農(nóng)村稅費(fèi)改革對(duì)農(nóng)村教育的影響

農(nóng)村稅費(fèi)改革對(duì)農(nóng)村教育的影響

農(nóng)村稅費(fèi)改革是中央政府實(shí)施的一項(xiàng)重要農(nóng)業(yè)政策。2006年，國務(wù)院完全免除了農(nóng)業(yè)稅。取消農(nóng)業(yè)稅,是九億農(nóng)民的福音。農(nóng)業(yè)稅取消后引起和凸現(xiàn)出來的問題,諸如縣鄉(xiāng)財(cái)政困難加劇,地方財(cái)政非稅收入比例上升、“免稅興費(fèi)”傾向有所上升,專項(xiàng)資金被挪用、配套資金無法落實(shí)等問題,對(duì)農(nóng)村教育產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。一、農(nóng)業(yè)稅取消后農(nóng)村教育的問題(一)縣、鄉(xiāng)、市財(cái)政困難。在農(nóng)業(yè)按照現(xiàn)行分稅制財(cái)政體制,農(nóng)業(yè)稅及其附加屬于地方稅,其中,農(nóng)業(yè)稅是縣級(jí)財(cái)政收入的主要來源,農(nóng)業(yè)稅附加屬于村級(jí)收入。取消農(nóng)業(yè)稅勢必直接減少縣鄉(xiāng)村級(jí)的收入,導(dǎo)致縣鄉(xiāng)財(cái)政困難加重,農(nóng)村公共產(chǎn)品供給短缺。分稅制改革后,財(cái)權(quán)上收,責(zé)任下移,導(dǎo)致地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)稱,特別是基層政府財(cái)權(quán)過小、事權(quán)和支出過大,造成縣鄉(xiāng)財(cái)政困難,農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重。在當(dāng)前“以縣為主”的教育投資體制下,農(nóng)村教育資源嚴(yán)重短缺,不得不靠舉債度日,不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)早已債臺(tái)高筑。而近年來推行的農(nóng)村稅費(fèi)改革由于缺乏其他配套措施,在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的同時(shí),直接減少了縣鄉(xiāng)財(cái)政收入,一定程度上加劇了縣鄉(xiāng)財(cái)政困難。隨著改革的深化,特別是農(nóng)業(yè)稅取消后,縣鄉(xiāng)財(cái)政能力將進(jìn)一步弱化,在農(nóng)業(yè)稅占財(cái)政收入比重較大的縣(市),在總體財(cái)力中,上級(jí)補(bǔ)助收入所占比重不斷上升,已經(jīng)從“吃飯財(cái)政”淪落為名副其實(shí)的“要飯財(cái)政”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的情況更加嚴(yán)重,農(nóng)業(yè)稅取消后,除了計(jì)劃生育收費(fèi)外,鄉(xiāng)鎮(zhèn)幾乎沒有收入來源,可以說,鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級(jí)財(cái)政的基礎(chǔ)已經(jīng)喪失殆盡。這對(duì)于農(nóng)村教育事業(yè)的發(fā)展無疑是雪上加霜。(二)“一費(fèi)制”改革近年來,中央和地方各級(jí)政府雖然增加了義務(wù)教育經(jīng)費(fèi),但離義務(wù)教育事業(yè)的基本需要仍有相當(dāng)大的差距,目前經(jīng)費(fèi)投入不足仍是影響農(nóng)村義務(wù)教育的突出問題。根據(jù)媒體對(duì)重慶、四川、貴州部分農(nóng)村學(xué)校的調(diào)查,西部農(nóng)村貧困地區(qū)教育經(jīng)費(fèi)存在大面積短缺情況。教育經(jīng)費(fèi)不足主要有兩方面背景,其一就是農(nóng)村稅費(fèi)改革對(duì)教育經(jīng)費(fèi)沖擊不小;其二是實(shí)行“一費(fèi)制”以后教育收費(fèi)減少,政府投入跟不上的矛盾比較突出。免征農(nóng)業(yè)稅直接減少了基層政府收入,中央財(cái)政僅對(duì)西部地區(qū)和國貧縣轉(zhuǎn)移支付一部分,縣鄉(xiāng)財(cái)力明顯減弱;而2002年秋季以來各地區(qū)推行的“一費(fèi)制”造成農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)缺口增大,中央財(cái)政對(duì)“一費(fèi)制”改革無任何轉(zhuǎn)移支付,省級(jí)財(cái)政只轉(zhuǎn)移支付一部分,縣鄉(xiāng)財(cái)政根本無力彌補(bǔ)其缺口。據(jù)筆者調(diào)查,這種情況在我國中東部地區(qū)同樣存在,具有普遍性。為了解決農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)匱乏問題,2005年年底,國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革的通知》,其主要內(nèi)容是:(1)全部免除農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生學(xué)雜費(fèi),對(duì)貧困家庭學(xué)生免費(fèi)提供教科書并補(bǔ)助寄宿生生活費(fèi)。免學(xué)雜費(fèi)資金由中央和地方按比例分擔(dān),西部地區(qū)為8∶2,中部地區(qū)為6∶4,東部地區(qū)除直轄市外,按照財(cái)力狀況分省確定。免費(fèi)提供教科書資金,中西部地區(qū)由中央全額承擔(dān),東部地區(qū)由地方自行承擔(dān)。補(bǔ)助寄宿生生活費(fèi)資金由地方承擔(dān)。(2)提高農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)保障水平,所需資金由中央和地方按照免學(xué)雜費(fèi)資金的分擔(dān)比例共同承擔(dān)。(3)建立農(nóng)村義務(wù)教育校舍維修改造長效機(jī)制。對(duì)中西部地區(qū)由中央和地方按照5∶5比例共同承擔(dān),東部地區(qū)主要由地方自行承擔(dān),中央給以適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)?？梢灶A(yù)計(jì),隨著這項(xiàng)改革政策的實(shí)施,農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)短缺的矛盾將大大緩解,但問題遠(yuǎn)沒有達(dá)到解決的程度。因?yàn)?首先,上述改革從2006年起分步驟實(shí)施,至2010年才能全部落實(shí)到位。其次,此次改革增加了中央財(cái)政對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的投入,但主要是對(duì)中西部地區(qū)的資金支持,而農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)緊缺的情況在我國東部地區(qū)同樣存在。(三)全面落實(shí)懲罰政策,切實(shí)落實(shí)鄉(xiāng)村償還教育債務(wù)的資金保障取之過多,致使農(nóng)業(yè)積累不足的一個(gè)外在表現(xiàn)是普遍存在的鄉(xiāng)村債務(wù)。鄉(xiāng)村債務(wù)中相當(dāng)大的比例是教育欠債。隨著農(nóng)業(yè)稅取消,也取消了向農(nóng)民的收費(fèi)、攤派、罰款,從政策上確保農(nóng)民減負(fù),但同時(shí)也切斷了鄉(xiāng)村償還教育債務(wù)的財(cái)源。2006年1月教育部下發(fā)的《關(guān)于做好落實(shí)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障新機(jī)制若干工作的緊急通知》明確規(guī)定,“建立新機(jī)制的各項(xiàng)專項(xiàng)資金必須按照國家規(guī)定開支范圍使用,不得用于償還以往債務(wù)”。而學(xué)校是非盈利單位,本身難以產(chǎn)生可用于償還債務(wù)的現(xiàn)金流量。久拖不決的鄉(xiāng)村債務(wù)不僅會(huì)成為縣鄉(xiāng)財(cái)政的沉重負(fù)擔(dān),削弱地方政府駕馭本地經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的能力,而且有可能成為農(nóng)村不穩(wěn)定的導(dǎo)火索。二、解決重點(diǎn)和政治建議(一)重點(diǎn)解決人才培養(yǎng)的缺位經(jīng)過28年的改革開放,一方面中國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展,政府財(cái)力不斷增強(qiáng);另一方面,由于政府職能在公共政策上的缺位,造成了潛在的社會(huì)問題,危害著社會(huì)公平。公共政策缺失的一個(gè)重要表現(xiàn)就是財(cái)政在教育領(lǐng)域的缺位,尤其是農(nóng)村地區(qū)。從長期發(fā)展角度看,最關(guān)鍵的問題是人口素質(zhì)偏低,城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大,農(nóng)村人口被邊緣化。我們認(rèn)為,應(yīng)按照市場經(jīng)濟(jì)體制的要求,重構(gòu)我國公共財(cái)政體系,盡快糾正財(cái)政支出結(jié)構(gòu)扭曲,解決越位與缺位問題,堅(jiān)持教育優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略,促進(jìn)教育公平,使公共財(cái)力真正為民所用,并逐步縮小城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間人均享受基本公共物品和社會(huì)福利的差距,確保教育(特別是農(nóng)村義務(wù)教育)發(fā)展的資金需要。這不僅是解決公平問題、構(gòu)建和諧社會(huì)的要求,也是解決投資與消費(fèi)的結(jié)構(gòu)性矛盾、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)良性循環(huán)的需要,而且是提高國民素質(zhì)、提升農(nóng)村人力資本質(zhì)量的重要保障。(二)盡快建立農(nóng)村義務(wù)教育基金,推動(dòng)中央教育公平的實(shí)現(xiàn)完善現(xiàn)行分稅制財(cái)政體制,本著財(cái)權(quán)與事權(quán)統(tǒng)一的原則,科學(xué)界定各級(jí)政府事權(quán),立足我國國情,將農(nóng)村義務(wù)教育作為中央的事權(quán)。從法律角度看,義務(wù)教育屬于全國性公共品,因?yàn)榱x務(wù)教育是強(qiáng)制性教育,每一個(gè)學(xué)齡兒童都有接受義務(wù)教育的權(quán)利和義務(wù);義務(wù)教育的發(fā)展事關(guān)全民素質(zhì)的提高,理應(yīng)作為中央政府的職責(zé)。農(nóng)村義務(wù)教育由中央承擔(dān)不僅是必要的、科學(xué)合理的,而且在實(shí)踐中具有可操作性。因?yàn)橹醒胴?cái)力雄厚,有能力承擔(dān)義務(wù)教育投入之責(zé)。從教育公平的角度來看,中央財(cái)政承擔(dān)農(nóng)村義務(wù)教育資金供給的責(zé)任,有利于解決目前縣級(jí)教育統(tǒng)籌的局限性,從根本上消除城鄉(xiāng)教育失衡的痼疾,有效遏制城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間教育差距擴(kuò)大的勢頭,真正實(shí)現(xiàn)教育公平。此外,應(yīng)盡快建立政府信息披露制度,加快推進(jìn)陽光財(cái)政建設(shè)。目前我國財(cái)政透明度很低,一個(gè)主要表現(xiàn)就是傳統(tǒng)的預(yù)算指標(biāo)過粗,由此產(chǎn)生“外行看不懂,內(nèi)行看不清”的情況。而這種財(cái)政不透明的必然結(jié)果就是有效監(jiān)督的缺失、政府效率的低下、腐敗的滋生。只有通過相關(guān)法律、制度、機(jī)制建設(shè)的不