水利預(yù)算績效管理流程及案例分析

水利預(yù)算績效管理流程及案例分析

績效管理是提高公共管理效率的重要舉措。這是科學(xué)評(píng)價(jià)的必然前提。這是完善行政獎(jiǎng)懲管理體制改革的重要舉措。自2003年起,財(cái)政部以績效評(píng)價(jià)為核心,持續(xù)、深入地推動(dòng)開展了預(yù)算績效管理的實(shí)踐探索,逐步推動(dòng)全國預(yù)算績效管理工作。水利部自2009年起開展績效管理工作,將績效評(píng)價(jià)應(yīng)用于預(yù)算工作中。以海委的績效管理工作為例,從績效目標(biāo)的設(shè)定審核、績效的運(yùn)行監(jiān)控、績效評(píng)價(jià)的實(shí)施以及績效評(píng)價(jià)結(jié)果反饋4個(gè)環(huán)節(jié)對(duì)水利財(cái)政資金進(jìn)行追蹤問效。近幾年來,海委進(jìn)行了預(yù)算績效管理的探索實(shí)踐,取得了一些成效以及經(jīng)驗(yàn)。但是,由于績效預(yù)算整體上處于起步階段,績效管理工作也存在一些亟待解決的問題。1績效管理得到發(fā)展“績效預(yù)算”(PerformanceBudgeting)理念萌芽于1907年美國紐約市政研究局提供的“改進(jìn)管理控制計(jì)劃”的報(bào)告中。1949年,美國胡佛委員會(huì)首次提出了績效預(yù)算改革的建議,將預(yù)算與部門和具體項(xiàng)目績效緊密聯(lián)系在一起,形成了績效預(yù)算的基本框架。在英國,1979年設(shè)立了一個(gè)“效率工作組”,1979—1987年共實(shí)施了300多項(xiàng)計(jì)劃,節(jié)省政府開支10億英鎊,中央政府公職人員也由75萬人減少到47萬人,極大地改善了英國的經(jīng)濟(jì)狀況和部門的效率。此后,美國、澳大利亞、新西蘭、加拿大等國家紛紛效仿,進(jìn)一步豐富了績效預(yù)算內(nèi)容,發(fā)展了績效預(yù)算管理。績效思想在我國古已有之。如,明朝實(shí)行的“考成法”,將事情先根據(jù)輕重緩急進(jìn)行排序,設(shè)定政務(wù)完成的期限,然后由專門的監(jiān)察機(jī)構(gòu)對(duì)完成情況進(jìn)行檢查。這些做法,對(duì)后世的政府治理和財(cái)政管理活動(dòng)產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。我國從1949年新中國成立后,計(jì)劃經(jīng)濟(jì)一直占據(jù)統(tǒng)治地位,很長一段時(shí)間我國的財(cái)政都是統(tǒng)收統(tǒng)支。1978年經(jīng)濟(jì)體制改革后,逐漸以市場經(jīng)濟(jì)為導(dǎo)向打破了原有經(jīng)濟(jì)格局。1994年稅制和分稅制改革實(shí)施后,財(cái)政管理的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到財(cái)政支出上來。1999年國庫集中支付、收支兩條線等財(cái)政體制改革,很大程度上促進(jìn)了財(cái)政資金使用效益的提高,但財(cái)政管理仍缺乏一套科學(xué)的支出結(jié)果評(píng)判手段和提高財(cái)政資金績效的有效措施。我國從2003年起,財(cái)政部以績效評(píng)價(jià)為核心,持續(xù)、深入地推動(dòng)開展了預(yù)算績效管理的實(shí)踐探索:2003年,啟動(dòng)績效評(píng)價(jià)工作;2004年,組織召開績效預(yù)算國際研討會(huì);2005年,財(cái)政部制定了《中央部門預(yù)算支出績效考評(píng)管理辦法》,組織部分中央部門開展績效評(píng)價(jià)試點(diǎn);2009年,指導(dǎo)地方財(cái)政部門開展績效評(píng)價(jià)工作;2013年初,按照政府績效管理部際聯(lián)席會(huì)議要求,財(cái)政部配合完成了政府績效管理試點(diǎn)暨預(yù)算績效管理試點(diǎn)工作驗(yàn)收評(píng)估。2水保護(hù)部預(yù)算績效管理研究2.1注重制度設(shè)計(jì),績效管理體系基本建立21世紀(jì)初,水利部成為財(cái)政部推出的預(yù)算績效管理工作的首批試點(diǎn)單位,逐步展開對(duì)績效評(píng)價(jià)工作的探索實(shí)踐。水利部較好地完成了試點(diǎn)項(xiàng)目的預(yù)算績效管理工作,其中水利部負(fù)責(zé)實(shí)施的“水文經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目”的預(yù)算績效管理工作在全國績效預(yù)算工作的探索實(shí)踐中引發(fā)了較大的反響。2004年,水利部結(jié)合水利行業(yè)的獨(dú)特性,針對(duì)水利項(xiàng)目資金支付管理的薄弱環(huán)節(jié),建立了一系列的保障制度,以保證部門預(yù)算績效管理工作的順利踐行。同時(shí),水利部對(duì)預(yù)算項(xiàng)目的事前、事中、事后管控進(jìn)行有效的加強(qiáng),使水利預(yù)算資金的使用效率得到很大提高。2005年,依據(jù)《中央部門預(yù)算支出績效考評(píng)管理辦法(試行)》,結(jié)合水利行業(yè)項(xiàng)目的特點(diǎn),水利部下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)算項(xiàng)目成果管理和績效評(píng)價(jià)的通知》,對(duì)水利部門預(yù)算績效評(píng)價(jià)的組織管理、運(yùn)行程序以及評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用等方面予以明確,建立了以“統(tǒng)一組織,分級(jí)實(shí)施”為原則的預(yù)算績效管理模式,并逐步完善項(xiàng)目儲(chǔ)備專家評(píng)審、實(shí)施方案年度審核以及項(xiàng)目完工綜合驗(yàn)收等保障制度,以確保績效目標(biāo)的正常實(shí)現(xiàn)。合理的績效評(píng)價(jià)體系與審查制度共同建立起水利預(yù)算項(xiàng)目的財(cái)務(wù)管理制度框架,有力地保障了預(yù)算績效管理工作的順利開展。2006年,水利部針對(duì)項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)實(shí)施過程中的難點(diǎn),組織進(jìn)行了《水利部直屬預(yù)算單位行政事業(yè)類項(xiàng)目績效考評(píng)指標(biāo)體系》的專題研究,建立起能夠覆蓋水利行業(yè)中主要類別項(xiàng)目的、具有普遍指導(dǎo)意義的水利績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系,形成較為完整、規(guī)范的文件。2009年開始,水利部的績效預(yù)算工作進(jìn)入全面開展的新階段?？冃гu(píng)價(jià)工作逐步實(shí)現(xiàn)從過去的實(shí)施完成后評(píng)價(jià)到對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行全過程績效管理模式的轉(zhuǎn)變;管理模式也從以往的財(cái)務(wù)部門獨(dú)家承擔(dān)向以財(cái)務(wù)部門為主導(dǎo),預(yù)算涉及的各部門全面參與,齊抓共管的管理方式轉(zhuǎn)變;績效評(píng)價(jià)結(jié)果實(shí)現(xiàn)從單純的考評(píng)項(xiàng)目向主動(dòng)反饋應(yīng)用到預(yù)算安排中來的轉(zhuǎn)變。海委根據(jù)水利部要求,積極探索預(yù)算績效管理的實(shí)踐。自2009年以來,將績效管理應(yīng)用到預(yù)算工作中來。以2014年部門預(yù)算“一上”為例,2014年申請(qǐng)財(cái)政撥款5.39億元,其中行政事業(yè)類項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)1.43億元,基建項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)2.09億元。行政事業(yè)類項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)和基建項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)合計(jì)3.52億元,占整個(gè)海委經(jīng)費(fèi)的65.31%。因此,開展對(duì)項(xiàng)目財(cái)政支出的績效管理顯得尤為重要。2.2水利財(cái)政資金對(duì)于基本支出資金管理,已經(jīng)有相對(duì)完善的管理體制;而針對(duì)項(xiàng)目支出,如何能高效地利用財(cái)政資金,讓水利財(cái)政資金用得有效果、有效率,海委也在摸索一套適宜的績效管理程序。海委的績效管理工作從績效目標(biāo)審核、績效目標(biāo)運(yùn)行監(jiān)控、項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)以及評(píng)價(jià)結(jié)果反饋運(yùn)用4個(gè)階段來進(jìn)行,通過項(xiàng)目儲(chǔ)備審查、部門預(yù)算編制、項(xiàng)目驗(yàn)收等環(huán)節(jié)對(duì)項(xiàng)目的績效目標(biāo)實(shí)施情況進(jìn)行把關(guān),如圖1所示。2.2.1儲(chǔ)備項(xiàng)目審查根據(jù)水利部要求,海委現(xiàn)行的項(xiàng)目儲(chǔ)備審查工作是提前兩年進(jìn)行。通過專家討論,層層審查來確定項(xiàng)目的績效目標(biāo)是否合理。如,2015年的儲(chǔ)備項(xiàng)目審查工作,由各預(yù)算單位按照批次劃分提出項(xiàng)目申報(bào)申請(qǐng),海委委屬各預(yù)算單位在進(jìn)行審核后將合理的項(xiàng)目上報(bào)海委,由海委財(cái)務(wù)處牽頭進(jìn)行海委范圍的項(xiàng)目儲(chǔ)備審查。項(xiàng)目儲(chǔ)備審查邀請(qǐng)的專家都是業(yè)內(nèi)專家,具有高級(jí)以上職稱。如,2015年的儲(chǔ)備項(xiàng)目審查專家組共6名專家,包括5名相關(guān)專業(yè)的教授級(jí)高級(jí)工程師以及1名高級(jí)職稱的財(cái)務(wù)人員,經(jīng)驗(yàn)十分豐富,從各個(gè)方面對(duì)申報(bào)項(xiàng)目的績效合理性進(jìn)行把關(guān)。同時(shí),按照《水利部預(yù)算項(xiàng)目儲(chǔ)備管理暫行辦法》(水財(cái)498號(hào))要求,海委項(xiàng)目申報(bào)負(fù)責(zé)人一律不得進(jìn)入專家組。專家組成員針對(duì)項(xiàng)目設(shè)定的績效目標(biāo)以及預(yù)計(jì)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的情況進(jìn)行客觀、公正的評(píng)審。海委第4批申報(bào)項(xiàng)目64個(gè),涉及新增金額12800.77萬元;組織專家審查后,通過評(píng)審上報(bào)水利部的項(xiàng)目36個(gè),涉及新增金額8823.77萬元,通過評(píng)審的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)也進(jìn)行了壓縮。通過嚴(yán)格的專家評(píng)審,保證了項(xiàng)目績效目標(biāo)的合理性以及項(xiàng)目實(shí)施的必要性。項(xiàng)目儲(chǔ)備通過后,在項(xiàng)目實(shí)施的前一年度需要將項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)再次上報(bào)申請(qǐng),通過“一上”“二上”對(duì)項(xiàng)目的績效目標(biāo)以及申請(qǐng)的財(cái)政資金額度進(jìn)行層層審核,以保證水利財(cái)政資金運(yùn)用的高效。2.2.2監(jiān)控項(xiàng)目的資金流向,建立一個(gè)績效考評(píng)根據(jù)水利部的要求,海委對(duì)項(xiàng)目實(shí)施狀況以及項(xiàng)目資金使用情況進(jìn)行必要的監(jiān)控,主要包括兩方面:資金支付系統(tǒng)監(jiān)控以及績效考評(píng)試點(diǎn)運(yùn)行。資金支付系統(tǒng)監(jiān)控主要是通過NC系統(tǒng),項(xiàng)目的實(shí)施單位在資金支出時(shí)都必須錄入系統(tǒng)。一方面,海委能夠監(jiān)控到各項(xiàng)目實(shí)施單位的資金流向;另一方面,水利部在資金支出的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)都設(shè)置了疑點(diǎn)反饋程序,一旦出現(xiàn)資金支付的疑點(diǎn),信息系統(tǒng)自動(dòng)反饋。以NC系統(tǒng)為平臺(tái),從這兩方面實(shí)時(shí)地監(jiān)控項(xiàng)目的資金流向,保證項(xiàng)目績效目標(biāo)的合時(shí)合理實(shí)現(xiàn)。績效考評(píng)是對(duì)海委試點(diǎn)項(xiàng)目(如海河流域水質(zhì)監(jiān)測項(xiàng)目以及海河流域防汛項(xiàng)目)的績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況進(jìn)行的考核。針對(duì)這些試點(diǎn)項(xiàng)目,水利部會(huì)委托第三方咨詢單位對(duì)海委的項(xiàng)目運(yùn)行情況進(jìn)行中期考核或最終考核,從資金使用情況、設(shè)定效益目標(biāo)的完成進(jìn)度等方面對(duì)項(xiàng)目的實(shí)施情況進(jìn)行考核。海委2012年海河流域水質(zhì)監(jiān)測項(xiàng)目的各項(xiàng)績效目標(biāo)工作內(nèi)容實(shí)施情況的統(tǒng)計(jì),從資金支付的角度來檢驗(yàn)項(xiàng)目各項(xiàng)工作內(nèi)容的實(shí)施進(jìn)度,見表1。2.2.3項(xiàng)目實(shí)施效果評(píng)價(jià)海委的項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)工作,集中體現(xiàn)在項(xiàng)目的驗(yàn)收過程中。以行政事業(yè)類項(xiàng)目為例,根據(jù)《水利部中央級(jí)預(yù)算項(xiàng)目驗(yàn)收管理暫行辦法》要求,項(xiàng)目驗(yàn)收分為綜合驗(yàn)收與業(yè)務(wù)成果驗(yàn)收。業(yè)務(wù)成果驗(yàn)收主要就是對(duì)項(xiàng)目的目標(biāo)完成情況,實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)價(jià)審核。海委預(yù)算管理級(jí)次多、環(huán)節(jié)多,3級(jí)預(yù)算單位的管理模式差別較大,加大了海委進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管的難度。在《水利部中央級(jí)預(yù)算項(xiàng)目驗(yàn)收管理暫行辦法》的指導(dǎo)下,根據(jù)多年來的管理經(jīng)驗(yàn)及方法,海委于2013年9月編制了《海委預(yù)算項(xiàng)目驗(yàn)收管理實(shí)施細(xì)則》來指導(dǎo)委屬預(yù)算單位的預(yù)算項(xiàng)目管理工作,規(guī)定海委對(duì)績效成果的驗(yàn)收應(yīng)依靠技術(shù)手段,采取專家(或技術(shù))咨詢、評(píng)審或鑒定等形式,評(píng)估項(xiàng)目成果和實(shí)施效果是否滿足立項(xiàng)目標(biāo)、工作大綱或合同的要求。對(duì)生產(chǎn)類項(xiàng)目來說,依據(jù)項(xiàng)目實(shí)施方案中的工作內(nèi)容、工作量完成情況及效果進(jìn)行鑒定。2.2.4將績效工作關(guān)接起來通過項(xiàng)目績效中期考評(píng)以及項(xiàng)目驗(yàn)收環(huán)節(jié)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)行績效評(píng)價(jià),通過對(duì)已實(shí)施項(xiàng)目產(chǎn)生的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行分析,一方面反饋到接下來的預(yù)算申報(bào)環(huán)節(jié),另一方面可以將研究成果應(yīng)用到其他相關(guān)領(lǐng)域,使整個(gè)績效管理工作銜接起來,循環(huán)到下一個(gè)績效管理程序。3利財(cái)務(wù)系統(tǒng)內(nèi)預(yù)算績效管理存在的問題水利部近年來的績效管理工作取得一定的成效:首先,初步建立起績效管理的理念,水利部各級(jí)預(yù)算單位開始重視財(cái)政支出的績效,重視支出的結(jié)果,以結(jié)果為導(dǎo)向的管理理念正逐步形成;其次,財(cái)務(wù)管理和決策的科學(xué)性大大增強(qiáng)了,對(duì)績效評(píng)價(jià)結(jié)果的反饋和應(yīng)用有益于水利財(cái)務(wù)部門不斷完善內(nèi)部管理,自覺加強(qiáng)資金監(jiān)管,不斷促進(jìn)水利預(yù)算決策體制的完善;再次,進(jìn)一步提高了財(cái)政資金的使用效益,將績效評(píng)價(jià)管理與預(yù)算的編制工作結(jié)合起來,減少了水利財(cái)政支出的盲目性,最大限度地優(yōu)化資源配置,讓每一分錢都花得有效果。在肯定成績的同時(shí),我們也要清醒地認(rèn)識(shí)到當(dāng)前在水利財(cái)務(wù)系統(tǒng)內(nèi)預(yù)算績效管理工作還存在一些問題和不足,主要體現(xiàn)在:(1)預(yù)算績效管理整體上還處于起步階段,受大環(huán)境長期以來形成的“重分配,輕管理”“重使用,輕績效”的思想嚴(yán)重影響,各部門仍然熱衷于跑項(xiàng)目、爭資金,認(rèn)為績效評(píng)價(jià)是為了挑毛病。“重產(chǎn)出、重結(jié)果”的績效管理理念尚未完全深入人心。(2)制度建設(shè)覆蓋范圍偏窄、資金量不大,大部分項(xiàng)目的績效評(píng)價(jià)工作開展得不夠深入,浮于形式;績效評(píng)價(jià)機(jī)制不健全,評(píng)價(jià)指標(biāo)體系不完善。以水利部的項(xiàng)目績效考核為例,海委的試點(diǎn)項(xiàng)目只有海河流域水質(zhì)監(jiān)測項(xiàng)目以及海河流域防汛項(xiàng)目,而海委的行政事業(yè)類項(xiàng)目經(jīng)常性的項(xiàng)目就有7大類,覆蓋程度達(dá)不到一半;同時(shí),對(duì)于績效考核試點(diǎn)的考核,海委還是以配合水利部檢查為主,主動(dòng)組織海委范圍的考核頻次較少。(3)績效目標(biāo)設(shè)定的科學(xué)合理性有待提高,績效評(píng)價(jià)的方法略顯簡單。以表1為例,考核方法就是以資金的支付進(jìn)度為度量工具,按月份平均分布各月財(cái)政資金支付,目標(biāo)設(shè)定及考核都比較直觀,但科學(xué)合理性稍欠缺,如能根據(jù)此項(xiàng)目在海委實(shí)施過程中具體工作內(nèi)容合理設(shè)定各階段的資金流向,在進(jìn)行階段性考核時(shí)的結(jié)果則更有說服力。(4)績效評(píng)價(jià)的質(zhì)量有待提高,評(píng)價(jià)結(jié)果還沒有得到很好的應(yīng)用,部分試點(diǎn)工作流于形式。目前,海委的績效評(píng)價(jià)方式主要是靠對(duì)定量指標(biāo)的對(duì)比來確定合格與否;對(duì)于定性指標(biāo)以及定量與定性相結(jié)合的指標(biāo),沒有固定的核查程序,而現(xiàn)階段的績效目標(biāo)還是以定性指標(biāo)和定性定量指標(biāo)為主。海委績效評(píng)價(jià)結(jié)果的主要應(yīng)用主要是引起各預(yù)算單位的重視,反饋到下階段的績效管理工作中;對(duì)于修正績效目標(biāo)的設(shè)定以及調(diào)整優(yōu)化績效評(píng)價(jià)體系這方面應(yīng)用得還不夠。這些問題的產(chǎn)生,既有思想認(rèn)識(shí)上的原因,也有管理基礎(chǔ)上的原因;既有制度建設(shè)的缺失,也有實(shí)際操作的不規(guī)范。這些問題的存在,很大程度上影響了水利行業(yè)預(yù)算績效管理向縱深拓展,必須在今后工作中重點(diǎn)予以克服和解決。4設(shè)立專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)組織領(lǐng)導(dǎo)當(dāng)前,水利行業(yè)全面推進(jìn)績效預(yù)算的條件已基本具備。財(cái)政部與水利部對(duì)績效管理給予高度重視,設(shè)立了專門的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)組織、指導(dǎo)績效管理工作;水利部的各預(yù)算單位在預(yù)算績效管理試點(diǎn)工作中已經(jīng)取得了一些好的做法。與此同時(shí),我們也要認(rèn)識(shí)到水利行業(yè)的績效預(yù)算工作還要逐步完善績效預(yù)算管理體制,建立起科學(xué)合理的績效預(yù)算管理模式。4.1整合預(yù)算績效管理體系應(yīng)成立由單位負(fù)責(zé)人總負(fù)責(zé),財(cái)務(wù)部門主導(dǎo),監(jiān)察審計(jì)部門、人事部門、規(guī)劃計(jì)劃部門以及相關(guān)業(yè)務(wù)主管部門協(xié)助,各相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜野殃P(guān)的預(yù)算績效管理機(jī)構(gòu)。同時(shí),要對(duì)各個(gè)部門以及負(fù)責(zé)人的職責(zé)范圍進(jìn)行明確,進(jìn)一步完善工作流程,將各個(gè)部門的績效評(píng)價(jià)力量有效整合,從而提高績效評(píng)價(jià)工作的效率。要建立獎(jiǎng)勵(lì)與問責(zé)相結(jié)合的機(jī)制,避免績效評(píng)價(jià)工作流于形式。4.2績效目標(biāo)及評(píng)價(jià)指標(biāo)的確定要研究建立科學(xué)和規(guī)范的部門預(yù)算績效管理指標(biāo)體系。應(yīng)逐步建立適合水利行業(yè)發(fā)展、覆蓋行業(yè)項(xiàng)目較為全面的績效管理目標(biāo)、評(píng)價(jià)指標(biāo)體系數(shù)據(jù)庫,完善相關(guān)領(lǐng)域的績效評(píng)價(jià)專家?guī)臁？冃Ч芾砟繕?biāo)和評(píng)價(jià)指標(biāo)不僅要針對(duì)項(xiàng)目本身,還要考慮外部宏觀因素、時(shí)間等影響。如,考慮項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和項(xiàng)目的持續(xù)影響以及將項(xiàng)目評(píng)價(jià)結(jié)果與行業(yè)內(nèi)同類型項(xiàng)目基準(zhǔn)數(shù)據(jù)進(jìn)行比較的情況等。因此,項(xiàng)目績效目標(biāo)以及評(píng)價(jià)指標(biāo)的確定就需要項(xiàng)目領(lǐng)域?qū)＜医Y(jié)合相關(guān)的法規(guī)、行業(yè)規(guī)定以及項(xiàng)目類別的特點(diǎn)來加以確定。對(duì)于項(xiàng)目資金申報(bào)額度的確定,需要相關(guān)的技術(shù)財(cái)務(wù)專家依照行業(yè)內(nèi)的定額,結(jié)合地區(qū)市場條