工商部門正在快速走向衰弱的預判

工商部門正在快速走向衰弱的預判《相對集中行政處罰權，下移執(zhí)法重心探討》文章在省局協(xié)同網郵發(fā)后，不少人問我：為什么要寫此文章？是啊，問得好。我想：自己從86年進入工商至今快30年了，真的對工商挺有感情的。自己的脈膊和血液始終伴隨著工商事業(yè)跳動和流淌。親歷了前國家總局副局長、省局局長曹天玷領導工商事業(yè)興旺時期，前局長金德水領導的鼎盛時期，尤其是正感受著當前迷惘時期，心里總覺得不是滋味，總想說點什么。由于自己一直從事業(yè)務工作，只能從業(yè)務的角度來說說工商部門目前狀況和預判未來走向。判斷一：多年來重事權輕處罰權的問題加速了團隊執(zhí)法素質整體下降趨勢明顯工商部門是市場監(jiān)管和行政執(zhí)法部門的定位是由國家賦予工商部門的“三定方案”明確的，更是由執(zhí)行562部法律法規(guī)規(guī)章印證的。從監(jiān)管職責方面講，工商部門是通過行政手段對市場主體準入行為和市場主體交易行為的監(jiān)管部門。從監(jiān)管職權方面講，工商部門是通過實施事權和處罰權，達到實現(xiàn)國家對經濟事務有效管理目的的監(jiān)管部門。所謂工商部門的事權，主要包括：對市場主體設立、變更和注銷的注冊登記，商標，廣告，合同，市場創(chuàng)辦和運行，消費爭議維權，信息公開，信訪處理等法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定的規(guī)范性、服務性和指導性的管理工作。所謂工商部門的處罰權，主要包括：一是對市場主體違反登記法律制度行為的處罰權；二是對市場主體在生產、經營和服務中發(fā)生各種違法行為的處罰權。根據統(tǒng)計，現(xiàn)行562部法律法規(guī)規(guī)章授予工商部門對31類530項的違法行為的處罰權。因此，工商部門的定位和執(zhí)法依據決定了行使處罰權是主要工作職責。重事權輕處罰權產生的原因有如下幾個方面：從中央和地方對工商部門職責要求分析。中央政府要求工商部門是實施事權和處罰權的同步和平衡監(jiān)管。各級地方政府肩負著經濟發(fā)展的重任，要求工商部門對事權的充分行使和不斷挖掘，以支持政府工作。因此，省以下垂直領導的體制是決定工商部門重事權的根本因素。從從事事權和處罰權工作對工商人員素質要求的比較分析。應該講，從事處罰權工作的人員素質要求很高，包括具備扎實的行政和司法理論基礎知識，能基本運用哲學、邏輯學、心理學、會計學、管理學、行政管理學、現(xiàn)代科學技術等基礎學科知識進行執(zhí)法辦案和處理事務，工商業(yè)務熟悉，生活常識豐富等。相對從事事權工作的人員則沒有這么高的要求。因此，大家更愿把心事和精力放在事權工作上。從領導和工作人員的價值取向分析。大家更愿意做符合當地政府需求的事權工作，成績見效快，有利于個人升遷。而從事處罰權的人員相對付出成本較大，得罪人的事難免對己不利。因此，現(xiàn)實中機關人員不愿從事法規(guī)、經檢工作的現(xiàn)象就說明了問題。從工商內部機制運行情況分析。30多年來機關業(yè)務處室極少甚至不辦案，研究和處理問題時由于缺乏法學涵養(yǎng)往往容易停留在法律文字的理解上，法律條文內涵往往理解不了或者理解錯誤。省局搞的“巡查制”存在致命缺陷問題就是機關長期不辦案，缺乏法學常識和缺乏基層工作經驗的典型?；仡?0多年來，工商部門靠“六管一打”和辦市場起家。98年國家一聲令下，實行管辦分離，連地連場連錢統(tǒng)統(tǒng)上交。近幾年來，私營和個體管理費、市場管理費等七費八費統(tǒng)統(tǒng)取消。長期以來機關和基層工商所養(yǎng)成的管理思維和管理習慣難以扭轉，加上未及時對監(jiān)管重心轉移和執(zhí)法體制變化的研究和改革，而錯過了培訓干部提高素質的戰(zhàn)略轉型時機。記得曾有一位所長對我說過：什么執(zhí)法不執(zhí)法的，收費才是硬道理。檢驗局長、所長能力水平高低的標準是收費問題。另外，由于工商部門私房錢沒了，吃喝拉撒又不能少，各地索性撤并工商所。本來按常理說通過七拼八湊的工商所人員應該會多，但到現(xiàn)在所里人員卻越來越少，甚至最少的所只有3人。更奇怪的是工商所人員那么少，還要搞什么七爭先八創(chuàng)建之類的東西，搞得基層暈頭轉向。一個局一個所連辦案都不行，能先進到哪里！因此，沒有及時做好戰(zhàn)略轉型工作，導致內部機制運行出現(xiàn)問題，歸根到底就是不懂行政執(zhí)法的本質屬性和法的基本常識的問題。判斷二：服務政府服務經濟發(fā)展和社會進步的資源和手段日趨減少，被政府邊緣化窘境不能排除98年前我們集中精力和財力辦市場，贏得了政府多年的肯定和表揚。98年后至今我們做了些什么呢？回顧一下吧，年年突破法律或降低標準來助動經濟和支持企業(yè)，引導地方和企業(yè)走特色經濟、品牌戰(zhàn)略的工作，支持鼓勵企業(yè)爭創(chuàng)馳名、著名、知名商標和知名商號工作，引導企業(yè)運用商標專用權質押融資工作，規(guī)范各類格式合同文本工作，個私協(xié)會黨的基層組織建設和管理工作等等工作，這些工作確實是應當做的好事。但是，別忘了，上述這些工作到今天都已常態(tài)化了。政府也是要向前看的，政府希望工商要拿出更新更好的東西。從去年到現(xiàn)在，專業(yè)市場的提升改造工作，個轉企工作，一照多址和一址多照促發(fā)展工作，廣告助動小微企業(yè)加快發(fā)展工作等讓工商又有了施展拳腳的場所和空間。但是，專業(yè)市場的提升改造工作是階段性工作，下步怎么辦。個轉企工作和一照多址一址多照促發(fā)展工作只是解決經濟發(fā)展數量層面的問題，但是，支持幫助指導企業(yè)運用法律實施法人治理機制，以強化內部科學規(guī)范管理，促進做實做大做強的質量層面的文章如何做。廣告助動小微企業(yè)加快發(fā)展工作能否長期或深化。因此，我們今后的方向和道路怎么走，我們袋里的資源有多少，拿什么手段來吸引人家，值得深思。政府也知道工商部門有權查處各類經濟違法行為的。但政府確實不清楚工商部門有對31類530項違法行為的處罰權。政府只知道涉及商標、廣告、商業(yè)賄賂、串通投標（拍賣）、產品質量、傳銷等少類違法行為的工商處罰權，但更多的諸如中介欺詐、仿冒知名商品特有的名稱包裝裝璜、商業(yè)詆毀、侵犯商業(yè)秘密、消費欺詐、低于成本價銷售、違法直銷以及諸多違反登記法律制度的工商處罰權等，政府知道嗎？應該說不知道吧！原因在于工商部門對上述違法行為極少或沒有查處過。沒有作為就沒有權威，沒有權威就沒有地位。工商部門放棄自己職責和職權不就是等于放棄自己的權威和地位嗎！工商部門的處罰權本身就是資源?。∵@種資源沒人搶沒人奪卻輕易的放棄，值得反省。判斷三：專業(yè)不專、特色不特的部門角色明顯突出，被政府整合后果可能增大行政復議和行政訴訟工作是涉及處罰權和事權的處理糾紛爭議工作。如果領導能夠勝任，那么他一定能夠處理日常重大的疑難的執(zhí)法監(jiān)管問題，一定會在支持政府工作上出主意會更多，想辦法能更好。因為，行政復議和行政訴法工作是檢驗衡量領導是否具有深厚的法學功底，辯證的思維方法，邏輯的推理能力，精湛的業(yè)務水平和豐富的生活常識的標準和桿稱?，F(xiàn)在領導們都在說一句很時髦的話：要建立一支獅子型的領導團隊。我們工商也同樣講這句話。獅子之所以威風八面，處于動物界食物鏈最頂層，除了自然遺傳基因外，跟隨母獅從小到大經歷多少風雨坎坷，躲過多少生死災難，最終磨出了一副堅牙利齒，練就了一身捕食本領。造就堅牙利齒和捕食本領靠拉關系不行，靠拍馬屁不行，靠請客送禮不行，靠坐而論道不行，靠指手劃腳不行，是真正打出來、拼出來、創(chuàng)出來的。在獅王的帶領下，運用集群戰(zhàn)術，攻城掠地，開辟了屬于自己的領地。我們經常聽到局長們在高論用人觀，我不懂業(yè)務，也不必懂業(yè)務，但我只要會用人。你局長是獅王呀，你沒有堅牙利齒，你怎么知道部下堅牙利齒呢，你邏輯上行不通呀。所以，你一定會用一只沒用的獅。因為，你獅王本身沒有堅牙利齒，或者你會擔心用了堅牙利齒的獅部下遲早會奪你的獅王位置！由此，我可以猜測，這些局長可能不是真正的獅王，可能是貓王，更有可能是病貓。試想貓王能選用獅子嗎？毛主席說得好：什么是領導，領導就是一是出主意，二會用人。出主意是基礎，會用人是保障。出主意是指領導會在充分調研基礎上，聽取各方的觀點，最后形成自己的意見，并從中發(fā)現(xiàn)人才。人才是在工作中顯露出來的。你自己沒水平怎么能發(fā)現(xiàn)人才呢？你是真正的獅王一定會愛惜有才的獅部下，攻城掠地靠他們??！你才疏學淺、妒賢嫉能、專橫獨斷、自以為是，真正的人才會遠離你的。縱觀30多年來，全省系統(tǒng)具備堅牙利齒的獅王型領導有曹天玷、孫忠煥、金德水、吳寶訓等前輩，他們德才兼?zhèn)?，帶領全省工商領導和干部英勇善戰(zhàn)?，F(xiàn)在，各地機關由于多年沒有從事執(zhí)法辦案實踐，牙也浮了，齒也掉了。不要說去開創(chuàng)工商新天地，恐怕連工商的原有領地也會被政府沒收，獅皮也會被其他部門剝走。知道嗎，處罰權是塊肥肉，哪個不紅眼緊盯！幾年前，省局在全國率先搞了個《浙江工商基層監(jiān)管實務手冊》，即俗稱巡查制。厚厚一本，據說有近11萬字，硬要塞給工商所按圖索驥，結果成了檢察院按圖索驥逮抓工商所領導和干部瀆職罪的依據，成為檢察院完成指標任務，辦案人員邀功行賞的禮品。我們不是說制度和規(guī)范執(zhí)法檢查制度不好，巡查制對基層工商所在日常檢查中起到提示的作用勿容質疑。但你不能以規(guī)范性文件的形式強制執(zhí)行呀！知道嗎，規(guī)范性文件在不違反法律法規(guī)規(guī)章的基礎上是有效的法律行為。內容存在致命錯誤的規(guī)范性文件一經下達就是追責的依據和理由。如《無照經營監(jiān)管工作具體操作規(guī)程》的“發(fā)現(xiàn)要求”欄目中規(guī)定“下列無照經營行為要在一個巡查周期內及時發(fā)現(xiàn)”的具體精細內容規(guī)定。這里最要命的是工商干部是“必須要發(fā)現(xiàn)”的概念，大家知道，許多無照的前提是無證。前置許可部門都不管，要我們去背責任干什么？！不是把基層工商干部逼上絕路嗎。類似的還有：“注冊資本監(jiān)管”內容規(guī)定，“現(xiàn)場檢查經營者所銷售的食品是否屬于禁止經營的食品”內容規(guī)定等等，都是要命的東西呀。按照行政法學和哲學原理，行政執(zhí)法部門主動性的日常檢查工作應當屬于事權的范圍。只有當處罰市場主體過程中，“檢查”的這個環(huán)節(jié)才屬于處罰權范疇。例如當有人申訴或舉報商標侵權時，執(zhí)法人員要去檢查、扣押、最后實施處罰，這個環(huán)節(jié)的檢查是屬于處罰權的一個環(huán)節(jié)。河北臨漳縣的瀆職案根源就是申訴舉報不進行調查檢查和實施處罰或移送。因此，屬于事權范疇的“檢查”問題并非特別重要，而行使處罰權環(huán)節(jié)的檢查非常重要。這就是執(zhí)法檢查的相對論。我們真想不通，如果說分管編撰這本書的領導不懂《產品質量法》、《食品安全法》的具體條文和內在法學原理是情有可原的話，那么相關處室的同志也不懂嗎？大家知道，產品質量問題主要是產品的外在質量問題和產品的內在質量問題。所謂產品的外在質量問題是指產品外包裝上顯示的問題，如產品包裝上出現(xiàn)“三無”、保質期過期等問題，所謂產品的內在問題是指必須經檢測、鑒定后才能確定的產品質量問題。而工商部門沒有檢測、鑒定的法定職權，只有經依法審批的中介組織才具有。工商部門執(zhí)法人員不能按經驗，憑直覺來主觀臆斷某種產品的內在質量是否有問題。而且，執(zhí)法干部也不能做把店里所有的產品統(tǒng)統(tǒng)拿去檢測、鑒定呀，這是違法的擾民行為啊！日常監(jiān)管中，只有通過抽檢，拿到經檢測、鑒定后得出產品質量不合格的書面證據，才能查處企業(yè)。這說明什么問題呢。我們不妨妄加猜測：首先，撰寫這本書的人只看得懂法律的文字，讀不懂行政證據規(guī)定的內涵。也就是說，沒有很好學習、領會和吃透《行政處罰法》、《最高人民法院關于行政訴法證據若干問題的規(guī)定》、《工商行政管理機關行政處罰程序規(guī)定》。其次，缺乏辦案或行政復議和出庭應訴的經歷和經驗。再次，缺乏辯證思維和邏輯推理能力，加上調研不深，研究能力就欠缺。第四，工商所多少人，要做多少事，人員有多能耐不是不知道，卻不關心基層痛癢，只要書籍一編，文件一發(fā)了事。結果，既傷害了不少人，更傷透了多少基層干部的心！這種傷害和傷心的影響和后果不知道要過多少年才能消除呀！令人痛心疾首！判斷五：日益澎脹的本位主義官繚主義導致系統(tǒng)內凝聚力向心力減弱客觀存在按理說實行垂直管理之后，省局機關應把心思更多地放在怎樣向相關部門爭取人員編制、經費開支、提高待遇等凝聚隊伍普惠干部的方面，但現(xiàn)實不是這樣，垂直管理后本來干部升遷的路也少了道也窄了，但省局動不動派一至二名干部到下面任副局長，是不放心下級能力水平呢？還是監(jiān)督下級機關呢？如果是鍛煉年輕人的安排，我們要問；難道下級沒有適合的人才當副局長嗎？如果有的話為什么不提拔或選調到省局任職！下級干部必定比省局干部能力水平差嗎！如果否定這些問題，那么說明什么呢，只能說明省局做了只考慮本位和局部利益的事，做了壓制下級人才成長和進步的事。省局還做更絕的事是把下級年輕業(yè)務骨干拉到省局干活，還美其名曰是鍛煉鍛煉。省局缺人為何不去爭取人員編制，也不是不知道各級基層也同樣缺人。上級這樣做，市局也不傻，也到縣里去拉干活的人，弄得基層叫苦不己，怨聲載道，罵天罵地。還有，這么多年各地都有一批任職資歷長，對工商貢獻大，已經或即將退居二線的科級干部的面臨副助調任職問題，省局一直拖掛至今沒有解決。為什么省局機關自己的副助調任命接二連三呢！還推說是省委組織等部門不批，他們有上級吧，為何不去找他們的上級理論理論。他們有理由，我們工商就沒有理由了嗎！平時做報告，寫文章一套套的，一遇實際問題又不管了。所以，不是不能而是不為吧。全系統(tǒng)干部的公平公正使用和管理是省局的責任和義務，它涉及到黨風、民心和戰(zhàn)斗力，隨意不得。因此，省局這樣做對下級機關和干部利益損傷多重，對工作士氣和干勁挫傷多大。使老同志得不到應得利益，年輕同志看不到美好未來?，F(xiàn)代社會職業(yè)風險最大的是履行執(zhí)法職責的公務員。隨著社會的進步，法制的完善和人民群眾法制能力水平的提高，依法行政的標準和要求只會越來越高?，F(xiàn)在基層的狀況是人員少、任務重、壓力大、履職風險更大。省局應當把精力和心思多用到解決這些問題的方面上。例如，通過考核問題上做好提高人員素質，達到保護基層干部目的這篇文章，做文章要圍繞主要矛盾和矛盾的主要方面問題來下筆。對外在的面子工程、形象工程的考核項目予以除去，對練內功強體質的項目予以增加。做到少而精、準而順?，F(xiàn)在省局有工作目標責任制考核，黨風廉政建設工作考核，全面推進依法行政工作考核。這些考核是必須并且應當的。但里面的內容，方方面面俱全，有多少實在性，可操作性？考核的重點是什么？是主要矛盾的東西吧，是主要矛盾中矛盾的主要方面的東西吧。工商部門考核工作要解決如何依法行政這個主要矛盾問題。在依法行政這個主要矛盾中要解決如何更好行使處罰權這個矛盾的主要方面問題。公安部門就抓住了依法行政和處罰權這兩個矛盾問題，所以他們的考核都圍繞解決這些矛盾進行設計和考核的?？己四康闹皇峭ㄟ^打分才排出名次的。這就產生第二個問題，也就是考核項目和分值是否準確和合理，讓人心平氣順。接著，這些考核項目和分值通過什么方式方法反映出來，這是第三個問題。第三個問題應該抓住“執(zhí)法監(jiān)督”這個主要矛盾來解決。執(zhí)法監(jiān)督是綱，考核項目和分值是目，綱舉目張。在這里我不妨出個不成熟的主意，搞一本《浙江工商申訴、舉報、信訪、信息公開、執(zhí)法辦案實務手冊》。適用范圍是機關各業(yè)務處和工商所。內容包括：受理處理和調查檢查的內容分工和職責，答復和送達的內部方式和方法，執(zhí)法監(jiān)督的內容和程序、執(zhí)法過失過錯的事項和處理等。這本書可能會對厘清執(zhí)法職責、防范職業(yè)風險有現(xiàn)實意義。巡查制也不必廢止，但要修正和完善，修正后的巡查制，要體現(xiàn)下列原則：一要明確該制度屬于目標責任制考核范疇，二要重點明確對無照無證的移交工作規(guī)范，三要明確產品質量的檢查僅僅是外在的檢查，內在的質量不屬于檢查范疇，是抽查監(jiān)管范疇，四要明確日常檢查應當列入法規(guī)部門執(zhí)法監(jiān)督，各業(yè)務部門配合的范疇。一句話，巡查制要修改成為提示工作步驟和放便基層操作的程序制度。明確了原則，修改起來應該簡單的吧。前面提到過現(xiàn)在我們這些從事執(zhí)法職責的公務員是高風險的群體，不僅工資低，而且進步升遷的門道又少又窄，更要命的是冷不丁被追責，相對的成了社會的弱勢群體。如果上級不從思想上行動上呵護和關愛這個群體，不從體制優(yōu)勢和制度保護上支撐和善待這個群體，凝聚力向心力從何而來呢！判斷六：執(zhí)法監(jiān)督的體制缺陷導致執(zhí)法質量和效率提升緩慢現(xiàn)狀勿容質疑大家都知道，紀監(jiān)部門是管人的，法規(guī)部門是管事的。紀監(jiān)部門通過查人發(fā)現(xiàn)到案件的好差，法規(guī)部門通過查案件發(fā)現(xiàn)到人的好差，兩者各自獨立、互有分工，互為補充。現(xiàn)在省局把紀監(jiān)職責從小則管遲到早退，擴大到執(zhí)法案件監(jiān)督上，不知紀監(jiān)部門工作人員有何感想。真不知道省局領導是否學過《國務院關于全面推進依法行政工作的決定》法規(guī)和國家總局《工商行政管理機關執(zhí)法監(jiān)督暫行規(guī)定》（第92號令），沒學過的話應由紀監(jiān)或法規(guī)部門告之吧。法規(guī)規(guī)章規(guī)定，執(zhí)法監(jiān)督是法定的法規(guī)部門的工作，我們搞執(zhí)法的專業(yè)部門都把執(zhí)法監(jiān)督的事弄亂了。或許我們一些人習慣時不時把紀監(jiān)部門當壓陣的工具使用吧。執(zhí)法監(jiān)督工作是非常專業(yè)的工作，你說別人有過和錯，你要拿出證據來。如果紀監(jiān)的同志不懂證據規(guī)定，又缺乏法學涵養(yǎng)，你能查出問題來嗎？即使查出問題來就一定能確認這人有違紀行為嗎？因為執(zhí)法辦案人員能力有大小、水平有高低，只要不是不正常的話，出現(xiàn)問題是正常的，不然誰來辦案或辦事！知道嗎，執(zhí)法中的過和錯有時是相對的，不是絕對的。正因為過和錯的相對性、復雜性，才有了法規(guī)監(jiān)督和紀監(jiān)監(jiān)督的分工。因此，執(zhí)法中任何過和錯都由紀監(jiān)監(jiān)督的思想和行為，是犯了絕對主義，形而上學的錯誤。法規(guī)部門行使監(jiān)督辦案或辦事職責本身不可推卸。省局不讓法規(guī)部門干這活，巴不得，省得得罪人。說心里話，這么多年我們干法規(guī)的也是自私的。不然同事間鬧矛盾總是別扭的，何必自討無趣，公安部門由法規(guī)部門實施執(zhí)法監(jiān)督工作是有一系列的制度來保障法制監(jiān)督工作到位和法規(guī)人員利益的。而如果不服從正確的執(zhí)法監(jiān)督決定，被監(jiān)督單位的領導會被牽連，年終考核時各項指標扣分最多倒致排名最后的話，局長會被省廳叫去約談誡勉，連續(xù)二年最后排名立馬革職。因此，公安法規(guī)部門具有監(jiān)督和權威地位。制度保障了法規(guī)部門不敢不糾錯，被監(jiān)督單位不敢不改正。反觀工商，法規(guī)機構且不說要人沒人，要辦的事卻一大堆，如再搞執(zhí)法監(jiān)督，誰來保障糾錯機制順暢和法規(guī)人員的權益?。窟@是要靠制度來保障的啊。因為法規(guī)工