城鄉(xiāng)統(tǒng)籌視角下膠南市土地集約利用評價研究

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌視角下膠南市土地集約利用評價研究

隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展和人口的不斷增長，以及城市化進程的不斷推進，對建設用地的需求日益增加，土地利用問題日益突出。這種基本國情要求必須加快土地開發(fā)經(jīng)營方式轉變,提高土地利用的集約度和效益,促進土地利用方式由外延擴展向內(nèi)涵挖潛轉變,實現(xiàn)土地集約利用。山東省膠南市地處國家藍色經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃圈,青島膠州灣跨海大橋、海底隧道的開通,以及4億t董家口深水港的開發(fā)建設給這座城市帶來了前所未有的發(fā)展戰(zhàn)略期,對建設用地的需求量逐年增加,集約利用土地已成為膠南市建設節(jié)約型社會的一個重要方面。因此,無論從保護土地資源(尤其是耕地資源)、合理配置城市土地及促進城市土地利用方式由外延擴張向內(nèi)涵挖潛轉化,還是從城鄉(xiāng)用地統(tǒng)籌、保障經(jīng)濟社會發(fā)展角度考慮,此次研究都具有一定的現(xiàn)實意義。1.堅持統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)的原則,實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體的協(xié)調(diào)發(fā)展黨的十六屆三中全會提出了“五個統(tǒng)籌”的發(fā)展理念,將“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”放在首位。2010年正式公布的一號文件《加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度,進一步夯實農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎》,首次在主題中突出了“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”,為今后的“三農(nóng)”工作進一步指明了方向。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就是要把城市與農(nóng)村、農(nóng)業(yè)與工業(yè)、市民與農(nóng)民作為一個整體,納入經(jīng)濟社會發(fā)展統(tǒng)一規(guī)劃中通盤考慮,把城市和農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展中存在的問題及其相互關系綜合起來研究,統(tǒng)籌加以解決,建立有利于改變城鄉(xiāng)二元結構的市場經(jīng)濟體制,實現(xiàn)以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)、城鄉(xiāng)一體的協(xié)調(diào)發(fā)展。土地集約利用是指在土地資源使用量既定的情況下,通過增加土地的有效投入和優(yōu)化土地利用與布局,提高土地的利用效率和效益,發(fā)揮有限土地資源的更大功能。集約所體現(xiàn)的是功效最大化原則,注重挖掘土地資源的利用潛力,實現(xiàn)土地利用的更大功能,提高土地利用效益。集約用地特點是提高現(xiàn)有土地利用的功效,包括對農(nóng)用地和建設用地的集約利用。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌視角下城市土地集約利用就是根據(jù)土地質(zhì)量特性及區(qū)位特征,因地制宜地合理開發(fā)利用土地,全方位統(tǒng)籌土地利用結構,最終實現(xiàn)土地的可持續(xù)利用。2.從城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)出發(fā)，建立城市土地集約利用評價體系2.1評估體系的建立2.1.1提高農(nóng)地利用綜合效益的原則根據(jù)《中國土地資源集約利用研究》等研究成果,可以從農(nóng)用地和建設用地兩個方面對土地集約利用概念及其內(nèi)涵進行理解。農(nóng)用地集約利用指基于區(qū)域農(nóng)地資源科學配置和結構優(yōu)化的前提條件,在有限的農(nóng)用地利用面積上合理增加相關生產(chǎn)要素投入(數(shù)量與質(zhì)量并重),以最大限度地提高農(nóng)地利用的綜合效益(資源效益+社會效益+生態(tài)效益),充分挖掘農(nóng)地利用潛力,節(jié)約寶貴的農(nóng)地資源,從而在農(nóng)地利用上走內(nèi)涵挖潛的持續(xù)發(fā)展道路。城市建設用地集約利用是指當前和可以預見的未來條件下,在滿足城市發(fā)展適度規(guī)模、使城市獲得最大規(guī)模效應和集聚效益的基礎上,以城市合理布局、優(yōu)化用地結構和可持續(xù)發(fā)展為前提,通過適度增加存量土地投入、改善經(jīng)營管理等途徑,不斷提高城市土地資源利用效率,以期取得更高的經(jīng)濟效益、社會效益、資源效益和生態(tài)效益。本文以區(qū)域內(nèi)農(nóng)用地和建設用地集約利用情況為研究對象,從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌視角構建土地集約利用評價體系,反映評價對象在區(qū)域內(nèi)的土地利用集約程度以及土地利用基礎上的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌程度,并提出相關建議,以此為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展提供參考和借鑒。2.1.2評價指標體系的構建在綜合參考相關成果的基礎上,按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌視角下城市土地集約利用的總體思路,遵照典型性、全面性、可量化性等指標選取原則,利用層次分析法來構建評價指標體系,即首先要對問題進行初步的研究,然后把問題進行條理化、層次化,構造出一個有層次的結構模型,城鄉(xiāng)統(tǒng)籌視角下城市土地集約利用水平的指標體系共分三層,分別為一級、二級、三級指標,其中三級指標共計16個指標因子(如表1)。2.2評價模型的構建2.2.1nm決策矩陣多指標綜合評價問題中,設有m個決策指標Gi(1≤j≤m),n個待評價方案Ai(1≤i≤n),n個方案的m個指標構成的矩陣X=(Xij)n×m,即稱“決策矩陣”。通常評價指標有“預期型”和“約束型”兩大類,“預期型”指標是指屬性值越大越好的指標;“約束型”指標是指屬性值越小越好的指標。土地集約利用評價指標體系中涉及的指標數(shù)據(jù)往往具有不同的單位和量綱,數(shù)據(jù)差異較大,為了消除單位和量綱的影響,本文采用極差法對這兩類指標進行無量綱標準化處理。這兩類指標無量綱化方法如下:這樣,無量綱化后的決策矩陣為Y=(yij)n×m,顯然Y的值越大越好。2.2.2均方差決策分析法本文以均方差決策分析法為評價方法,對膠南市土地集約利用情況進行客觀、綜合評價。均方差決策具有概念清楚,計算簡便,涵義明確的特點;計算的指標權系數(shù)精確度較高,一般適用于綜合評價要求嚴格的情況;另外,均方差決策法對于指標的無量綱化方法基本上沒有限制,適用范圍廣。均方差決策分析法的基本思路是:以各評價指標為隨機變量,各方案Ai在指標Gi下的無量綱化的屬性值為該隨機變量的取值,首先求出這些隨機變量(各指標)的均方差,將這些均方差歸一化,其結果即為各指標的權重系數(shù)。該方法的計算步驟為:其次計算指標集Gj的均方差:求出指標集Gj權系數(shù):最后進行多指標決策與排序:2.2.3約利用之間的差異土地利用城鄉(xiāng)統(tǒng)籌程度反映的是農(nóng)用地與建設用地集約利用之間的差異程度,表現(xiàn)為農(nóng)用地集約利用程度與建設用地集約利用程度之間的比值。土地利用城鄉(xiāng)統(tǒng)籌程度=農(nóng)用地集約利用程度/建設用地集約利用程度3.從城鄉(xiāng)結合的角度來看，膠南市土地集約利用3.1建設用地面積和產(chǎn)量快速增長,實際利用作為投資膠南地處青島西海岸,是國家最早批準的沿海開放城市之一?？偯娣e1846km2,海岸線156km,常住人口108萬,城市規(guī)劃區(qū)面積384km2。近些年來,隨著經(jīng)濟發(fā)展、人口增長,尤其隨著發(fā)展戰(zhàn)略期的到來,對建設用地的需求也急劇上升。建設用地面積從1996年的19658.5ha增加到了2009年的25402.6ha,以平均每年441.9ha的速度增加;2000~2009年間,實際建設用地占用耕地面積為2560.3ha,占建設用地新增規(guī)模3083.3ha的83.0%。2009年全市人均城鎮(zhèn)工礦面積為175m2,高于全省平均水平;人均農(nóng)村居民點面積223m2,高于《村鎮(zhèn)規(guī)劃標準》(GB50188-93)。目前,膠南市由于城市空間布局的調(diào)整和城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與人口的增長,急需新增建設用地。3.2權重確定的實踐驗證城市土地集約利用評價指標體系選擇是否合理、權重確定是否科學、評價結果是否符合實際,都需要在實踐中加以驗證。本文選取膠南市作為土地集約利用的評價對象,評價的步驟為:3.2.1評價指標體系的建立本文以《膠南統(tǒng)計年鑒2010》、《膠南市土地利用總體規(guī)劃(2006—2020)》以及膠南市國土資源部門提供的有關數(shù)據(jù)為支撐,建立反映膠南市土地集約利用水平的指標體系狀態(tài)值(附后如表2)。3.2.2城鄉(xiāng)統(tǒng)籌利用通過對指標進行無綱量化處理,按均方差決策分析法公式,得到土地集約利用和土地利用城鄉(xiāng)統(tǒng)籌水平計算結果(見表3)。據(jù)表3的評價結果,反映出膠南市土地集約利用程度及土地利用城鄉(xiāng)統(tǒng)籌水平在時間序列上的趨勢(見圖1)。4.評價結果分析4.1土地集約利用水平為了更明確地評價最終的土地集約用地程度,本文參照了已有的研究資料,結合膠南市土地利用現(xiàn)狀及特點,將土地集約利用水平劃分為4個級別:集約度≥0.60時為第Ⅰ級(集約利用區(qū));集約度為0.50~0.60時為第Ⅱ級(較集約利用區(qū));集約度為0.35~0.50時為第Ⅲ級(較粗放利用區(qū));集約度≤0.35時為第Ⅳ級(粗放利用區(qū))。4.2體上升趨勢從圖1中可以看出,自2005~2009年,土地集約利用程度總體上呈上升趨勢。2009年的綜合集約程度為0.593,屬于較集約利用區(qū),表現(xiàn)為土地投入水平和利用水平僅低于Ⅰ類區(qū)。在今后的土地利用中應注重土地利用產(chǎn)出效益,提高土地利用的投入產(chǎn)出比。4.3集約利用程度根據(jù)圖1,2005~2009年5年間,農(nóng)用地集約利用程度不斷上升。2009年農(nóng)用地集約利用程度為0.526,處于Ⅱ級區(qū),即較集約利用區(qū),表現(xiàn)為土地投入強度整體偏好,同時利用效益也較高。但今后還應加強農(nóng)用地等土地投入,以增強農(nóng)用地集約利用程度。4.4約利用程度不斷上升從圖1中可以看到在2005~2009年5年間,建設用地集約利用程度不斷上升,在2009年達到最高點,為0.638,處于Ⅰ級區(qū),即集約利用區(qū)。表現(xiàn)為土地投入水平和利用水平相對較高,土地利用相對集約,但仍需加強建設用地集約利用水平。4.5城鄉(xiāng)不協(xié)調(diào)發(fā)展程度的選取對土地集約利用城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的評價,一個理想的狀態(tài)就是城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展,城鄉(xiāng)評價指標數(shù)值十分接近,此時的評價結果數(shù)值應該接近于1。偏離1的程度能夠說明城鄉(xiāng)不協(xié)調(diào)發(fā)展的程度,即離1越遠,說明城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的水平越差;越接近于1,城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的水平越高。從圖1中可以看出:土地集約利用城鄉(xiāng)統(tǒng)籌程度處于0.8~0.9之間,說明農(nóng)用地與建設用地集約利用程度之間發(fā)展還不協(xié)調(diào),農(nóng)用地小于建設用地集約利用程度。因而要協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌,更需要加強農(nóng)用地投入水平和利用水平,減少各用地之間的差異。5.建立節(jié)約集約用地和強制市場、的協(xié)調(diào)機制本文運用均方差決策分析方法,對膠南市土地集約利用進行綜合評價,結果表明:在時間序列上,膠南市土地集約利用總體上呈上升趨勢;從農(nóng)用地和建設用地集約利用程度來看,目前建設用地集約利用程度比農(nóng)用地高,土地利用城鄉(xiāng)統(tǒng)籌水平還可以進一步提高。因此,為完善城鄉(xiāng)統(tǒng)籌,提升土地集約利用程度應做到以下幾點:(1)加強規(guī)劃計劃管理,充分發(fā)揮調(diào)控作用推進節(jié)約集約用地必須從規(guī)劃計劃抓起,規(guī)劃計劃的科學合理是最大的節(jié)約。《國務院關于促進節(jié)約集約用地的通知》(國發(fā)3號指出:按照節(jié)約集約用地原則,審查調(diào)整各類相關規(guī)劃和用地標準:(1)強化土地利用總體規(guī)劃的整體控制作用;(2)切實加強重大基礎設施和基礎產(chǎn)業(yè)的科學規(guī)劃;(3)從嚴控制城市用地規(guī)模;(4)嚴格土地使用標準。各類與土地相關的規(guī)劃,都應當符合保護耕地、節(jié)約集約用地的原則,應當與土地利用總體規(guī)劃相銜接。各類用地應當嚴格執(zhí)行土地利用規(guī)劃。(2)立足內(nèi)涵挖潛,千方百計盤活土地通過加強對土地的投入,進一步規(guī)范膠南市土地市場秩序,充分合理利用有限的土地資源,最大限度地盤活閑置低效土地和存量土地,促進土地市場健康有序發(fā)展,實現(xiàn)土地資源更好地向內(nèi)涵式集約型轉變,從而實現(xiàn)土地資源的合理利用。(3)鼓勵開展農(nóng)村土地整理,促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展要在統(tǒng)籌規(guī)劃、合理安排的前提下,按照“誰投資誰受益”的原則,多渠道吸引社會資金,逐步加大對土地整理的投入力度。以一定比例的新增建設用地土地有償使用費,作為配套或啟動資金,專項用于這個方面,重點是開展城中村的用地改造,城鄉(xiāng)