

平臺(tái)參與主體設(shè)計(jì)..............................................................................................

305.1.2

平臺(tái)部署與數(shù)據(jù)流..............................................................................................

325.2

平臺(tái)建設(shè)方案..................................................................................................................

345.2.1

數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)底座......................................................................................................

385.2.2

數(shù)據(jù)流通服務(wù)......................................................................................................

415.2.3

授權(quán)運(yùn)營(yíng)管理......................................................................................................

445.2.4

安全保障服務(wù)......................................................................................................

495.3

平臺(tái)運(yùn)營(yíng)方案..................................................................................................................

525.3.1

運(yùn)營(yíng)體系規(guī)劃......................................................................................................

535.3.2

平臺(tái)應(yīng)用運(yùn)營(yíng)......................................................................................................

535.3.3

數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)..............................................................................................................

545.3.4

安全運(yùn)營(yíng)..............................................................................................................

556

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)典型應(yīng)用場(chǎng)景............................................................................................

566.1

普惠金融實(shí)踐場(chǎng)景..........................................................................................................

566.2

健康醫(yī)療實(shí)踐場(chǎng)景..........................................................................................................

597

探索與展望.................................................................................................................................611

引言1.1

公共數(shù)據(jù)相關(guān)的政策演進(jìn)2015

年

8

月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》將大力推動(dòng)政府信息系統(tǒng)和公共數(shù)據(jù)互聯(lián)開(kāi)放共享作為三方面主要任務(wù)之一，要求推進(jìn)數(shù)據(jù)資源向社會(huì)開(kāi)放。這是公共數(shù)據(jù)最早出現(xiàn)在中央政策里，開(kāi)啟了對(duì)公共數(shù)據(jù)的關(guān)注與開(kāi)發(fā)。2016

年

9

月國(guó)務(wù)院發(fā)布的《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》聚焦公共數(shù)據(jù)共享，提出加快政務(wù)信息系統(tǒng)互聯(lián)，并對(duì)目錄編制、平臺(tái)對(duì)接等作出了實(shí)操層面的指引。2017

年

2

月，中央深改委審議通過(guò)《關(guān)于推進(jìn)公共信息資源開(kāi)放的若干意見(jiàn)》，提出推進(jìn)公共信息資源開(kāi)放，促進(jìn)規(guī)?；瘎?chuàng)新應(yīng)用。同年

5

月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享實(shí)施方案》對(duì)“促進(jìn)共享”與“推動(dòng)開(kāi)放”分別進(jìn)行闡述，在數(shù)據(jù)開(kāi)放方面要求加快公共數(shù)據(jù)開(kāi)放網(wǎng)站建設(shè)。該中央政策中同時(shí)出現(xiàn)了政務(wù)信息、政務(wù)數(shù)據(jù)、公共數(shù)據(jù)、公共信息資源等不同表述，與數(shù)據(jù)的共享與開(kāi)放也尚沒(méi)有準(zhǔn)確的對(duì)應(yīng)關(guān)系，但對(duì)數(shù)據(jù)的共享與交換進(jìn)行了區(qū)分，基本可以從中明確數(shù)據(jù)共享范圍在于政務(wù)部門內(nèi)部，數(shù)據(jù)開(kāi)放是從政務(wù)部門向社會(huì)的開(kāi)放。2018

年

1

月，發(fā)改委、網(wǎng)信辦、工信部聯(lián)合開(kāi)展公共信息資源開(kāi)放試點(diǎn)工作。2020

年

4

月，中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見(jiàn)》中要求推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放，并有針對(duì)性地提出促進(jìn)企業(yè)登記、交通運(yùn)輸、氣象等公共數(shù)據(jù)開(kāi)放和數(shù)據(jù)資源有效流動(dòng)。次年

3

月，《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和

2035

年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》（后稱“十四五”規(guī)劃）要求探索將公共數(shù)據(jù)服務(wù)納入公共服務(wù)體系，提出開(kāi)展政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)試點(diǎn)。自此，“公共數(shù)據(jù)”與“政府?dāng)?shù)據(jù)”的表述和用法基本確定，而公共1信息、政務(wù)信息等用法沒(méi)有再出現(xiàn)。推進(jìn)公共數(shù)據(jù)的開(kāi)放共享是整體上的目標(biāo)，而政府?dāng)?shù)據(jù)作為公共數(shù)據(jù)的重要組成部分，除開(kāi)放與共享以外，鼓勵(lì)以授權(quán)運(yùn)營(yíng)的方式實(shí)現(xiàn)其價(jià)值的釋放。除政策以外，與數(shù)據(jù)相關(guān)的法律法規(guī)也強(qiáng)調(diào)了公共數(shù)據(jù)的應(yīng)用。2016

年

11

月《中華人民共和國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全法》出臺(tái)，其中專門提及鼓勵(lì)數(shù)據(jù)技術(shù)發(fā)展，促進(jìn)公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)放。2021

年

6

月《中華人民共和國(guó)數(shù)據(jù)安全法》要求制定政務(wù)數(shù)據(jù)開(kāi)放目錄，構(gòu)建開(kāi)放平臺(tái)以推進(jìn)開(kāi)發(fā)利用。到目前為止，有關(guān)公共數(shù)據(jù)與政務(wù)數(shù)據(jù)等不同表述尚未完全統(tǒng)一或?qū)?yīng)。在最新的政策中，《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見(jiàn)》（后稱“數(shù)據(jù)二十條”）與《數(shù)字中國(guó)建設(shè)整體布局規(guī)劃》提“公共數(shù)據(jù)”，聚焦數(shù)據(jù)的開(kāi)發(fā)利用，而《全國(guó)一體化政務(wù)大數(shù)據(jù)體系建設(shè)指南》則提“政務(wù)數(shù)據(jù)”，聚焦數(shù)據(jù)共享。當(dāng)下在討論數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用時(shí)，更傾向于使用“公共數(shù)據(jù)”的表述，不僅包含來(lái)自政府或公共部門的政務(wù)數(shù)據(jù)，且應(yīng)將在履行公共管理職責(zé)或提供公共服務(wù)的過(guò)程中收集、產(chǎn)生的企事業(yè)單位數(shù)據(jù)納入其中。1.2

公共數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用意義“數(shù)據(jù)二十條”將數(shù)據(jù)分為公共數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)、個(gè)人數(shù)據(jù)三類，分別進(jìn)行相應(yīng)的討論和規(guī)定，要求針對(duì)公共數(shù)據(jù)建立確權(quán)授權(quán)機(jī)制、全流程合規(guī)與監(jiān)管體系以及價(jià)值收益分享方式等，可見(jiàn)公共數(shù)據(jù)的重要性正在迅速提升。作為數(shù)據(jù)要素的核心組成部分，公共數(shù)據(jù)體量大、類目多、具有高價(jià)值，對(duì)提升公共治理水平和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展都有重大推動(dòng)作用，對(duì)公共數(shù)據(jù)進(jìn)行開(kāi)發(fā)利用是數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求。公共數(shù)據(jù)是重要的國(guó)家數(shù)據(jù)資源，蘊(yùn)藏巨大的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)價(jià)值。一方面，公共數(shù)據(jù)的來(lái)源和內(nèi)容與公共利益高度相關(guān)，對(duì)公共數(shù)據(jù)進(jìn)2行開(kāi)發(fā)利用，對(duì)數(shù)字政府建設(shè)具有重要意義，有利于進(jìn)一步優(yōu)化國(guó)家公共治理與公共服務(wù)；另一方面，公共數(shù)據(jù)為數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)提供了重要的資源供給，因其產(chǎn)生過(guò)程、管理方式、內(nèi)容特點(diǎn)等區(qū)別于其他數(shù)據(jù)類型，相較而言權(quán)屬結(jié)構(gòu)更為明晰，最有可能首先通過(guò)確權(quán)授權(quán)及運(yùn)營(yíng)、經(jīng)營(yíng)實(shí)現(xiàn)流通，是數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)培育的關(guān)鍵突破口?！皵?shù)據(jù)二十條”的新要求為公共數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用指明了方向，尤其是為公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)帶來(lái)了新機(jī)遇。通過(guò)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的方式引入社會(huì)化力量，有利于充分挖掘和釋放公共數(shù)據(jù)的價(jià)值，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，培育新增長(zhǎng)點(diǎn)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。當(dāng)前，各地方和各行業(yè)正加快探索公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)并取得了積極進(jìn)展，但仍然存在瓶頸問(wèn)題影響公共數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用水平的提升。因此，有必要加快解決各類瓶頸問(wèn)題，以公共數(shù)據(jù)價(jià)值的充分挖掘與釋放，帶動(dòng)全社會(huì)數(shù)據(jù)價(jià)值釋放。本報(bào)告將從公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)發(fā)展現(xiàn)狀出發(fā)，梳理各地方實(shí)踐中存在的問(wèn)題與面臨的挑戰(zhàn)，剖析發(fā)展痛點(diǎn)，在厘清相關(guān)概念、運(yùn)行邏輯與推進(jìn)思路的基礎(chǔ)上，從機(jī)制建設(shè)、平臺(tái)建設(shè)、實(shí)施路徑等方面切入，提出具體的可行方案，并分析當(dāng)前公共數(shù)據(jù)的典型應(yīng)用場(chǎng)景，嘗試描摹公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的未來(lái)圖景。2

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)發(fā)展現(xiàn)狀2.1

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)政策背景2020

年

3

月，“十四五”規(guī)劃中針對(duì)公共數(shù)據(jù)指出要建立健全國(guó)家公共數(shù)據(jù)資源體系，推進(jìn)數(shù)據(jù)跨部門、跨層級(jí)、跨地區(qū)匯聚融合和深度利用。并且，在國(guó)家規(guī)劃中首次明確提出了“授權(quán)運(yùn)營(yíng)”概念，要求“開(kāi)展政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)試點(diǎn)，鼓勵(lì)第三方深化對(duì)公共數(shù)據(jù)的挖掘利用”。2021

年

11

月網(wǎng)信辦發(fā)布的《網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)安全管理?xiàng)l例（征3求意見(jiàn)稿）》首次在政策中對(duì)公共數(shù)據(jù)作出定義，明確公共數(shù)據(jù)是指國(guó)家機(jī)關(guān)和法律、行政法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織履行公共管理職責(zé)或者提供公共服務(wù)過(guò)程中收集、產(chǎn)生的各類數(shù)據(jù)，以及其他組織在提供公共服務(wù)中收集、產(chǎn)生的涉及公共利益的各類數(shù)據(jù)。與此同時(shí)，要求推動(dòng)公共數(shù)據(jù)的開(kāi)發(fā)利用。到目前為止，關(guān)于公共數(shù)據(jù)的范圍仍未形成普遍共識(shí)，但以開(kāi)發(fā)利用為目的的探索已廣泛開(kāi)展。在中央指導(dǎo)的公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)利用試點(diǎn)要求下，各地方、各行業(yè)通過(guò)實(shí)踐不斷創(chuàng)新公共數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用的模式與路徑。上海、浙江等地先后將“公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)”寫(xiě)入地方法律法規(guī)文件，海南、廣東、四川等地也各自開(kāi)展了授權(quán)運(yùn)營(yíng)探索，在整體運(yùn)行邏輯基本一致的基礎(chǔ)上探索了各具特色的政企合作運(yùn)營(yíng)模式。此外，人力資源和社會(huì)保障部、中國(guó)民用航空局等垂直管理的行業(yè)主管部門也開(kāi)展了以行業(yè)為單位的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)探索，形成了電子社?？?、航旅縱橫等公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品及相關(guān)服務(wù)，為公共數(shù)據(jù)要素的價(jià)值釋放提供新的思路。2022

年

1

月，《“十四五”數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃》要求統(tǒng)籌公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)利用，構(gòu)建統(tǒng)一的國(guó)家公共數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)和開(kāi)發(fā)利用端口，以釋放數(shù)據(jù)紅利。并且針對(duì)公共數(shù)據(jù)提出“通過(guò)數(shù)據(jù)開(kāi)放、特許開(kāi)發(fā)、授權(quán)應(yīng)用等方式，鼓勵(lì)更多社會(huì)力量進(jìn)行增值開(kāi)發(fā)利用”，在一定程度上為“授權(quán)運(yùn)營(yíng)”作出釋義，為授權(quán)運(yùn)營(yíng)實(shí)踐提供政策依據(jù)?；诟鞯胤?、各行業(yè)的探索，可以嘗試明確授權(quán)運(yùn)營(yíng)指的是在無(wú)條件開(kāi)放以外，授權(quán)社會(huì)主體對(duì)不適宜直接無(wú)條件開(kāi)放的公共數(shù)據(jù)進(jìn)行運(yùn)營(yíng)開(kāi)發(fā)，對(duì)外提供產(chǎn)品或服務(wù)。社會(huì)主體要獲得授權(quán)，需要通過(guò)用途與場(chǎng)景的申報(bào)，由主管部門對(duì)資質(zhì)與需求進(jìn)行全面審查。作為大量高價(jià)值、高敏感的公共數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用的核心路徑，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)亟待進(jìn)一步規(guī)?；l(fā)展。42.2

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)實(shí)踐進(jìn)展近年來(lái)，在中央政策的指導(dǎo)與號(hào)召下，各地區(qū)、各行業(yè)積極開(kāi)展公共數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用實(shí)踐，在體制機(jī)制、政策法規(guī)、資源供給、場(chǎng)景應(yīng)用、安全保障等方面均取得一定成果。其中，授權(quán)運(yùn)營(yíng)作為重要的開(kāi)發(fā)利用路徑，是實(shí)踐探索的關(guān)鍵要點(diǎn)。北京、上海、廣東、海南、貴州、成都等國(guó)內(nèi)先進(jìn)地區(qū)通過(guò)制定地方政策、搭建運(yùn)營(yíng)平臺(tái)、創(chuàng)新應(yīng)用場(chǎng)景等試點(diǎn)舉措，探索開(kāi)展授權(quán)運(yùn)營(yíng)，以促進(jìn)公共數(shù)據(jù)的社會(huì)化開(kāi)發(fā)利用。北京市于

2020

年

5

月發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)北京市金融公共數(shù)據(jù)專區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)》，提出以“金融公共數(shù)據(jù)專區(qū)”形式試點(diǎn)授權(quán)運(yùn)營(yíng)。由市經(jīng)信局授權(quán)北京金控旗下大數(shù)據(jù)公司作為運(yùn)營(yíng)單位，建設(shè)并運(yùn)營(yíng)金融公共數(shù)據(jù)專區(qū)，探索以場(chǎng)景為牽引的授權(quán)運(yùn)營(yíng)模式。在匯聚工商、司法、稅務(wù)、社保、公積金、不動(dòng)產(chǎn)等公共數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，嘗試與企業(yè)數(shù)據(jù)進(jìn)行融合開(kāi)發(fā)形成綜合數(shù)據(jù)產(chǎn)品服務(wù)于金融機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)了普惠金融領(lǐng)域不同細(xì)分場(chǎng)景的應(yīng)用。2022

年

11

月和

2023

年

7

月，市經(jīng)信局分別發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)北京市數(shù)據(jù)專區(qū)建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》和《北京市公共數(shù)據(jù)專區(qū)授權(quán)運(yùn)營(yíng)管理辦法（征求意見(jiàn)稿）》，在金融場(chǎng)景的實(shí)踐基礎(chǔ)上，全面推進(jìn)數(shù)據(jù)專區(qū)管理制度體系建設(shè)，形成典型的政企數(shù)據(jù)融合應(yīng)用經(jīng)驗(yàn)做法。北京經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)也通過(guò)《北京經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)公共數(shù)據(jù)管理辦法》開(kāi)展公共數(shù)據(jù)相關(guān)的管理、共享、開(kāi)放、運(yùn)營(yíng)工作。上海市于

2021

年

11

月頒布了國(guó)內(nèi)首部省級(jí)人大制定的數(shù)據(jù)條例《上海市數(shù)據(jù)條例》，在地方性法規(guī)中設(shè)置公共數(shù)據(jù)專章，對(duì)公共數(shù)據(jù)范圍進(jìn)行劃定，并要求建立健全公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)機(jī)制，對(duì)授權(quán)運(yùn)營(yíng)主體、范圍、監(jiān)管、平臺(tái)等方面提出要求。2022

年的《上海市公5共數(shù)據(jù)開(kāi)放實(shí)施細(xì)則（征求意見(jiàn)稿）》提出要建設(shè)公共數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用示范項(xiàng)目，對(duì)于公共數(shù)據(jù)有條件開(kāi)放也進(jìn)行了更細(xì)化的規(guī)定，實(shí)現(xiàn)了與授權(quán)運(yùn)營(yíng)的明確區(qū)分。2022

年

9

月，上海數(shù)據(jù)集團(tuán)正式成立，重組和整合已有資源，作為上海市公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)主體負(fù)責(zé)平臺(tái)建設(shè)、數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)、產(chǎn)業(yè)培育等方面工作，加快實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)、行業(yè)數(shù)據(jù)與社會(huì)數(shù)據(jù)的融合開(kāi)發(fā)。當(dāng)前，上海市正在推進(jìn)制定授權(quán)運(yùn)營(yíng)制度體系與標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，以授權(quán)運(yùn)營(yíng)平臺(tái)為底座，完善公共數(shù)據(jù)的社會(huì)化開(kāi)發(fā)利用機(jī)制。廣東省于

2021

年

4

月制定《廣東省首席數(shù)據(jù)官制度試點(diǎn)工作方案》，首創(chuàng)政府首席數(shù)據(jù)官制度，設(shè)置了盤活公共數(shù)據(jù)資源為目標(biāo)的工作體系。并且，針對(duì)公共數(shù)據(jù)制定了《廣東省公共數(shù)據(jù)管理辦法》《廣東省公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)登記與評(píng)估試點(diǎn)工作指引（試行）》等政策文件，明確規(guī)定了公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)的登記和評(píng)估工作辦法。省內(nèi)的廣州、深圳、佛山等地均已開(kāi)始探索授權(quán)運(yùn)營(yíng)實(shí)踐，廣州數(shù)據(jù)交易所作為省級(jí)數(shù)據(jù)交易場(chǎng)所，也在持續(xù)推動(dòng)公共數(shù)據(jù)以授權(quán)運(yùn)營(yíng)產(chǎn)品形式進(jìn)場(chǎng)交易。今年，在《廣東省數(shù)字政府改革建設(shè)

2023

年工作要點(diǎn)》對(duì)省政數(shù)局牽頭制定公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)相關(guān)規(guī)范的要求下，制度體系與配套規(guī)范等均已啟動(dòng)制定，以數(shù)據(jù)權(quán)益與數(shù)據(jù)安全為關(guān)鍵點(diǎn)，確保形成完善的工作機(jī)制。海南省以授權(quán)運(yùn)營(yíng)的思路與海南電信共同推出集數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)與交易為一體的“數(shù)據(jù)產(chǎn)品超市”，由應(yīng)用主體對(duì)公共數(shù)據(jù)進(jìn)行加工增值后以數(shù)據(jù)產(chǎn)品的形式開(kāi)放。2021

年

9

月，海南省出臺(tái)《海南省公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品開(kāi)發(fā)利用暫行管理辦法》，對(duì)數(shù)據(jù)資源的供給、使用到數(shù)據(jù)產(chǎn)品的開(kāi)發(fā)利用和購(gòu)買交易進(jìn)行了針對(duì)性的規(guī)定，明確了“數(shù)據(jù)產(chǎn)品超市”平臺(tái)的定位、作用及運(yùn)營(yíng)機(jī)制，并進(jìn)一步配套出臺(tái)《海南省數(shù)6據(jù)產(chǎn)品超市管理實(shí)施細(xì)則》，針對(duì)開(kāi)發(fā)利用商管理、供需匹配、流通交易、運(yùn)營(yíng)服務(wù)等環(huán)節(jié)進(jìn)行規(guī)范，同時(shí)探索確權(quán)定價(jià)規(guī)則。秉持“數(shù)據(jù)不出域”原則，“數(shù)據(jù)產(chǎn)品超市”一方面擴(kuò)大安全域，囊括各類型主體確保安全開(kāi)發(fā)利用，另一方面以產(chǎn)品形式確保數(shù)據(jù)主體的最終授權(quán)，各相關(guān)方協(xié)同保障數(shù)據(jù)安全合規(guī)應(yīng)用。貴州省最早通過(guò)《貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用促進(jìn)條例》明確授權(quán)全省公共數(shù)據(jù)由省自主搭建的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施云上貴州系統(tǒng)平臺(tái)進(jìn)行匯集、存儲(chǔ)、共享、開(kāi)放。平臺(tái)由云上貴州建設(shè)運(yùn)營(yíng)，企業(yè)在向省內(nèi)各級(jí)政府提供政務(wù)信息化建設(shè)的基礎(chǔ)上，依托公共數(shù)據(jù)資源打造數(shù)據(jù)產(chǎn)品及服務(wù)體系，充分發(fā)揮省級(jí)總集成商優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)構(gòu)建貴州大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)生態(tài)。以公共數(shù)據(jù)價(jià)值釋放為目標(biāo)，貴州全面梳理授權(quán)運(yùn)營(yíng)流程，制定《公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)指南》，推進(jìn)形成規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的授權(quán)運(yùn)營(yíng)模式?；谫F州數(shù)據(jù)交易機(jī)構(gòu)的工作基礎(chǔ)，在氣象、電力、時(shí)空大數(shù)據(jù)等重點(diǎn)領(lǐng)域以行業(yè)領(lǐng)域交易專區(qū)的方式，依據(jù)細(xì)分應(yīng)用場(chǎng)景打造更精細(xì)化的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)。作為國(guó)內(nèi)較早開(kāi)展授權(quán)運(yùn)營(yíng)探索的地級(jí)市，成都市政府授權(quán)成都數(shù)據(jù)集團(tuán)搭建公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)服務(wù)平臺(tái)，已于

2020

年上線。平臺(tái)直接接入政務(wù)部門開(kāi)放的公共數(shù)據(jù)并依據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行無(wú)條件開(kāi)放和按需依申請(qǐng)開(kāi)放應(yīng)用。通過(guò)《成都市公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)服務(wù)管理辦法》，厘清了供給側(cè)、需求側(cè)、運(yùn)營(yíng)側(cè)及監(jiān)管側(cè)等各個(gè)參與主體的角色定位與職權(quán)分工。集團(tuán)作為供需對(duì)接的橋梁，基于應(yīng)用需求，經(jīng)市網(wǎng)絡(luò)理政辦協(xié)調(diào)，獲取相應(yīng)數(shù)源部門授權(quán)，后與應(yīng)用方共同打造數(shù)據(jù)產(chǎn)品并接受數(shù)據(jù)使用監(jiān)督。并且，成都市也在實(shí)踐中探索授權(quán)運(yùn)營(yíng)的收益分配思路，政府提供數(shù)據(jù)，成都數(shù)據(jù)集團(tuán)以國(guó)有資本收益上繳的形式對(duì)數(shù)源形成反哺。7除以上總結(jié)的較早開(kāi)展試點(diǎn)的地區(qū)，在“數(shù)據(jù)二十條”審議通過(guò)后，自

2022

年下半年至今，浙江、杭州、濟(jì)南、青島、長(zhǎng)沙、煙臺(tái)等地在頂層政策文件的引導(dǎo)下，均在各類地方政策中針對(duì)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)作出相應(yīng)規(guī)定，核心圍繞制度機(jī)制建設(shè)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范建設(shè)、技術(shù)平臺(tái)建設(shè)、應(yīng)用場(chǎng)景挖掘等方面提出了全新要求。河南、福建、湖北、蘇州等地相繼成立地方數(shù)據(jù)集團(tuán)公司作為地方開(kāi)展公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的關(guān)鍵市場(chǎng)主體，承擔(dān)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)平臺(tái)（或公共數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用管理平臺(tái)）的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)工作，接入地方各委辦局的公共數(shù)據(jù)并進(jìn)行社會(huì)化開(kāi)發(fā)利用。地方數(shù)據(jù)集團(tuán)公司將承擔(dān)連接政府供給與市場(chǎng)需求的關(guān)鍵角色，以實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)價(jià)值最大化釋放為目標(biāo)，挖掘公共數(shù)據(jù)的不同應(yīng)用場(chǎng)景并推進(jìn)公共數(shù)據(jù)與社會(huì)數(shù)據(jù)的融合應(yīng)用。2.3

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)面臨挑戰(zhàn)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)作為公共數(shù)據(jù)領(lǐng)域中當(dāng)前方興未艾的關(guān)鍵性模塊，未來(lái)將規(guī)?；l(fā)展，以公共數(shù)據(jù)的開(kāi)發(fā)利用及流通交易帶動(dòng)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)繁榮和可持續(xù)發(fā)展。各地方在開(kāi)展公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)實(shí)踐的過(guò)程中，取得了一定的成果，但與此同時(shí)也仍然存在一些瓶頸問(wèn)題阻礙發(fā)展水平的進(jìn)一步提升，亟待通過(guò)制度或技術(shù)解決，持續(xù)提升授權(quán)運(yùn)營(yíng)規(guī)范化水平，以充分激活發(fā)展動(dòng)力，有序推動(dòng)公共數(shù)據(jù)價(jià)值釋放。2.3.1

數(shù)據(jù)供給水平有待提升在公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的數(shù)據(jù)供給階段，普遍存在“不敢開(kāi)放”“匯不上來(lái)”“數(shù)據(jù)質(zhì)量不佳”“數(shù)據(jù)不好用”“需要的數(shù)據(jù)拿不到”等問(wèn)題，公共數(shù)據(jù)的整體供給水平有限，影響對(duì)公共數(shù)據(jù)的應(yīng)用和開(kāi)發(fā)。究其原因，首先是公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)機(jī)制尚不健全，公共數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用的概念及做法目前尚未通過(guò)中央政策進(jìn)行界定，各地方進(jìn)行實(shí)踐探8索的維度和尺度都不完全一致；其次是數(shù)據(jù)安全尚未能得到充分保障，對(duì)各參與方而言，數(shù)據(jù)泄露或違規(guī)開(kāi)發(fā)利用的風(fēng)險(xiǎn)高于數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用的收益；此外，針對(duì)公共數(shù)據(jù)的管理、治理、開(kāi)放或運(yùn)營(yíng)，缺乏明確的評(píng)估機(jī)制與激勵(lì)機(jī)制，數(shù)據(jù)供給水平仍有待進(jìn)一步提升。2.3.2

數(shù)據(jù)授權(quán)機(jī)制尚不健全在公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的數(shù)據(jù)授權(quán)階段，普遍存在“授權(quán)程序不明確”“流程機(jī)制不完善”“單一主體缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)”“實(shí)際應(yīng)用難監(jiān)管”等問(wèn)題，各地方進(jìn)行公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的模式不同，難免出現(xiàn)不規(guī)范、不透明等問(wèn)題。一方面是由于目前公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)乃至公共數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用都尚未建立全國(guó)統(tǒng)一機(jī)制，各地分別進(jìn)行探索的層次與進(jìn)度不同，各級(jí)機(jī)構(gòu)對(duì)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的理解與執(zhí)行也存在差異，可能帶來(lái)潛在的安全與合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。另一方面是因?yàn)槭跈?quán)運(yùn)營(yíng)的監(jiān)督機(jī)制尚未形成一環(huán)扣一環(huán)的緊密結(jié)構(gòu)，尚未實(shí)現(xiàn)對(duì)全流程的監(jiān)管全覆蓋，部分關(guān)鍵環(huán)節(jié)或節(jié)點(diǎn)的監(jiān)管仍難以落實(shí)。與此同時(shí)，由于國(guó)家數(shù)據(jù)局的組織架構(gòu)仍在建立過(guò)程中，各地方、各級(jí)數(shù)據(jù)主管部門的組織建設(shè)與職責(zé)劃定也尚未全部完成，一定程度上影響授權(quán)運(yùn)營(yíng)統(tǒng)一機(jī)制在全國(guó)范圍內(nèi)的建立和落實(shí)。2.3.3

數(shù)據(jù)應(yīng)用挖掘不足在公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的數(shù)據(jù)應(yīng)用階段，當(dāng)前授權(quán)運(yùn)營(yíng)中存在的關(guān)鍵問(wèn)題并不是“沒(méi)有數(shù)據(jù)”，而是“不知道如何應(yīng)用數(shù)據(jù)”。應(yīng)用場(chǎng)景的欠缺，導(dǎo)致了“不會(huì)用”“不知道用在哪”等問(wèn)題，部分地區(qū)開(kāi)展公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)中應(yīng)用場(chǎng)景較為單一，也有部分地區(qū)因沒(méi)有實(shí)際應(yīng)用場(chǎng)景而難以開(kāi)展授權(quán)運(yùn)營(yíng)。針對(duì)數(shù)據(jù)應(yīng)用場(chǎng)景挖掘不充分的現(xiàn)狀，應(yīng)采取有效激勵(lì)舉措，以提升公共數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用的社會(huì)參與度，大力鼓勵(lì)應(yīng)用需求探索。在充分了解供給端與需求端的基礎(chǔ)上，可通過(guò)平9臺(tái)建設(shè)或數(shù)據(jù)加工，提升供需匹配水平，全方位推進(jìn)公共數(shù)據(jù)的高效應(yīng)用，促進(jìn)數(shù)據(jù)價(jià)值釋放。2.3.4

成效評(píng)估體系不完善針對(duì)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的成果或成效的呈現(xiàn)，大部分地方還停留在對(duì)已歸集數(shù)據(jù)量、數(shù)據(jù)集調(diào)用量、開(kāi)放平臺(tái)功能、數(shù)據(jù)相關(guān)收入等基本情況的簡(jiǎn)單羅列，難以全面地衡量公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)對(duì)數(shù)據(jù)價(jià)值釋放的貢獻(xiàn)度、對(duì)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)建設(shè)及對(duì)當(dāng)?shù)財(cái)?shù)據(jù)要素相關(guān)產(chǎn)業(yè)的促進(jìn)作用。對(duì)行業(yè)主管部門、數(shù)據(jù)主管部門、數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)、數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)、數(shù)據(jù)加工主體、數(shù)據(jù)應(yīng)用主體等各類型參與方，更貼近市場(chǎng)需求的成果反映有利于提升參與積極性，且更豐富、全面的授權(quán)運(yùn)營(yíng)成效評(píng)估評(píng)價(jià)機(jī)制有利于充分明確當(dāng)前推進(jìn)中的優(yōu)勢(shì)與不足，從而實(shí)現(xiàn)針對(duì)性的“以評(píng)促優(yōu)”。2.3.5

各地方發(fā)展不均衡當(dāng)前，國(guó)內(nèi)推進(jìn)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)存在發(fā)展不均衡的情況。部分地方已跑通了不同的授權(quán)運(yùn)營(yíng)模式，部分地方的探索僅限于制定地方的公共數(shù)據(jù)管理辦法和成立當(dāng)?shù)氐臄?shù)據(jù)集團(tuán)而缺乏應(yīng)用場(chǎng)景導(dǎo)致難以真正實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)應(yīng)用，還有部分地方尚未進(jìn)行任何探索。不難發(fā)現(xiàn)，在各地實(shí)踐中普遍存在對(duì)地方公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)缺乏明確規(guī)劃的情況。地方推進(jìn)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)，除了政策的支持與規(guī)定以外，最關(guān)鍵的是要構(gòu)建完善的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)體系，從頂層規(guī)劃，到模式設(shè)計(jì)與平臺(tái)搭建，到依照一定的路徑逐步推進(jìn)實(shí)施，通過(guò)實(shí)際應(yīng)用場(chǎng)景真正跑通落地，需要基于當(dāng)?shù)貙?shí)際情況進(jìn)行全面考量與規(guī)劃，形成公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)整體實(shí)施方案。103

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)理論基礎(chǔ)3.1

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的概念界定當(dāng)前，盡管各地分別以不同模式大力推進(jìn)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)，但尚沒(méi)有中央政策對(duì)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的定義和內(nèi)涵進(jìn)行清楚界定，在地方實(shí)踐中也同時(shí)存在公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)、公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)、政務(wù)數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)等提法。作為一項(xiàng)仍在探索中的新興制度，其概念內(nèi)涵、法律性質(zhì)、運(yùn)作方式、監(jiān)管機(jī)制等方面尚未形成完全一致的行業(yè)共識(shí)。在缺乏頂層政策明確規(guī)定的情況下，各地的政策和立法嘗試探索授權(quán)運(yùn)營(yíng)概念。其中，浙江省于

2023

年

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月發(fā)布的《公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)管理辦法（試行）》中定義公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)是指縣級(jí)以上政府按程序依法授權(quán)法人或者非法人組織（以下統(tǒng)稱授權(quán)運(yùn)營(yíng)單位），對(duì)授權(quán)的公共數(shù)據(jù)進(jìn)行加工處理，開(kāi)發(fā)形成數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)，并向社會(huì)提供的行為。并且，對(duì)授權(quán)運(yùn)營(yíng)協(xié)議、授權(quán)運(yùn)營(yíng)域（平臺(tái)）及數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)也進(jìn)行了明確的界定。該定義方式基本覆蓋了授權(quán)運(yùn)營(yíng)的核心主體、技術(shù)平臺(tái)、合作協(xié)議、程序與動(dòng)作等關(guān)鍵內(nèi)容。另有濟(jì)南、長(zhǎng)沙等地的相關(guān)管理辦法在對(duì)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的定義中強(qiáng)調(diào)了保障國(guó)家秘密、國(guó)家安全、社會(huì)公共利益、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私和數(shù)據(jù)安全的前提以及按照法定程序、基于場(chǎng)景需求、獲取收益等要點(diǎn)。北京市在公共數(shù)據(jù)專區(qū)授權(quán)運(yùn)營(yíng)政策中沒(méi)有直接對(duì)概念進(jìn)行定義，而是指出授權(quán)運(yùn)營(yíng)管理工作包括專區(qū)建設(shè)運(yùn)營(yíng)、數(shù)據(jù)管理、運(yùn)行維護(hù)及安全保障等。由此可見(jiàn)，開(kāi)展公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的核心舉措在全國(guó)實(shí)踐中已經(jīng)具有比較廣泛的共識(shí)，但在授權(quán)運(yùn)營(yíng)涉及的數(shù)據(jù)范圍、與數(shù)據(jù)開(kāi)放的關(guān)系、確權(quán)授權(quán)機(jī)制、市場(chǎng)化程度、收益分配方式等方面則仍存在一些疑問(wèn)和爭(zhēng)議。部分地區(qū)將授權(quán)運(yùn)營(yíng)視為與開(kāi)放并列的另一種公共數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用形式，兩者之間為互補(bǔ)關(guān)系，關(guān)鍵區(qū)別在于公益性與市場(chǎng)11化之分；另有部分地區(qū)的觀點(diǎn)認(rèn)為授權(quán)運(yùn)營(yíng)是公共數(shù)據(jù)開(kāi)放的一種具體執(zhí)行路徑，在數(shù)據(jù)開(kāi)放的基礎(chǔ)上引入企業(yè)力量進(jìn)一步優(yōu)化公共數(shù)據(jù)應(yīng)用。從根源上來(lái)講，推進(jìn)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)主要是為了解決公共數(shù)據(jù)開(kāi)放多年來(lái)始終存在的動(dòng)力不足、能力不強(qiáng)的問(wèn)題，其中動(dòng)力不足體現(xiàn)在數(shù)據(jù)開(kāi)放高度強(qiáng)調(diào)公益性，供給數(shù)據(jù)、參與數(shù)據(jù)加工的主體難以獲取收益，但執(zhí)行過(guò)程中，為了保證數(shù)據(jù)安全和數(shù)據(jù)質(zhì)量，有很高的財(cái)務(wù)、人力和時(shí)間成本；而能力不強(qiáng)體現(xiàn)在數(shù)據(jù)的管理和服務(wù)需要在對(duì)技術(shù)和業(yè)務(wù)都具備充分的理解，已經(jīng)超出了各公共部門目前的職責(zé)要求范圍。因此，授權(quán)運(yùn)營(yíng)需要引入市場(chǎng)化主體的參與，以有效的激勵(lì)機(jī)制解決動(dòng)力不足的問(wèn)題，以專業(yè)化的分工協(xié)作解決能力不強(qiáng)的問(wèn)題。在此基礎(chǔ)上，可以基于各地實(shí)踐中的共識(shí)，進(jìn)一步嘗試明確授權(quán)運(yùn)營(yíng)是在依法依規(guī)的前提下，推動(dòng)公共數(shù)據(jù)定向?qū)μ囟ㄈ后w開(kāi)放，由特定群體對(duì)公共數(shù)據(jù)進(jìn)行定制加工和增值服務(wù)的一種公共數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用模式。通過(guò)授權(quán)運(yùn)營(yíng)，充分發(fā)揮市場(chǎng)作用，提升公共數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用水平，以需求為導(dǎo)向，以應(yīng)用場(chǎng)景為驅(qū)動(dòng)，全面挖掘與釋放公共數(shù)據(jù)的潛在價(jià)值，實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)要素的市場(chǎng)流通與對(duì)外賦能。3.2

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的開(kāi)展模式“數(shù)據(jù)二十條”明確指出，數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)建設(shè)要以促進(jìn)數(shù)據(jù)合規(guī)高效流通使用、賦能實(shí)體經(jīng)濟(jì)為主線。具體來(lái)看，公共數(shù)據(jù)要素的應(yīng)用和流通產(chǎn)生兩方面的價(jià)值。一是公益性價(jià)值，從生產(chǎn)資料理論視角和數(shù)據(jù)權(quán)利束角度出發(fā)，公共數(shù)據(jù)歸所有勞動(dòng)者共同所有，政府代表人民管理公共數(shù)據(jù)，政府對(duì)公共數(shù)據(jù)資源享有持有權(quán)利。政府將公共數(shù)據(jù)廣泛應(yīng)用于城市治理、數(shù)字政府建設(shè)、城市公共服務(wù)數(shù)字化場(chǎng)景，提升了政府公共服務(wù)水平，實(shí)現(xiàn)了公共利益和公共價(jià)值；二是經(jīng)營(yíng)性12價(jià)值，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)作為對(duì)公共數(shù)據(jù)資源進(jìn)行開(kāi)發(fā)利用的全新方式，有別于政務(wù)數(shù)據(jù)共享交換、公共數(shù)據(jù)開(kāi)放等形式，通過(guò)明確的篩選機(jī)制引入具備一定資質(zhì)和能力的市場(chǎng)主體，以合作協(xié)議等形式授權(quán)市場(chǎng)主體在一定的數(shù)據(jù)使用周期與使用范圍內(nèi)開(kāi)展運(yùn)營(yíng)工作。市場(chǎng)主體圍繞具體產(chǎn)業(yè)場(chǎng)景，通過(guò)公共數(shù)據(jù)與社會(huì)數(shù)據(jù)融合開(kāi)發(fā)，形成具有經(jīng)營(yíng)價(jià)值的產(chǎn)品或服務(wù)對(duì)外提供，形成商品流通交易價(jià)值，促進(jìn)公共數(shù)據(jù)價(jià)值的充分釋放。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)是一種地方政府為數(shù)據(jù)提供方，運(yùn)營(yíng)主體為數(shù)據(jù)加工處理方，社會(huì)主體為數(shù)據(jù)產(chǎn)品與服務(wù)的最終消費(fèi)使用方的公私合作模式。其中包含了政府與社會(huì)、政府與運(yùn)營(yíng)主體、運(yùn)營(yíng)主體與社會(huì)三個(gè)層次的關(guān)系。

政府與社會(huì)的關(guān)系基于政府的公共服務(wù)和管理1職能，是公共數(shù)據(jù)公益性價(jià)值的核心體現(xiàn)，政府與運(yùn)營(yíng)主體的關(guān)系是公私合作的關(guān)鍵，應(yīng)通過(guò)搭建授權(quán)運(yùn)營(yíng)制度體系進(jìn)行確立。公私合作的方式的選擇取決于公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的目標(biāo)價(jià)值屬性，可以定性為公益性價(jià)值和經(jīng)營(yíng)性價(jià)值。公益性價(jià)值導(dǎo)向的業(yè)務(wù)一般由政府免費(fèi)提供或收取成本費(fèi)用，形式上由政府或政府直屬事業(yè)單位供給，或通過(guò)政府采購(gòu)服務(wù)實(shí)現(xiàn)。經(jīng)營(yíng)性價(jià)值導(dǎo)向的業(yè)務(wù)具有較強(qiáng)經(jīng)濟(jì)效益，這類業(yè)務(wù)常以政府授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)為前提，經(jīng)營(yíng)者通過(guò)使用者付費(fèi)回收投資成本，并實(shí)現(xiàn)一定的商業(yè)目標(biāo)?；谏鲜龉胶献鞣绞竭x擇，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)模式的分類可以總結(jié)為政府采購(gòu)服務(wù)模式和特許經(jīng)營(yíng)模式。3.3

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的主體界定從國(guó)內(nèi)實(shí)踐來(lái)看，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)主要涉及以下四類主體。一是行業(yè)主管部門及監(jiān)管機(jī)構(gòu)。地方政府公共數(shù)據(jù)監(jiān)管部門一般1

《公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的類型建制與制度展開(kāi)》，馬顏昕13為各地大數(shù)據(jù)主管部門，如大數(shù)據(jù)局、政數(shù)局，也有部分區(qū)域?yàn)楣ば拧⒔?jīng)信、網(wǎng)信部門，隨著國(guó)家數(shù)據(jù)局成立，公共數(shù)據(jù)管理責(zé)任將逐步歸屬于地方大數(shù)據(jù)主管部門。行業(yè)主管部門及監(jiān)管機(jī)構(gòu)的角色責(zé)任主要為公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)許可發(fā)布、公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)基本服務(wù)提供、公共數(shù)據(jù)安全管控；二是公共職能部門和機(jī)構(gòu)。公共職能部門、相關(guān)事業(yè)單位等數(shù)據(jù)來(lái)源機(jī)構(gòu)作為數(shù)據(jù)提供單位，依照授權(quán)運(yùn)營(yíng)合同約定向公共數(shù)據(jù)主管部門提供公共數(shù)據(jù)資源，并為所提供公共數(shù)據(jù)質(zhì)量及數(shù)據(jù)安全負(fù)責(zé)；三是授權(quán)運(yùn)營(yíng)單位。公共數(shù)據(jù)屬于公有制生產(chǎn)資料，歸全民所有，生產(chǎn)資料由政府部門負(fù)責(zé)管理，優(yōu)先做法是將公共數(shù)據(jù)交由事業(yè)單位或者本地國(guó)有企業(yè)進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)，被授權(quán)主體承擔(dān)公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)服務(wù)平臺(tái)的建設(shè)、運(yùn)維、日常管理工作，與數(shù)據(jù)利用主體進(jìn)行需求溝通、數(shù)據(jù)產(chǎn)品及服務(wù)的提供；四是數(shù)據(jù)使用主體。使用者需遵循協(xié)議或合同約定的數(shù)據(jù)使用范疇，無(wú)權(quán)將獲取的數(shù)據(jù)有償或者無(wú)償轉(zhuǎn)讓給第三方，需承擔(dān)維護(hù)公共數(shù)據(jù)安全義務(wù)，接受政府部門及公共數(shù)據(jù)提供者對(duì)其公共數(shù)據(jù)利用行為的追蹤、評(píng)估和監(jiān)督。3.4

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的定價(jià)機(jī)制公共數(shù)據(jù)在加工過(guò)程中形成數(shù)據(jù)資源、數(shù)據(jù)資產(chǎn)兩種形態(tài)。當(dāng)前，對(duì)公共數(shù)據(jù)進(jìn)行定價(jià)有兩類正在探索的方法，一是基于成本法的數(shù)據(jù)資源定價(jià)法，二是基于市場(chǎng)收益的數(shù)據(jù)資產(chǎn)定價(jià)法。公共數(shù)據(jù)資源化通常采取成本定價(jià)法。原始公共數(shù)據(jù)經(jīng)過(guò)采集、標(biāo)注、集成、匯聚、清洗、脫敏等一系列標(biāo)準(zhǔn)化過(guò)程形成數(shù)據(jù)資源，該階段主要成本為數(shù)據(jù)加工過(guò)程中的軟硬件資源和人力成本的消耗，并未根據(jù)市場(chǎng)需求進(jìn)行定制開(kāi)發(fā)，對(duì)數(shù)據(jù)價(jià)值挖掘較少，其價(jià)格核算14關(guān)注數(shù)據(jù)加工處理的綜合成本，側(cè)重考量加工質(zhì)量。地方政府正在探索建立公共數(shù)據(jù)成本核算制度，統(tǒng)籌考慮數(shù)據(jù)采集、存儲(chǔ)、加工、管理等因素，分類核算數(shù)據(jù)成本，作為使用公共數(shù)據(jù)資源的費(fèi)用參考標(biāo)準(zhǔn)。在行業(yè)主管部門、價(jià)格部門、財(cái)政部門指導(dǎo)下，結(jié)合數(shù)據(jù)核算成本，參照行政管理類、資源補(bǔ)償類收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和流程，制定本地區(qū)、本系統(tǒng)（行業(yè)）的數(shù)據(jù)利用收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，指導(dǎo)對(duì)授權(quán)運(yùn)營(yíng)主體的收費(fèi)，原則上對(duì)公益性屬性的公共數(shù)據(jù)利用進(jìn)行成本補(bǔ)償收費(fèi)或費(fèi)用減免。針對(duì)公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)，通常采取市場(chǎng)定價(jià)法。市場(chǎng)主體在實(shí)際業(yè)務(wù)場(chǎng)景中利用公共數(shù)據(jù)進(jìn)行業(yè)務(wù)優(yōu)化、降本增效、市場(chǎng)擴(kuò)張等，形成公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)化后的市場(chǎng)收入。數(shù)據(jù)資產(chǎn)化的定價(jià)就是對(duì)初加工的基于數(shù)據(jù)資源形成的深加工的數(shù)據(jù)產(chǎn)品的定價(jià)，更適合結(jié)合實(shí)際業(yè)務(wù)場(chǎng)景采用收益分成模式。當(dāng)前實(shí)踐中，數(shù)據(jù)資產(chǎn)定價(jià)多采用“分潤(rùn)”模式或就模型化、算法化后形成的各類應(yīng)用成效確定收益分配方式。3.5

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的收益分配在公共數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中，不同參與方的貢獻(xiàn)是數(shù)據(jù)價(jià)值得以實(shí)現(xiàn)和遞增的基礎(chǔ)，價(jià)值增值過(guò)程以數(shù)據(jù)匯聚、治理為起始點(diǎn)，傳遞給授權(quán)運(yùn)營(yíng)主體、數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)主體。從公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)收費(fèi)機(jī)制來(lái)看，參照行政管理類、資源補(bǔ)償類收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和流程制定本地區(qū)、本行業(yè)數(shù)據(jù)利用收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)逐漸成為指導(dǎo)市場(chǎng)化主體收費(fèi)的思路。目前有兩種主流觀點(diǎn)，一是公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的收費(fèi)機(jī)制與用途高度相關(guān)，業(yè)界普遍認(rèn)可的原則是推動(dòng)用于公共治理、公益事業(yè)的公共數(shù)據(jù)有條件無(wú)償使用，用于產(chǎn)業(yè)或行業(yè)發(fā)展的公共數(shù)據(jù)有償使用；二是公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)定價(jià)依據(jù)成本補(bǔ)償不得高于實(shí)際收益的基本原則進(jìn)行收費(fèi)。其中成本的界定分為邊際成本和全量成本兩種計(jì)量方式，邊際成本是指數(shù)據(jù)供給過(guò)程中的額外產(chǎn)生的15數(shù)據(jù)處理、傳輸、審查等相關(guān)費(fèi)用，全量成本指的是原始數(shù)據(jù)采集、存儲(chǔ)、匯聚過(guò)程中產(chǎn)生的所有成本。各地區(qū)可按照實(shí)際情況建立數(shù)據(jù)成本核算制度，統(tǒng)籌考量數(shù)據(jù)采集、存儲(chǔ)、加工管理等因素，分類核算數(shù)據(jù)成本，作為數(shù)據(jù)利用的收費(fèi)參考標(biāo)準(zhǔn)。從公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的收益分配方式來(lái)看，目前各地正在探索許可收費(fèi)、行政收費(fèi)、數(shù)據(jù)財(cái)政等方式。許可收費(fèi)是指公共數(shù)據(jù)的數(shù)源單位可根據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)公共數(shù)據(jù)的質(zhì)量、數(shù)量、范圍及目的等設(shè)定相應(yīng)的授權(quán)運(yùn)營(yíng)許可機(jī)制，明確授權(quán)許可費(fèi)用的收取方式和主體，公共數(shù)據(jù)以有償使用的形式將收入納入地方政府性基金或財(cái)政專項(xiàng)收入中；行政收費(fèi)是公共數(shù)據(jù)行政數(shù)源單位向經(jīng)政府授權(quán)的公共數(shù)據(jù)資源運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)發(fā)起收費(fèi)，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)遵循合理補(bǔ)償有限資源使用、行政管理或公共服務(wù)成本的原則，不得收取超過(guò)成本的費(fèi)用。地方政府可以設(shè)立公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)行政收費(fèi)制度，公共數(shù)據(jù)的持有部門向被授權(quán)單位收取必要費(fèi)用，用于補(bǔ)償該部門提供的數(shù)據(jù)資源匯聚、加工、傳輸?shù)瘸杀?；?shù)據(jù)財(cái)政是指通過(guò)公共數(shù)據(jù)增值開(kāi)發(fā)利用獲得商業(yè)收入進(jìn)一步形成數(shù)據(jù)稅收，成為地方財(cái)政稅收新種類。4

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)推進(jìn)思路在當(dāng)前的政策背景下，各地方要開(kāi)展公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)，需要根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況設(shè)計(jì)和建設(shè)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)體系，明確整體發(fā)展目標(biāo)，并對(duì)推進(jìn)方向、推進(jìn)步驟與重點(diǎn)工作進(jìn)行總體規(guī)劃。從當(dāng)前已經(jīng)開(kāi)展公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的地方實(shí)踐總結(jié)來(lái)看，主要從組織框架、制度機(jī)制、運(yùn)營(yíng)主體、建設(shè)模式、數(shù)據(jù)生態(tài)等方面發(fā)力，逐步推進(jìn)授權(quán)運(yùn)營(yíng)在地方落地。16圖

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公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)推進(jìn)思路一是公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)組織架構(gòu)和運(yùn)行框架的搭建。為開(kāi)展相關(guān)工作，應(yīng)首先明確主管部門及各相關(guān)方角色，厘清各方協(xié)作關(guān)系和職責(zé)邊界，并梳理授權(quán)運(yùn)營(yíng)的運(yùn)行邏輯和程序，從全局出發(fā)進(jìn)行公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)體系的頂層設(shè)計(jì)，規(guī)劃所涉及的各部分工作內(nèi)容，提出授權(quán)運(yùn)營(yíng)落地的推進(jìn)方向和實(shí)施方案。二是公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)制度機(jī)制的建立。在明確公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的基本流程與關(guān)鍵環(huán)節(jié)的基礎(chǔ)上，梳理授權(quán)運(yùn)營(yíng)前、中、后各個(gè)階段當(dāng)前運(yùn)行機(jī)制存在的普遍性問(wèn)題，從而通過(guò)制度體系的搭建不斷完善整體工作機(jī)制，包括對(duì)各相關(guān)方角色分工、權(quán)利責(zé)任和協(xié)同關(guān)系的界定。三是對(duì)公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)主體的授權(quán)?；诿鞔_的準(zhǔn)入審核程序選擇合適的運(yùn)營(yíng)主體并根據(jù)各地的不同發(fā)展階段、不同產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等實(shí)際情況以清晰合理的授權(quán)模式建立政府與運(yùn)營(yíng)主體之間的合作，確立協(xié)同關(guān)系，并建立對(duì)授權(quán)范圍、數(shù)據(jù)應(yīng)用方式、評(píng)估與退出機(jī)制等方面的共識(shí)。四是公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)平臺(tái)建設(shè)模式的選擇?；诠矓?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)全流程所需的技術(shù)支撐，明確平臺(tái)功能要求，選擇恰當(dāng)?shù)慕ㄔO(shè)模17式對(duì)授權(quán)運(yùn)營(yíng)平臺(tái)進(jìn)行設(shè)計(jì)和構(gòu)建，將各項(xiàng)關(guān)鍵程序的實(shí)施、管理和保障，以及授權(quán)運(yùn)營(yíng)安全、合規(guī)、監(jiān)管等要求嵌入相關(guān)功能模塊，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一化、專業(yè)化的管理和運(yùn)營(yíng)。五是以公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)為突破口，培育當(dāng)?shù)氐臄?shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)生態(tài)。深度挖掘數(shù)據(jù)應(yīng)用場(chǎng)景，實(shí)現(xiàn)細(xì)分應(yīng)用場(chǎng)景中的數(shù)據(jù)跨地域、跨行業(yè)融合與政企數(shù)據(jù)融合，充分釋放數(shù)據(jù)價(jià)值，賦能公共治理與產(chǎn)業(yè)發(fā)展。與此同時(shí)，構(gòu)建公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，通過(guò)有效的評(píng)估和激勵(lì)機(jī)制激發(fā)多主體的參與積極性，促進(jìn)生態(tài)培育。4.1

組織框架搭建推進(jìn)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)應(yīng)由政府統(tǒng)籌搭建組織架構(gòu)和運(yùn)行框架，從工作機(jī)制建設(shè)、項(xiàng)目立項(xiàng)、平臺(tái)投資建設(shè)、運(yùn)營(yíng)績(jī)效考核等視角出發(fā)，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)組織框架的設(shè)計(jì)需考慮主管部門、審核主體、實(shí)施主體、數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施四項(xiàng)核心內(nèi)容，由主管部門統(tǒng)籌規(guī)劃、出臺(tái)相關(guān)制度規(guī)定與標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范；由審核主體落實(shí)機(jī)制建設(shè)，執(zhí)行數(shù)據(jù)及場(chǎng)景審核；由實(shí)施主體承接公共數(shù)據(jù)的開(kāi)發(fā)、應(yīng)用、流通等具體工作，并完成公共數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。從全國(guó)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)落地實(shí)踐來(lái)看，基本形成“一局、一組、一公司、一平臺(tái)”的組織框架。4.1.1

“一局”：公共數(shù)據(jù)主管部門“一局”主要指各級(jí)大數(shù)據(jù)主管部門，負(fù)責(zé)公共數(shù)據(jù)綜合管理和數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用的統(tǒng)籌規(guī)劃，包括公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的授權(quán)管理及審核監(jiān)督。在組建國(guó)家數(shù)據(jù)局之前，部分地區(qū)已經(jīng)設(shè)置了數(shù)據(jù)相關(guān)的機(jī)構(gòu)或部門，設(shè)置方式主要可以分為重新組建政府工作部門、由原有職能部門加掛牌子、由政府直屬或部門下設(shè)事業(yè)單位三種方式。在隸屬關(guān)系上，各地的數(shù)據(jù)相關(guān)部門或?yàn)槭?、市、區(qū)（縣）直管，或歸屬于發(fā)改、18工信、經(jīng)信、網(wǎng)信辦等單位，工作范疇主要涵蓋數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)劃、數(shù)字政府建設(shè)、產(chǎn)業(yè)數(shù)字化、數(shù)字產(chǎn)業(yè)化、城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型等方向。隨著國(guó)家數(shù)據(jù)局職能定位和組織架構(gòu)的梳理確認(rèn)，地方數(shù)據(jù)局的職能定位與職責(zé)范圍也將逐步確定，例如吸收納管原、政數(shù)局、網(wǎng)信辦、工信局、經(jīng)信局、行政審批局等地方大數(shù)據(jù)相關(guān)部門或委辦局的職能，或?qū)ù髷?shù)據(jù)中心、信息中心等事業(yè)單位職能，并逐步完善與國(guó)家數(shù)據(jù)局的央地聯(lián)動(dòng)體系。未來(lái)，地方數(shù)據(jù)局在公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)方面的工作職責(zé)或?qū)⒕劢乖谌矫?，一是本?jí)公共數(shù)據(jù)工作的統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)管理、監(jiān)督評(píng)價(jià)；二是制定公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)相關(guān)政策文件，并負(fù)責(zé)授權(quán)運(yùn)營(yíng)全流程監(jiān)管；三是統(tǒng)籌推進(jìn)本級(jí)公共數(shù)據(jù)資源體系建設(shè)。4.1.2

“一組”：公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)專家組“一組”為城市公共數(shù)據(jù)主管部門牽頭組建的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)專家組，組長(zhǎng)為分管大數(shù)據(jù)領(lǐng)域副市長(zhǎng)。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)專家工作組建議納入政、產(chǎn)、學(xué)、研、用等多方面行業(yè)專家。除公共數(shù)據(jù)主管部門以外，網(wǎng)信辦、發(fā)改委、經(jīng)信、公安、國(guó)家安全、司法行政、財(cái)政、市場(chǎng)監(jiān)管等公共管理部門和職能機(jī)構(gòu)均需指定人員加入專家組，以形成本市的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制。專家組辦公室擬設(shè)在公共數(shù)據(jù)主管部門。在工作職責(zé)層面，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)專家組負(fù)責(zé)研究本市公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)工作重大政策，協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、推進(jìn)本市公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)工作。其工作職責(zé)主要聚焦三方面，一是建立健全公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)相關(guān)制度規(guī)范和工作機(jī)制；二是審議給予授權(quán)、終止或撤銷授權(quán)等重大事項(xiàng)，監(jiān)督指導(dǎo)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)年度評(píng)估工作；三是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)解決公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)工作中遇到的重大問(wèn)題。在專家組設(shè)立協(xié)調(diào)小組，核心牽頭負(fù)責(zé)組織和協(xié)調(diào)解決重大事項(xiàng)，并督促和檢查相關(guān)工作的落19實(shí)。4.1.3

“一公司”：公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)主體“一公司”主要指地方開(kāi)展公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)時(shí)被授權(quán)的運(yùn)營(yíng)主體，多為以數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)建設(shè)、公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)為目標(biāo)的大數(shù)據(jù)平臺(tái)公司。截至

2023

年

8

月，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全國(guó)已有

7

省、23

市組建國(guó)資控股大數(shù)據(jù)平臺(tái)公司，多為國(guó)資獨(dú)資或全資控股公司，主要定位為城市公共數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)商和城市數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)商。其中設(shè)立省級(jí)平臺(tái)公司的地區(qū)為福建、浙江、黑龍江、貴州、河南、湖北、廣西；設(shè)立市級(jí)平臺(tái)公司的地區(qū)為上海、南京、蘇州、無(wú)錫、鹽城、南通、青島、廣州、深圳、武漢、成都、合肥、廈門、福州、龍巖、莆田、寧德、三明、漳州、南平、泉州、平潭、安順。地方大數(shù)據(jù)平臺(tái)公司職能分為復(fù)合型和單一型兩類。復(fù)合職能型通常為地方政府組建的傳統(tǒng)智慧城市、政務(wù)信息化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主體，或轉(zhuǎn)型后承接城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型業(yè)務(wù)的地方城投、產(chǎn)投集團(tuán)公司，該類主體圍繞城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型開(kāi)展政務(wù)信息化業(yè)務(wù)、產(chǎn)業(yè)數(shù)字化業(yè)務(wù)、城市數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、數(shù)據(jù)交易、數(shù)字產(chǎn)業(yè)投資等多元數(shù)字化業(yè)務(wù)，在獲取公共數(shù)據(jù)授權(quán)方面具備一定工作基礎(chǔ)。典型代表為深圳智慧城市科技發(fā)展集團(tuán)有限公司、福建省大數(shù)據(jù)集團(tuán)、廣州廣電運(yùn)通智能科技有限公司、武漢產(chǎn)業(yè)投資集團(tuán)等。單一職能型通常為地方政府委托國(guó)資委設(shè)立的專門從事公共數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用、數(shù)據(jù)產(chǎn)品流通交易業(yè)務(wù)，并承擔(dān)相關(guān)平臺(tái)基礎(chǔ)設(shè)施投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)的國(guó)有企業(yè)。典型代表為上海數(shù)據(jù)集團(tuán)、蘇州大數(shù)據(jù)集團(tuán)、湖北數(shù)據(jù)集團(tuán)等。4.1.4

“一平臺(tái)”：公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)平臺(tái)“一平臺(tái)”為公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)平臺(tái)，該平臺(tái)主要具有如下四個(gè)20功能定位。一是政府公共數(shù)據(jù)授權(quán)開(kāi)發(fā)載體，圍繞政府推進(jìn)公共數(shù)據(jù)管理與開(kāi)發(fā)利用的要求，面向公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的所有參與主體，提供公共數(shù)據(jù)資源管理、運(yùn)營(yíng)等方面的支撐。建設(shè)針對(duì)海量公共數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用的可信空間平臺(tái)，進(jìn)一步提高政府、企業(yè)、社會(huì)使用數(shù)據(jù)的便利性，提升企業(yè)和政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型能力，支撐服務(wù)數(shù)字治理創(chuàng)新、數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展、智慧社會(huì)建設(shè)、數(shù)字文化培育和數(shù)字生態(tài)文明整體布局，形成國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)新優(yōu)勢(shì)。二是政府相關(guān)部門進(jìn)行監(jiān)督管理的載體。作為公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)全流程監(jiān)管的載體，應(yīng)建立健全公共數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用全生命周期的管控體系。政府相關(guān)監(jiān)管部門依托授權(quán)運(yùn)營(yíng)平臺(tái)對(duì)被授權(quán)運(yùn)營(yíng)主體開(kāi)展日常監(jiān)督管理，對(duì)被授權(quán)運(yùn)營(yíng)主體規(guī)劃的應(yīng)用場(chǎng)景進(jìn)行合規(guī)性和安全風(fēng)險(xiǎn)等評(píng)估。三是城市數(shù)據(jù)要素新型基礎(chǔ)設(shè)施。打造數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代的數(shù)據(jù)要素基礎(chǔ)設(shè)施，推進(jìn)公共數(shù)據(jù)要素一體化技術(shù)融合、一體化數(shù)據(jù)融合、一體化業(yè)務(wù)融合，為公共數(shù)據(jù)資源在統(tǒng)一匯聚、管理、開(kāi)發(fā)、應(yīng)用等提供承載空間，通過(guò)數(shù)據(jù)產(chǎn)品開(kāi)發(fā)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)流程、明確服務(wù)邏輯，實(shí)現(xiàn)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、高效共享的數(shù)據(jù)服務(wù)，來(lái)充分發(fā)揮數(shù)據(jù)資產(chǎn)價(jià)值。四是地方數(shù)據(jù)要素流通的核心載體。作為公共數(shù)據(jù)可信平臺(tái)，為充分發(fā)揮公共數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源作用，應(yīng)全面提升公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)平臺(tái)的統(tǒng)籌規(guī)劃與統(tǒng)一調(diào)度能力、數(shù)據(jù)資源縱橫聯(lián)動(dòng)與整合掌控能力、重點(diǎn)業(yè)務(wù)協(xié)同應(yīng)用與集成創(chuàng)新能力、行業(yè)自主可控與安全防護(hù)能力等，健全由市場(chǎng)評(píng)價(jià)貢獻(xiàn)、按貢獻(xiàn)決定報(bào)酬的數(shù)據(jù)要素評(píng)價(jià)機(jī)制，推動(dòng)構(gòu)建以數(shù)據(jù)為關(guān)鍵要素的數(shù)字經(jīng)濟(jì)。214.2

制度機(jī)制建立“數(shù)據(jù)二十條”發(fā)布以來(lái)，多地積極響應(yīng)國(guó)家頂層設(shè)計(jì)，先后發(fā)布公共數(shù)據(jù)相關(guān)地方性法規(guī)及政策，例如“公共數(shù)據(jù)條例”“公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)管理辦法”“公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)實(shí)施方案”等，其中多明確指出將大力推動(dòng)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)，對(duì)相關(guān)管理機(jī)制、工作程序、平臺(tái)建設(shè)、安全監(jiān)管等方面進(jìn)行了初步的規(guī)定。對(duì)地方而言，建章立制將是推進(jìn)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)落地的第一步，也是關(guān)鍵一步，應(yīng)以公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的安全合規(guī)有序開(kāi)展為目標(biāo)，針對(duì)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的各個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)設(shè)計(jì)完備的制度體系，以提升全流程的規(guī)范化水平。當(dāng)前，針對(duì)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的制度機(jī)制建設(shè)仍處于初級(jí)階段，仍存在部分缺位。通過(guò)制度體系的建設(shè)，可以明確全流程各環(huán)節(jié)中各類參與主體的角色分工與協(xié)同合作，將各方的職責(zé)落實(shí)到具體的關(guān)鍵舉措，并將監(jiān)管舉措嵌入其中，構(gòu)建完善、清晰、合理的監(jiān)管流。當(dāng)前，已啟動(dòng)建設(shè)的地區(qū)多以包含方案、細(xì)則、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范、指南等在內(nèi)的不同類型文件，將作為授權(quán)運(yùn)營(yíng)可參考的機(jī)制落地方向。在授權(quán)運(yùn)營(yíng)前，制度體系建設(shè)主要圍繞公共數(shù)據(jù)治理與公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)篩選兩個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)展開(kāi)。針對(duì)公共數(shù)據(jù)治理，以高質(zhì)量公共數(shù)據(jù)供給為工作目標(biāo)，該環(huán)節(jié)制度體系的設(shè)計(jì)可從元數(shù)據(jù)登記、數(shù)據(jù)目錄編制、數(shù)據(jù)質(zhì)量管理等方面的優(yōu)化入手，實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)供給水平的提升，例如制定《元數(shù)據(jù)登記規(guī)范》《公共數(shù)據(jù)目錄編制規(guī)范》《公共數(shù)據(jù)分類分級(jí)管理實(shí)施細(xì)則》《公共數(shù)據(jù)質(zhì)量管理實(shí)施細(xì)則》《公共數(shù)據(jù)質(zhì)量評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)》等。針對(duì)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)主體的篩選，可明確篩選標(biāo)準(zhǔn)，持續(xù)檢驗(yàn)其運(yùn)營(yíng)水平，并設(shè)計(jì)相應(yīng)退出機(jī)制，以促進(jìn)市場(chǎng)良性競(jìng)爭(zhēng)，最大化發(fā)揮市場(chǎng)作用。公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)經(jīng)政府授權(quán)公共數(shù)據(jù)相關(guān)權(quán)利，進(jìn)行平臺(tái)建設(shè)運(yùn)營(yíng)、數(shù)據(jù)加工處理、應(yīng)用場(chǎng)景開(kāi)發(fā)等工22作。在經(jīng)營(yíng)能力合格的基礎(chǔ)上，可從數(shù)據(jù)管理水平、數(shù)據(jù)加工水平、安全保障水平、合規(guī)運(yùn)營(yíng)水平、服務(wù)水平等方面對(duì)其進(jìn)行評(píng)估或考核，例如制定《公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)管理細(xì)則》《公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)服務(wù)商能力成熟度評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)》《公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)從業(yè)人員規(guī)范》等。在授權(quán)運(yùn)營(yíng)中，制度體系建設(shè)主要圍繞公共數(shù)據(jù)應(yīng)用和公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品兩個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)展開(kāi)。針對(duì)公共數(shù)據(jù)應(yīng)用，在授權(quán)運(yùn)營(yíng)中數(shù)據(jù)應(yīng)用方主要有兩類路徑，一類是獲取經(jīng)加工的數(shù)據(jù)集、模型、工具、核驗(yàn)等公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品應(yīng)用到具體需求場(chǎng)景，另一類是基于平臺(tái)（多稱公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)平臺(tái)或公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)服務(wù)平臺(tái)）進(jìn)行數(shù)據(jù)加工或使用，得到模型、工具等應(yīng)用成果。通過(guò)相應(yīng)的規(guī)則設(shè)計(jì)，可明確公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督責(zé)任，對(duì)數(shù)據(jù)應(yīng)用進(jìn)行全面、有效、持續(xù)的監(jiān)督，同時(shí)也可設(shè)計(jì)促進(jìn)應(yīng)用場(chǎng)景發(fā)掘的激勵(lì)機(jī)制，推進(jìn)數(shù)據(jù)價(jià)值的最大化釋放。例如制定《公共數(shù)據(jù)應(yīng)用方管理細(xì)則》《公共數(shù)據(jù)應(yīng)用報(bào)送規(guī)則》《公共數(shù)據(jù)應(yīng)用場(chǎng)景分類指引規(guī)范》等。針對(duì)公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品，主要面向產(chǎn)品進(jìn)入市場(chǎng)交易的過(guò)程，對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量及產(chǎn)品交易行為的安全與合規(guī)進(jìn)行保障。因此，可從產(chǎn)品可用性、適用性、應(yīng)用價(jià)值等不同角度探索對(duì)公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品品質(zhì)的量化評(píng)估。同時(shí)，由于公共數(shù)據(jù)具有一定的特殊性，在公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品的交易流通中須充分考慮數(shù)據(jù)安全、公共利益、社會(huì)效益等方面的問(wèn)題，例如制定《公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品登記標(biāo)準(zhǔn)》《公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》《公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品交易規(guī)范》等。在授權(quán)運(yùn)營(yíng)后，制度體系建設(shè)主要圍繞收益分配和成效評(píng)估兩個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)展開(kāi)。針對(duì)收益分配，“數(shù)據(jù)二十條”提出要對(duì)公共數(shù)據(jù)價(jià)值收益分配方式進(jìn)行針對(duì)性的探索。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)收益更多在于對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行加工產(chǎn)生的價(jià)值，可依照“誰(shuí)投入、誰(shuí)貢獻(xiàn)、誰(shuí)受益”的原則，推動(dòng)數(shù)據(jù)要素收益向數(shù)據(jù)價(jià)值和使用價(jià)值創(chuàng)造者合理傾斜形成有23效激勵(lì)。以促進(jìn)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的高效開(kāi)展為目標(biāo)，嘗試探索公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)產(chǎn)生收益的分配，例如制定《公共數(shù)據(jù)價(jià)值收益分配指南》等。針對(duì)成效評(píng)估，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)成果應(yīng)具有更多維度的呈現(xiàn)，包括產(chǎn)品應(yīng)用價(jià)值、產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進(jìn)、生態(tài)建設(shè)效果、經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)作用、民生服務(wù)優(yōu)化等等。通過(guò)定期對(duì)運(yùn)營(yíng)成效的全面呈現(xiàn)和評(píng)價(jià)，例如制定《公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)成效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)》等，實(shí)現(xiàn)“以評(píng)促優(yōu)”，并有利于打造標(biāo)桿案例，總結(jié)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的規(guī)?；l(fā)展。此外，還需全盤考慮公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)全流程的數(shù)據(jù)安全和運(yùn)營(yíng)合規(guī)問(wèn)題，除將安全與合規(guī)管理要求嵌入各環(huán)節(jié)制度體系及平臺(tái)功能設(shè)計(jì)以外，也可制定專項(xiàng)的《公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)安全管理細(xì)則》《公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)合規(guī)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)》《公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)平臺(tái)管理細(xì)則》等，充分落實(shí)對(duì)安全與合規(guī)的監(jiān)督管理，確保授權(quán)運(yùn)營(yíng)的有序推進(jìn)。4.3

運(yùn)營(yíng)主體授權(quán)運(yùn)營(yíng)主體的選擇對(duì)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的合規(guī)開(kāi)展和高效運(yùn)行而言至關(guān)重要。選擇運(yùn)營(yíng)主體主要需考慮兩方面因素。一是運(yùn)營(yíng)主體準(zhǔn)入資質(zhì)。已發(fā)布的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)管理辦法或?qū)嵤┓桨妇煌潭忍峒傲耸跈?quán)運(yùn)營(yíng)主體的審核原則和準(zhǔn)入條件，通過(guò)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定和法定程序的約束，篩選出具備專業(yè)能力的合格主體承擔(dān)公共數(shù)據(jù)合規(guī)開(kāi)發(fā)和數(shù)據(jù)產(chǎn)品流通等工作。從考察運(yùn)營(yíng)主體是否有提供數(shù)據(jù)公共服務(wù)的能力出發(fā)，應(yīng)考核包括法律地位、組織規(guī)模、人員配備、內(nèi)部管理能力、承接公共服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)和相關(guān)社會(huì)評(píng)價(jià)等方

面；二是運(yùn)營(yíng)主體準(zhǔn)入程序。為了保證營(yíng)商環(huán)境的公平性，無(wú)論是政府采購(gòu)模式還是特許經(jīng)營(yíng)模式都強(qiáng)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)性因素，建立公平、合理的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。遵循《政府采購(gòu)法》要求，地方政府應(yīng)行使公共資源托管的權(quán)利，通24過(guò)公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源采購(gòu)、詢價(jià)等市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制選取最優(yōu)的經(jīng)營(yíng)者。從各地公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)上看，存在單一主體授權(quán)和多主體授權(quán)兩種實(shí)踐模式，模式選擇需要結(jié)合公共數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用的發(fā)展階段來(lái)具體討論。在公共數(shù)據(jù)處理加工業(yè)務(wù)的開(kāi)展初期，資金與技術(shù)投入巨大，存在較大發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)，集中源頭供給可以避免重復(fù)建設(shè)，該階段更適合選擇單一主體開(kāi)展公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)；在公共數(shù)據(jù)市場(chǎng)逐步成熟的中后期階段，應(yīng)當(dāng)允許通過(guò)更加開(kāi)放的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，鼓勵(lì)各類主體積極參與公共數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用。單一主體運(yùn)營(yíng)授權(quán)模式指，公共數(shù)據(jù)管理部門通過(guò)地方性立法、數(shù)據(jù)授權(quán)協(xié)議等方式，統(tǒng)一集中授權(quán)單一主體承擔(dān)公共數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作，包括數(shù)據(jù)承載設(shè)施、數(shù)據(jù)治理開(kāi)發(fā)平臺(tái)、數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)管理平臺(tái)等，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)產(chǎn)業(yè)生態(tài)、拓展數(shù)據(jù)應(yīng)用價(jià)值場(chǎng)景。公共數(shù)據(jù)管理部門、各行業(yè)管理部門作為監(jiān)管方，對(duì)被授權(quán)運(yùn)營(yíng)主體開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)全過(guò)程進(jìn)行監(jiān)管。當(dāng)前，上海市組建上海數(shù)據(jù)集團(tuán)，依據(jù)《上海市數(shù)據(jù)條例》《上海市政府辦公廳授權(quán)數(shù)據(jù)集團(tuán)開(kāi)展公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)業(yè)務(wù)》，上海數(shù)據(jù)集團(tuán)獲取公共數(shù)據(jù)社會(huì)化開(kāi)發(fā)利用授權(quán)，啟動(dòng)授權(quán)運(yùn)營(yíng)平臺(tái)的建設(shè)工作，服務(wù)多個(gè)數(shù)據(jù)授權(quán)開(kāi)發(fā)利用方。數(shù)據(jù)集團(tuán)作為公共數(shù)據(jù)被授權(quán)運(yùn)營(yíng)主體，負(fù)責(zé)投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)平臺(tái)，該平臺(tái)將作為上海市公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的統(tǒng)一平臺(tái)。統(tǒng)一授權(quán)方式精簡(jiǎn)授權(quán)環(huán)節(jié)和審批流程，數(shù)據(jù)供需集中，價(jià)值開(kāi)發(fā)鏈條短，平臺(tái)基礎(chǔ)設(shè)施集約化建設(shè)，便于實(shí)現(xiàn)監(jiān)管。但如果全流程均由單一主體獨(dú)家運(yùn)營(yíng)可能存在一定程度的壟斷風(fēng)險(xiǎn)，不利于行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)和生態(tài)繁榮。多主體運(yùn)營(yíng)授權(quán)模式指，公共數(shù)據(jù)管理部門、行業(yè)管理部門通過(guò)地方性立法、數(shù)據(jù)授權(quán)協(xié)議、部門政策規(guī)章等方式，授權(quán)多個(gè)行業(yè)專25業(yè)領(lǐng)域主體開(kāi)展公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)工作，行業(yè)主體發(fā)揮行業(yè)優(yōu)勢(shì)，行使本行業(yè)領(lǐng)域內(nèi)公共數(shù)據(jù)加工使用權(quán)利，公共數(shù)據(jù)管理部門、各行業(yè)管理部門作為監(jiān)管方，對(duì)被授權(quán)運(yùn)營(yíng)主體開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)全過(guò)程進(jìn)行監(jiān)管。該種模式的代表城市為北京、濟(jì)南等?！侗本┦泄矓?shù)據(jù)專區(qū)授權(quán)運(yùn)營(yíng)管理辦法（征求意見(jiàn)稿）》中明確提出設(shè)立領(lǐng)域類、區(qū)域類及綜合基礎(chǔ)類數(shù)據(jù)專區(qū)，公共數(shù)據(jù)專區(qū)采取政府授權(quán)公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)管理模式。不同專區(qū)由具有技術(shù)能力和資源優(yōu)勢(shì)的企事業(yè)單位或科研機(jī)構(gòu)開(kāi)展專區(qū)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)?！稘?jì)南市公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)辦法（征求意見(jiàn)稿）》則提出根據(jù)數(shù)據(jù)提供單位管理要求和社會(huì)主體應(yīng)用需求，采取綜合授權(quán)運(yùn)營(yíng)或分領(lǐng)域授權(quán)運(yùn)營(yíng)方式，直接選擇多家運(yùn)營(yíng)單位或在各領(lǐng)域選擇一家運(yùn)營(yíng)單位。多方共同參與運(yùn)營(yíng)，有利于充分發(fā)揮專業(yè)性優(yōu)勢(shì)與市場(chǎng)積極作用，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)數(shù)據(jù)要素匯聚、開(kāi)發(fā)、流通。同時(shí)，通過(guò)賦能各行業(yè)數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)者生態(tài)，繁榮數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)。但行業(yè)數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范封閉獨(dú)立，需做好跨行業(yè)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)可信開(kāi)發(fā)環(huán)境的對(duì)接。4.4

建設(shè)模式選擇公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)核心是以解決公共數(shù)據(jù)要素供給不足的問(wèn)題為目標(biāo)。以往，公共數(shù)據(jù)開(kāi)放是公共部門向社會(huì)供給數(shù)據(jù)的重要途徑。根據(jù)公共數(shù)據(jù)分級(jí)分類要求，開(kāi)放平臺(tái)以無(wú)條件開(kāi)放數(shù)據(jù)供給為主，開(kāi)放的數(shù)據(jù)維度較少，有條件開(kāi)放數(shù)據(jù)通常需要線下申請(qǐng)方式，流程復(fù)雜不透明。近年來(lái)，公共數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)數(shù)量有了大量增長(zhǎng)，但實(shí)際上由于開(kāi)放數(shù)據(jù)安全存在風(fēng)險(xiǎn)，公共數(shù)據(jù)開(kāi)放的質(zhì)量和數(shù)量并不理想。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)平臺(tái)的建設(shè)目標(biāo)是在安全合規(guī)前提下，為產(chǎn)業(yè)、社會(huì)提供高質(zhì)量的公共數(shù)據(jù)生產(chǎn)資料和開(kāi)發(fā)環(huán)境，重點(diǎn)解決有條件開(kāi)放數(shù)據(jù)在安全合規(guī)的前提下的開(kāi)放途徑、開(kāi)放方式、利用價(jià)值層面的問(wèn)題。過(guò)程中，直接接觸原始數(shù)據(jù)或樣本數(shù)據(jù)的是具備一定資質(zhì)的公26共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)主體，社會(huì)公眾作為數(shù)據(jù)產(chǎn)品及服務(wù)的使用主體不直接接觸全樣本原始數(shù)據(jù)。授權(quán)運(yùn)營(yíng)平臺(tái)通過(guò)隱私計(jì)算、密碼學(xué)等技術(shù)手段實(shí)現(xiàn)“數(shù)據(jù)可用不可見(jiàn)、可控可計(jì)量”，更便于公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)全流程安全監(jiān)管。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)平臺(tái)是政府主導(dǎo)組織建設(shè)的具有公信力的城市公共數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施。平臺(tái)強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)職能，同時(shí)具備一定的市場(chǎng)收費(fèi)基礎(chǔ)，屬于政府準(zhǔn)公益項(xiàng)目范疇。平臺(tái)建設(shè)需在地方政府發(fā)改部門立項(xiàng)，通常采取政府主導(dǎo)、企業(yè)投資的模式。從投資、建設(shè)操作實(shí)踐分析，準(zhǔn)公益性項(xiàng)目一般由地方政府平臺(tái)公司作為業(yè)主單位，負(fù)責(zé)項(xiàng)目整體出資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理。該政府平臺(tái)公司也即上述公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)主體，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)方式完成政府公共數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)，經(jīng)營(yíng)期內(nèi)通過(guò)使用者付費(fèi)方式實(shí)現(xiàn)一定的市場(chǎng)化收益，從而反哺先期的建設(shè)投入和運(yùn)營(yíng)成本，運(yùn)營(yíng)期滿將平臺(tái)資產(chǎn)移交給政府大數(shù)據(jù)主管部門。上述特許經(jīng)營(yíng)模式，在國(guó)內(nèi)已具有廣泛的實(shí)踐基礎(chǔ)。項(xiàng)目業(yè)主單位和投資模式?jīng)Q定了平臺(tái)的資產(chǎn)歸屬，不同的資產(chǎn)歸屬方式會(huì)影響平臺(tái)部署方式、公共數(shù)據(jù)供給方式、社會(huì)數(shù)據(jù)對(duì)接方式和數(shù)據(jù)產(chǎn)品流通方式。目前業(yè)界形成大數(shù)據(jù)主管部門主導(dǎo)、大數(shù)據(jù)平臺(tái)公司主導(dǎo)兩種平臺(tái)建設(shè)模式。大數(shù)據(jù)主管部門主導(dǎo)模式。該模式中，大數(shù)據(jù)主管部門作為項(xiàng)目業(yè)主單位，由地方政府財(cái)政預(yù)算出資，大數(shù)據(jù)主管部門或其設(shè)置的事業(yè)單位組織平臺(tái)規(guī)劃與建設(shè)，平臺(tái)資產(chǎn)歸屬政府，大數(shù)據(jù)主管部門以提升政務(wù)云整體服務(wù)能力為目標(biāo)。大數(shù)據(jù)主管部門委托具有專業(yè)能力的合格資質(zhì)國(guó)資平臺(tái)公司進(jìn)行平臺(tái)運(yùn)營(yíng)。運(yùn)營(yíng)收入通過(guò)平臺(tái)公司上繳地方財(cái)政。27圖

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大數(shù)據(jù)主管部門主導(dǎo)模式圖大數(shù)據(jù)平臺(tái)公司主導(dǎo)模式。該模式下平臺(tái)公司作為項(xiàng)目業(yè)主單位，出資組織建設(shè)、運(yùn)營(yíng)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)平臺(tái)，平臺(tái)資產(chǎn)歸屬于大數(shù)據(jù)平臺(tái)公司。平臺(tái)公司以滿足公共數(shù)據(jù)公益服務(wù)為基礎(chǔ)，聚焦公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)商業(yè)價(jià)值，運(yùn)營(yíng)收益通過(guò)平臺(tái)公司上繳地方財(cái)政。圖

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大數(shù)據(jù)平臺(tái)公司主導(dǎo)模式圖284.5

數(shù)據(jù)生態(tài)培育公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的核心使命是面向行業(yè)、產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域開(kāi)展數(shù)據(jù)賦能，提供公共數(shù)據(jù)生產(chǎn)資料、數(shù)據(jù)加工環(huán)境、數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)工具組件、數(shù)據(jù)計(jì)算模型等，有效鏈接社會(huì)和企業(yè)數(shù)據(jù)，提供場(chǎng)景化數(shù)據(jù)產(chǎn)品流通服務(wù)。但是，作為公共數(shù)據(jù)資源供給的創(chuàng)新方式，各地公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)尚處于起步探索階段，須持續(xù)完善相關(guān)的生態(tài)建設(shè)、促進(jìn)生態(tài)繁榮，才能推動(dòng)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)可持續(xù)發(fā)展。從數(shù)據(jù)要素價(jià)值釋放的角度出發(fā)，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)需不斷豐富數(shù)據(jù)應(yīng)用場(chǎng)景?？梢酝ㄟ^(guò)組織試點(diǎn)示范、開(kāi)展案例評(píng)選、舉辦賽事活動(dòng)等方式，大力宣傳展示公共數(shù)據(jù)應(yīng)用成效，吸引和帶動(dòng)更大范圍的公共數(shù)據(jù)應(yīng)用挖掘。既要不斷拓展公共數(shù)據(jù)在衛(wèi)生健康、交通運(yùn)輸、城市管理、社會(huì)保障、生態(tài)環(huán)保等領(lǐng)域的應(yīng)用，提升社會(huì)治理精準(zhǔn)化和公共服務(wù)高效化水平，更需要加強(qiáng)公共數(shù)據(jù)在制造、能源、金融等重要領(lǐng)域的行業(yè)應(yīng)用，有力支撐數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展。從有效發(fā)揮市場(chǎng)效能的角度出發(fā)，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)需打造公平參與的市場(chǎng)環(huán)境。應(yīng)充分利用社會(huì)化力量推動(dòng)公共數(shù)據(jù)的價(jià)值發(fā)現(xiàn)，堅(jiān)決破除各種不合理門檻和限制，支持各類市場(chǎng)主體公平參與公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的各個(gè)環(huán)節(jié)。公共數(shù)據(jù)主管部門需要充分發(fā)揮引導(dǎo)者、規(guī)范者、布局者的角色，推動(dòng)出臺(tái)公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)生態(tài)建設(shè)的相關(guān)政策，吸引匯聚廣大數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)者、數(shù)字技術(shù)服務(wù)方、數(shù)據(jù)服務(wù)商、專業(yè)第三方數(shù)據(jù)服務(wù)機(jī)構(gòu)，構(gòu)建活躍的公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)生態(tài)。而大數(shù)據(jù)平臺(tái)公司作為公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)主體，應(yīng)借助政府?dāng)?shù)據(jù)要素方面的政策扶持資金、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金等，主動(dòng)創(chuàng)新商業(yè)模式，可通過(guò)圍繞公共數(shù)據(jù)的創(chuàng)新應(yīng)用籌建產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新中心、產(chǎn)業(yè)聚集基地、生態(tài)賦能中心，基于平臺(tái)化運(yùn)營(yíng)，將政府資金、專業(yè)技術(shù)、周邊生態(tài)、技術(shù)人才等資源有29效整合，推動(dòng)本地相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈生態(tài)建設(shè)。從持續(xù)強(qiáng)化相關(guān)主體動(dòng)力的角度出發(fā)，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)需建立并逐步完善激勵(lì)機(jī)制。應(yīng)持續(xù)跟蹤各地進(jìn)展，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)做法，組織第三方機(jī)構(gòu)開(kāi)展公共數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用成效評(píng)估評(píng)價(jià)，評(píng)選優(yōu)質(zhì)公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品、優(yōu)質(zhì)公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)、優(yōu)質(zhì)公共數(shù)據(jù)應(yīng)用場(chǎng)景、優(yōu)質(zhì)技術(shù)方案等，對(duì)于優(yōu)質(zhì)的、創(chuàng)新的、特色的公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)成果，可以通過(guò)合理的政府獎(jiǎng)項(xiàng)、稅收優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)貼等政策傾斜方式加以激勵(lì)和宣傳引導(dǎo)。在此過(guò)程中，可發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)、組織的協(xié)調(diào)作用，通過(guò)舉辦論壇峰會(huì)、開(kāi)展培訓(xùn)交流、優(yōu)秀案例推廣等，引領(lǐng)和支撐公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)生態(tài)繁榮發(fā)展。5

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)平臺(tái)方案5.1

平臺(tái)規(guī)劃思路5.1.1

平臺(tái)參與主體設(shè)計(jì)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)平臺(tái)的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)由政府統(tǒng)籌，協(xié)同多元化市場(chǎng)主體共同完成。從“數(shù)據(jù)二十條”涉及的數(shù)據(jù)權(quán)利劃分角度看，公共數(shù)據(jù)的持有者為地方政府機(jī)構(gòu)、公共服務(wù)部門等數(shù)源單位，作為平臺(tái)的數(shù)據(jù)提供方?；谛袠I(yè)監(jiān)管要求，平臺(tái)應(yīng)為大數(shù)據(jù)主管部門，即監(jiān)督管理方，提供業(yè)務(wù)監(jiān)督、管理、考核的業(yè)務(wù)流程設(shè)計(jì)；公共數(shù)據(jù)的加工使用者由政府通過(guò)準(zhǔn)入程序篩選合格市場(chǎng)主體作為平臺(tái)的授權(quán)運(yùn)營(yíng)方，組織開(kāi)展平臺(tái)投資建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理等工作；公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)者包含多個(gè)市場(chǎng)主體，平臺(tái)建成后投入運(yùn)營(yíng)，鏈接數(shù)據(jù)供需雙方，為數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)者和數(shù)商提供公共數(shù)據(jù)生產(chǎn)資料及安全可信的開(kāi)發(fā)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)產(chǎn)品供給?；趯?duì)平臺(tái)生產(chǎn)活動(dòng)的梳理，全面考慮公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)業(yè)務(wù)全30流程，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)平臺(tái)的關(guān)鍵參與主體有六方，分別是數(shù)據(jù)提供方、數(shù)據(jù)需求方、授權(quán)運(yùn)營(yíng)方、開(kāi)發(fā)利用方、平臺(tái)運(yùn)營(yíng)方、監(jiān)督管理方。圖

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六方主體關(guān)系圖數(shù)據(jù)提供方：公共數(shù)據(jù)是各級(jí)政府部門、企事業(yè)單位在依法行政履職和提供公共服務(wù)過(guò)程中產(chǎn)生的數(shù)據(jù)，依照授權(quán)運(yùn)營(yíng)合同約定向公共數(shù)據(jù)主管部門提供公共數(shù)據(jù)資源，并為所提供公共數(shù)據(jù)質(zhì)量及數(shù)據(jù)安全負(fù)責(zé)，以政府部門、國(guó)有企事業(yè)單位為主。數(shù)據(jù)需求方：向授權(quán)運(yùn)營(yíng)方采購(gòu)公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)的數(shù)據(jù)消費(fèi)