歐盟家庭友好政策體系的構(gòu)建與缺陷

歐盟家庭友好政策體系的構(gòu)建與缺陷

“家庭友好政策”是在國(guó)家福利體系下實(shí)施的措施，幫助父母調(diào)整家庭和工作之間的矛盾，如假期、探親和兒童護(hù)理。(62-75)在家庭友好政策上,歐盟缺乏直接的行動(dòng)權(quán)限。但自20世紀(jì)80年代開(kāi)始,憑借自身在勞動(dòng)力保護(hù)、性別平等、兒童照料等領(lǐng)域的行動(dòng)權(quán)限,歐盟得以介入原本由成員國(guó)獨(dú)享的政策領(lǐng)域,同時(shí)通過(guò)發(fā)布指令與建議、開(kāi)展共同行動(dòng)等方式建構(gòu)自身的家庭友好政策體系。它是歐盟在歐洲社會(huì)一體化建設(shè)上所取得的突出成果,體現(xiàn)了歐盟建設(shè)者們促使一體化“貼近人民”和減少民主赤字的努力。鑒于目前學(xué)界對(duì)歐盟家庭友好政策的研究還較為薄弱,本文主要對(duì)歐盟家庭友好政策的形成背景、政策框架及其面臨的挑戰(zhàn)作簡(jiǎn)要評(píng)述,希望借此加深我們對(duì)歐盟家庭友好政策的理解與認(rèn)識(shí)。一、統(tǒng)一大市場(chǎng)的建設(shè)有利于提高未成年人生育率,并為各國(guó)社會(huì)保護(hù)水平提供了新的平臺(tái)歐盟成員國(guó)家庭友好政策體系分屬于不同的模式:以北歐國(guó)家為代表的婦女友好(或平等主義)模式;以英國(guó)與愛(ài)爾蘭為代表的自由勞動(dòng)力市場(chǎng)導(dǎo)向模式;以歐洲大陸國(guó)家為代表的三階段模式;以四個(gè)地中海國(guó)家為代表的家庭基礎(chǔ)模式。這些不同模式的家庭友好政策基于不同的歷史傳統(tǒng)、意識(shí)形態(tài)與政治制度,對(duì)協(xié)調(diào)家庭與工作的關(guān)系持有不同的態(tài)度,因而向其國(guó)民提供了不同水平的社會(huì)福利。但在進(jìn)入20世紀(jì)中后期以后,在歐洲范圍內(nèi)普遍出現(xiàn)的一些社會(huì)問(wèn)題與社會(huì)現(xiàn)象,在不同程度上對(duì)歐盟成員國(guó)的家庭友好政策體系發(fā)起了沖擊與挑戰(zhàn)。首先,人口深度老齡化提高了家庭友好政策的重要性。從19世紀(jì)末開(kāi)始,歐洲社會(huì)的人口結(jié)構(gòu)一直朝著生育率下降與平均預(yù)期壽命延長(zhǎng)的趨勢(shì)發(fā)展。到20世紀(jì)中葉以后,以超低生育率、低死亡率、低(負(fù))自然增長(zhǎng)率為主要特征的人口轉(zhuǎn)變趨勢(shì)更為明顯。從1960年至1995年,歐盟成員國(guó)平均總生育率從2.69‰下降至1.54‰;結(jié)婚率從7.47‰下降至5.22‰,離婚率從0.73‰上升至1.91‰;男性的平均壽命從67.50歲提高到73.67歲,女性則從72.74歲提高到80.07歲。(347-352)人口老齡化發(fā)展的規(guī)模與速度引發(fā)了輿論的廣泛關(guān)注。這不僅因?yàn)槿丝谖C(jī)關(guān)乎人口結(jié)構(gòu)和人口數(shù)量,也關(guān)乎整個(gè)民族的興亡,還在于人口危機(jī)對(duì)國(guó)家的國(guó)際地位、福利制度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展都會(huì)造成重大的影響。在這種嚴(yán)峻形勢(shì)下,提高生育率就成為緩解人口危機(jī)的一種重要途徑。為雙職工家庭提供協(xié)調(diào)工作與家庭的幫助,不僅可以提高勞動(dòng)者的勞動(dòng)積極性與生產(chǎn)效率,更重要的是可以消除一部分勞動(dòng)者減少生育或選擇不生育的后顧之憂。美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家加里·貝克爾(GaryBecker)提出的“需求理論”認(rèn)為,父母“對(duì)孩子的需求不僅受孩子價(jià)格的影響,而且受實(shí)際收入的影響?！?171)歐洲理事會(huì)下設(shè)的歐洲人口委員會(huì)在其2001年的一份研究報(bào)告中也認(rèn)為:“孩子的成本越高,對(duì)孩子的需求越低?，F(xiàn)金津貼或產(chǎn)假津貼的水平越高,對(duì)孩子的需求越高。因?yàn)檫@些津貼削減了孩子的直接成本與(或)機(jī)會(huì)成本。”(14)生育率下降就意味著撫養(yǎng)孩子的成本上升、夫婦收入的下降或者是夫婦對(duì)其他事物的喜好超過(guò)了對(duì)孩子的喜歡。這樣,運(yùn)用家庭友好政策為父母提供經(jīng)濟(jì)資助、兒童照料服務(wù)或帶薪假期,以削減撫養(yǎng)孩子的經(jīng)濟(jì)成本將可能對(duì)生育率產(chǎn)生積極影響。其次,統(tǒng)一大市場(chǎng)的建成凸顯各國(guó)社會(huì)保護(hù)水平的差距。實(shí)現(xiàn)商品、服務(wù)、勞動(dòng)力與資本的自由流動(dòng)是歐洲統(tǒng)一大市場(chǎng)的內(nèi)在要求。統(tǒng)一大市場(chǎng)的建成不僅為歐盟成員國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了擴(kuò)大的市場(chǎng),而且為各國(guó)的貿(mào)易與生產(chǎn)帶來(lái)了更加激烈的競(jìng)爭(zhēng)。在拆除了內(nèi)部藩籬之后,所有成員國(guó)都被置于同樣的競(jìng)爭(zhēng)舞臺(tái)上,這就進(jìn)一步拉大了歐盟成員國(guó)在社會(huì)保護(hù)水平上的差距。在自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)的體制下,資本逐利的天性會(huì)自動(dòng)加速其區(qū)域流動(dòng)態(tài)勢(shì),而成員國(guó)自身無(wú)法設(shè)置有效的屏障加以阻止;此外,勞動(dòng)力也會(huì)在擴(kuò)大的市場(chǎng)中自動(dòng)選擇對(duì)自身更加有利的工作場(chǎng)所。如果各國(guó)家庭友好政策體系繼續(xù)維持現(xiàn)有的保護(hù)水平,那么提供較高保護(hù)水平的國(guó)家將由于“社會(huì)傾銷”的負(fù)面影響而無(wú)法在對(duì)外貿(mào)易中占據(jù)優(yōu)勢(shì)。而對(duì)于那些社會(huì)保護(hù)水平較低的成員國(guó)而言,雖然占據(jù)了勞動(dòng)力成本較低的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì),但就經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)前景而言,這種競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)可能因?yàn)楦咚刭|(zhì)人才的外流而最終轉(zhuǎn)變?yōu)榱觿?shì)。因而,統(tǒng)一大市場(chǎng)的建設(shè)成功進(jìn)一步增強(qiáng)了成員國(guó)協(xié)調(diào)各國(guó)家庭友好政策水平的愿望,以避免自身在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中處于劣勢(shì)。與此同時(shí),由于統(tǒng)一大市場(chǎng)的建成,出現(xiàn)了大量的跨國(guó)勞動(dòng)力。單靠個(gè)別國(guó)家間的協(xié)商難以有效地解決這些勞動(dòng)者的社會(huì)保護(hù)以及其他一些福利待遇問(wèn)題。建立歐盟層面統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)制將會(huì)有助于縮減各國(guó)社會(huì)保護(hù)水平的差距,并且減少勞動(dòng)力跨國(guó)流動(dòng)的潛在障礙。最后,國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的激烈彰顯歐洲社會(huì)一體化建設(shè)的落后。歐洲一體化的建設(shè)長(zhǎng)期以來(lái)一直遵循著經(jīng)濟(jì)自由化、政治穩(wěn)定化的優(yōu)先順序。所以從一開(kāi)始,一體化的首要目標(biāo)就是取消關(guān)稅限制,以便貨物與人員能夠自由暢通;與此同時(shí),設(shè)計(jì)出一種國(guó)際制度結(jié)構(gòu),以便歐洲國(guó)家能夠和平共處。按照這種理念,一體化從1951年的歐洲煤鋼共同體、1957年的歐洲經(jīng)濟(jì)共同體與歐洲原子能共同體、1967年的歐洲共同體,一直發(fā)展到1992年的歐洲聯(lián)盟,區(qū)域間的經(jīng)濟(jì)整合與政治合作日益緊密而且高度發(fā)達(dá)。在這期間,自由資本主義思想逐漸成為締約國(guó)的主流思潮。這種思想認(rèn)為,人民生活水平的提高以及福利待遇的提供應(yīng)該來(lái)自于自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而非公共政策的管制與分配能力。(42-68)因此,羅馬條約在其社會(huì)憲章中并沒(méi)有賦予歐共體干預(yù)社會(huì)領(lǐng)域事務(wù)的明確權(quán)限。在羅馬條約下,社會(huì)政策的治理模式是以成員國(guó)的能力以及公共與私人行為體之間的等級(jí)關(guān)系為基礎(chǔ)的。(84)在社會(huì)政策領(lǐng)域中,委員會(huì)只能針對(duì)“在成員國(guó)層面產(chǎn)生并引起國(guó)際組織關(guān)注的問(wèn)題,通過(guò)開(kāi)展研究、發(fā)表意見(jiàn)與安排磋商等方式與成員國(guó)保持密切的聯(lián)系”;勞資雙方的利益代表以及其他利益代表所組成的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)委員會(huì)僅負(fù)有簡(jiǎn)單的咨詢功能;代表成員國(guó)利益的部長(zhǎng)理事會(huì)以全體一致投票的方式掌握著共同體社會(huì)維度的建設(shè)進(jìn)程。在這種權(quán)力分配格局下,“共同體所關(guān)注的是經(jīng)濟(jì)變化(特別是一體化)對(duì)生活條件和工作條件等廣泛?jiǎn)栴}的影響,而不是具體考慮某一個(gè)人的需要和私人社會(huì)服務(wù)事業(yè)的經(jīng)營(yíng)?！?332)這樣,歐洲一體化社會(huì)維度的建設(shè)就顯得相對(duì)落后了。到20世紀(jì)90年代以后,這種發(fā)展維度不均衡的狀況越來(lái)越難以適應(yīng)一體化深化與擴(kuò)展的要求。因?yàn)橹挥兄匾暩纳乒と说墓ぷ鳁l件與生活條件,才能最大限度地保護(hù)最重要的生產(chǎn)要素——人的生產(chǎn)能動(dòng)性與積極性,才能最大可能地推動(dòng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的步伐。只有切實(shí)地保證勞動(dòng)力的自由流動(dòng)才可以加速統(tǒng)一大市場(chǎng)的建設(shè)成功,并為經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供強(qiáng)勁的動(dòng)力。通過(guò)強(qiáng)制性的規(guī)范,要求一些社會(huì)保護(hù)水平低的國(guó)家提高社會(huì)保護(hù)水平,有助于保持歐洲整體的政治地位與經(jīng)濟(jì)實(shí)力。構(gòu)建更全面與更具有人性化的歐洲聯(lián)盟因此受到越來(lái)越大的關(guān)注和重視。在這種背景下,歐盟家庭友好政策體系因其具有關(guān)注民生的直接針對(duì)性而被視為社會(huì)一體化建設(shè)的一項(xiàng)重要內(nèi)容?？偟恼f(shuō)來(lái),在歐盟層面對(duì)成員國(guó)的家庭友好政策體系進(jìn)行協(xié)調(diào)與干預(yù)既是提高生育率的一種途徑,也是確保各國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)并提高歐洲整體實(shí)力的一種方式。正是考慮到歐盟家庭友好政策體系可能產(chǎn)生的巨大效益,所以歐盟才在生育率下降、區(qū)域內(nèi)外競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)一步加劇的壓力之下逐漸創(chuàng)建了這一體系。二、歐盟社會(huì)政策框架的確立歐盟家庭友好政策體系包括兒童照料建議、孕產(chǎn)婦保護(hù)指令與親職假指令。它的發(fā)展軌跡是循序漸進(jìn)的。1992年3月的兒童照料建議(CouncilRecommendation92/241/EEC)除了建議成員國(guó)創(chuàng)建公共或私營(yíng)、個(gè)人或集體的兒童照料設(shè)施,并確保這些設(shè)施的價(jià)格適中、高質(zhì)量以及地區(qū)之間的差異與良好平衡外,還涉及了產(chǎn)假和親職假等內(nèi)容。建議提出成員國(guó)為承擔(dān)照料與撫養(yǎng)孩子責(zé)任的在職父母提供特別假期;使工作場(chǎng)所的環(huán)境、結(jié)構(gòu)與組織適應(yīng)有孩子的工人的需要;促使男女之間分擔(dān)工作責(zé)任以及由照料孩子引發(fā)的家庭責(zé)任。建議還特別指出,兒童照料方法、產(chǎn)假與親職假都是有助于人們結(jié)合家庭責(zé)任與職業(yè)雄心的方法。孕產(chǎn)婦保護(hù)指令與親職假指令的通過(guò)實(shí)現(xiàn)了兒童照料建議中部分構(gòu)想。它們是在性別平等成為性別主流的形勢(shì)下成為現(xiàn)實(shí)的。超低生育率的負(fù)面影響以及歐洲一體化建設(shè)的迫切需要,進(jìn)一步突出了女性的地位與功能。將女性繼續(xù)排斥在致力于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步和政治民主的歐洲一體化進(jìn)程之外,不僅影響性別平等的真正實(shí)現(xiàn),而且危及一體化建設(shè)的效率。在這種情況下,歐盟的行動(dòng)重點(diǎn)就從最初的結(jié)果平等轉(zhuǎn)為強(qiáng)調(diào)機(jī)會(huì)平等,到20世紀(jì)90年代更進(jìn)一步提出性別主流戰(zhàn)略,即促使“正式參與決策的行為體將性別平等視角納入一切政策的所有階段與層次”(15)。孕產(chǎn)婦保護(hù)指令與親職假指令正是歐盟在性別主流戰(zhàn)略提出后所取得的重要成果。1992年12月的孕產(chǎn)婦保護(hù)指令(CouncilDirective92/85/EEC)規(guī)定,將懷孕、即將生產(chǎn)或處于哺乳期的女工視為特殊風(fēng)險(xiǎn)人群,不應(yīng)該要求她們從事夜間工作;在分娩前后,她們有權(quán)連續(xù)休至少14周的產(chǎn)假,其中至少2周為強(qiáng)制性質(zhì)的產(chǎn)假;禁止因其懷孕、生產(chǎn)或哺乳而解雇她們。1996年6月的親職假指令(CouncilDirective96/34/EEC)要求:成員國(guó)確保雇主能夠給予剛生育完孩子的父母以最低3個(gè)月的無(wú)薪假期;收養(yǎng)孩子的父母,直至其收養(yǎng)孩子8歲也享有同等的權(quán)利。通過(guò)親職假指令的頒布,歐盟首次將緩解在職父母的雙重負(fù)擔(dān)問(wèn)題法制化與固定化。較之孕產(chǎn)婦保護(hù)指令,親職假指令因其同時(shí)針對(duì)男女兩性,且強(qiáng)調(diào)休假權(quán)利原則上個(gè)人化的特征,而更具有思想上的進(jìn)步意義。它賦予歐盟統(tǒng)一各國(guó)親職假最低水平的法定權(quán)力,是歐盟在構(gòu)建家庭友好政策進(jìn)程中所取得的重要突破,反映了后馬約時(shí)代超國(guó)家機(jī)構(gòu)行動(dòng)能力與職權(quán)范圍擴(kuò)大的現(xiàn)實(shí)。通過(guò)兒童照料建議、孕產(chǎn)婦保護(hù)指令與親職假指令,歐盟層面逐漸形成了家庭友好政策的框架。它是各成員國(guó)的法律制度相互協(xié)調(diào)的產(chǎn)物,主要涉及以下兩方面的問(wèn)題:丈夫與妻子之間的角色分擔(dān);工作與家庭之間的時(shí)間分配。雖然這一框架還無(wú)法與具有翔實(shí)內(nèi)容、全面條款、雄厚資金支持等特征的成員國(guó)政策框架相提并論,然而這畢竟是歐盟經(jīng)歷了數(shù)十年努力的心血之作。在框架初步建成后,歐盟通過(guò)強(qiáng)化自身的組織與服務(wù)功能以及進(jìn)行制度建設(shè)與政策更新促進(jìn)了框架體系的調(diào)整與完善。這樣,家庭友好政策逐漸成為歐盟社會(huì)政策的一個(gè)重要支柱,反映了歐盟建設(shè)“社會(huì)歐洲”、“人民歐洲”的決心與態(tài)度,也反映了歐盟對(duì)于“社會(huì)一體化是經(jīng)濟(jì)一體化不可缺少的部分”的認(rèn)識(shí)漸趨明朗清晰。(3)需要注意的是,由于歐盟成員國(guó)在福利國(guó)家的建設(shè)進(jìn)程中,已構(gòu)建起不同模式的家庭友好政策,因此,歐盟首先運(yùn)用了協(xié)調(diào)性原則以建構(gòu)超國(guó)家層面的家庭友好政策體系。協(xié)調(diào)性原則是指在各成員國(guó)不同的家庭友好政策之間建立一種協(xié)調(diào)機(jī)制,以便各國(guó)的政策能夠更好地銜接起來(lái),減少因經(jīng)濟(jì)一體化而帶來(lái)的家庭友好政策方面的摩擦。協(xié)調(diào)性原則的最終目標(biāo)并不是建立統(tǒng)一的社會(huì)保護(hù)政策,它并不要求以歐盟的政策來(lái)取代原有的國(guó)內(nèi)政策,而主要是促進(jìn)各成員國(guó)通過(guò)談判來(lái)達(dá)成協(xié)調(diào)。這樣,協(xié)調(diào)性原則一方面降低了構(gòu)建歐盟層面共同政策框架的難度,另一方面也大大強(qiáng)化了這一框架的國(guó)家間性質(zhì)。這一性質(zhì)具體表現(xiàn)在歐盟家庭友好政策涵蓋范圍的有限性、財(cái)政支持力度的薄弱性、執(zhí)行方式的非獨(dú)立性上。而這一政策框架的另一基本構(gòu)建準(zhǔn)則輔助性原則使得國(guó)家間性質(zhì)更加凸顯,也就是說(shuō),成員國(guó)政策可以解決的問(wèn)題,歐盟家庭友好政策一般不會(huì)直接加以干預(yù),而“應(yīng)該讓成員國(guó)政府自己決定國(guó)內(nèi)社會(huì)保護(hù)體制的構(gòu)建、籌資以及組織的方式”(91)。共同體只有在“所擬行動(dòng)的目標(biāo)非成員國(guó)所能充分實(shí)現(xiàn),且由于所擬行動(dòng)的規(guī)模或影響,因此最好由共同體來(lái)實(shí)現(xiàn)”的時(shí)候才能采取行動(dòng)。這樣,在輔助性原則的保護(hù)下,歐盟家庭友好政策的超國(guó)家性受到限制;而在協(xié)調(diào)性原則的支持下,這一政策的政府間性質(zhì)更為突出。這兩條構(gòu)建原則實(shí)際上也預(yù)示了歐盟家庭友好政策的發(fā)展進(jìn)程中將會(huì)主要面臨國(guó)家主權(quán)的挑戰(zhàn)。三、民族國(guó)家的一體化歐盟家庭友好政策是超國(guó)家機(jī)構(gòu)與民族國(guó)家力量平衡的產(chǎn)物。但從歷史經(jīng)驗(yàn)來(lái)看,歐洲一體化的本質(zhì)和步伐歸根結(jié)底還是由相對(duì)獨(dú)立的民族國(guó)家的決策和行動(dòng)決定的。(275)民族國(guó)家擁有的強(qiáng)大力量不僅使其在歐盟結(jié)構(gòu)內(nèi)創(chuàng)造了一種由成員國(guó)集體履行責(zé)任和行使監(jiān)督權(quán)力的機(jī)制,而且還使歐盟家庭友好政策的構(gòu)建與發(fā)展面臨了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn):第三,對(duì)家庭友好政策的影響歐盟家庭友好政策的構(gòu)建取決于成員國(guó)之間的相互妥協(xié)和達(dá)成共識(shí)。雖然在生育率下降、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)激烈、歐洲整體實(shí)力的衰落等因素的威脅之下,各成員國(guó)產(chǎn)生了協(xié)調(diào)家庭友好政策水平的意愿,但當(dāng)超國(guó)家層面的政策有可能危及本國(guó)的既有政策規(guī)定時(shí),各國(guó)在家庭友好政策上的分歧就往往暴露無(wú)遺。早在1983年,歐共體委員會(huì)就在“關(guān)于親職假及因家庭原因休假的提議”(COM(83)686final)中提出,為男女工人提供至少3個(gè)月的帶薪親職假。但因?yàn)橛?guó)的堅(jiān)決反對(duì)而未能使提議獲得通過(guò)。直至1993年歐盟委員會(huì)才再次提出親職假提案,但卻遭到了英國(guó)、愛(ài)爾蘭以及盧森堡的反對(duì)。英國(guó)提出了一個(gè)類似最小公分母的解決方案,即將休假的權(quán)利只賦予母親而不賦予父親。歐盟委員會(huì)指責(zé)這是一種“可怕的”變化。在此威脅之下,委員會(huì)將把英國(guó)的這份提案以性別歧視的理由提交歐洲法院裁決。鑒于委員會(huì)的強(qiáng)硬立場(chǎng),成員國(guó)之間的協(xié)商才得以繼續(xù)進(jìn)行。但是在決策的最終環(huán)節(jié),即部長(zhǎng)理事會(huì)的表決過(guò)程中,由于英國(guó)行使了否決權(quán),致使其他成員國(guó)代表都取得了一致意見(jiàn)的提案仍然未獲得通過(guò)。以英國(guó)為首的一些歐盟成員國(guó)堅(jiān)持自由主義立場(chǎng),反對(duì)國(guó)家力量干預(yù)市場(chǎng)對(duì)資源配置的調(diào)節(jié)作用,嚴(yán)重阻礙了家庭友好政策決策的順利進(jìn)行。今后歐盟委員會(huì)想要擴(kuò)展或改革家庭友好政策,必然會(huì)面臨同樣的情景。超國(guó)家機(jī)構(gòu)的靈活性在歐盟家庭友好政策體系的構(gòu)建過(guò)程中,民族國(guó)家始終懷有矛盾的心理:各國(guó)既想通過(guò)合作分享歐洲一體化的成果,但又不愿其他政治力量進(jìn)入本國(guó)的主權(quán)管轄范圍。因而在合作的層次與程度上,民族國(guó)家不約而同地表現(xiàn)出某種保守性。這樣,歐盟委員會(huì)提出的具有較高保護(hù)水平的提案總會(huì)因某些成員國(guó)的反對(duì),而不得不反復(fù)修改文本或被迫中斷提案審批進(jìn)程。在經(jīng)歷了不斷的挫敗之后,委員會(huì)只得有意識(shí)地模糊文本的表述方式,賦予家庭友好政策的內(nèi)容和實(shí)施方式以較大的寬松度。委員會(huì)希望通過(guò)這樣的妥協(xié),為持不同立場(chǎng)的成員國(guó)留出足夠的政策空間,使得各方都能根據(jù)同一個(gè)文本做出有利于自身的法律闡釋,從而最終大大降低提案文本在交付理事會(huì)批準(zhǔn)時(shí)所遇到的阻力。委員會(huì)在不斷退讓的過(guò)程中貶低了提案文本所具有的超前性與現(xiàn)實(shí)性。這樣,雖然超國(guó)家層面制定了家庭友好政策,但對(duì)津貼支付、權(quán)利個(gè)人化等敏感問(wèn)題都沒(méi)有做出硬性規(guī)定,并且賦予成員國(guó)很多自行決定的權(quán)利,使之可以自行決定采取何種恰當(dāng)?shù)姆绞胶头椒▉?lái)實(shí)現(xiàn)政策所規(guī)定的目標(biāo)。這說(shuō)明,歐盟家庭友好政策的主要目的不在于建立適用于整個(gè)歐盟區(qū)域的統(tǒng)一規(guī)則,而在于要求成員國(guó)行使自身的立法權(quán),以使成員國(guó)的法律適用于歐盟所建立的共同標(biāo)準(zhǔn)或要求,或使成員國(guó)履行基礎(chǔ)條約所規(guī)定的義務(wù)。這些靈活性的存在,是家庭政策水平較低的主要根源。為了克服民族國(guó)家在家庭政策上的保守立場(chǎng),超國(guó)家機(jī)構(gòu)就必須擁有遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于民族國(guó)家的力量。但要達(dá)到這種水平目前顯然非常困難。政策執(zhí)行—第三,國(guó)家主權(quán)的主導(dǎo)性導(dǎo)致政策的法律效力不高。在歐洲一體化的進(jìn)程之中,國(guó)家主權(quán)在與超國(guó)家機(jī)構(gòu)的沖突與競(jìng)爭(zhēng)中仍然占據(jù)優(yōu)勢(shì)地位。這種力量?jī)A斜制約了歐盟層面家庭政策的法律效力的增長(zhǎng)。歐盟家庭友好政策體系是由具有不同法律效力的措施構(gòu)成。兒童照料“建議”不具有法律強(qiáng)制力,只是“建議”成員國(guó)在有關(guān)方面采取行動(dòng)。至于成員國(guó)是否采納建議的相關(guān)內(nèi)容,兒童照料建議并未規(guī)定任何的制約強(qiáng)制措施。因此即使發(fā)生了這種情況,委員會(huì)也無(wú)可奈何。在強(qiáng)制力欠缺的情況下,建議所包含的一些先進(jìn)內(nèi)容并未保留下來(lái)。相反,在理事會(huì)不斷沖擊之下,建議內(nèi)容的先進(jìn)性逐漸被消磨替代。比如兒童照料建議1992年頒布時(shí)對(duì)兒童照料做出了較為寬泛的界定,包括提供假期與提供服務(wù)。然而在2002年理事會(huì)確立的巴塞羅那目標(biāo)中,卻將兒童照料概念僅界定為提供兒童照料服務(wù),并不包含設(shè)立相應(yīng)的假期規(guī)定。(391)產(chǎn)假“指令”與親職假“指令”雖然以歐盟硬法的形式頒布,對(duì)所有簽字國(guó)都具有法律強(qiáng)制力,但指令一方面強(qiáng)調(diào)指令的實(shí)施要遵從各成員國(guó)的法律、集體協(xié)議以及個(gè)人合同的內(nèi)容與要求;另一方面允許少數(shù)國(guó)家成為例外,不參與指令的執(zhí)行。這種執(zhí)行手段上的寬松與靈活為指令的執(zhí)行帶來(lái)了問(wèn)題。在指令的執(zhí)行過(guò)程中,成員國(guó)采取了“各種回避、拖延或使自身成為例外情況的獨(dú)特戰(zhàn)略”,對(duì)歐盟指令做出回應(yīng)。(74-85)這進(jìn)一步表明,盡管歐盟已經(jīng)成為對(duì)其成員國(guó)負(fù)有促使其經(jīng)濟(jì)福利最大化的堅(jiān)定責(zé)任的一個(gè)強(qiáng)有力的國(guó)際組織,但是它并未消除成員國(guó)的主權(quán)。這樣,無(wú)論是軟法還是硬法形式的家庭政策,都滲透著濃厚的政府間色彩,也就是說(shuō),歐盟層面的家庭政策尚缺乏強(qiáng)有力的強(qiáng)制手段和執(zhí)行機(jī)構(gòu)。這將使超國(guó)家機(jī)構(gòu)在擴(kuò)展家庭政策的進(jìn)程中承受巨大的壓力。歐盟成員國(guó)在家庭友好政策的決策進(jìn)程中所體現(xiàn)的頑固性、保守性與主導(dǎo)性,不僅嚴(yán)重影響了政策的決策效率,而且說(shuō)明盡管各成員國(guó)參與了一體化進(jìn)程并交付給超國(guó)家機(jī)構(gòu)某些權(quán)力,但它們?nèi)匀皇蔷哂懈髯圆煌匦缘牟煌瑔挝弧２坏珰W洲一體化的起步是國(guó)家意志作用下的結(jié)果,而且