安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察

平安生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察

一、平安生產(chǎn)方針及內(nèi)涵

平安生產(chǎn)方針是指政府對平安生產(chǎn)工作總的要求，它是平安生產(chǎn)工作的方向。

《中華人民共和國平安生產(chǎn)法》將“平安第一、預(yù)防為主、綜合治理〞規(guī)定為我國平安生產(chǎn)工作的根本方針。

2005年10月，黨的十六屆五中全會，指出堅持以科學(xué)開展觀為指導(dǎo)，從經(jīng)濟和社會開展的全局出發(fā)，提出了“平安第一，預(yù)防為主，綜合治理〞的平安生產(chǎn)方針。

胡錦濤總書記在2006年3月27日中共中央政治局進行的第30次集體學(xué)習(xí)會上的重要講話和溫家寶總理在國務(wù)院2006年1月底召開的全國平安生產(chǎn)工作會議上的講話中都進一步明確了這一方針。

《國務(wù)院關(guān)于進一步加強企業(yè)平安生產(chǎn)工作的通知》〔國發(fā)［2023］23號〕中強調(diào)，堅持“平安第一、預(yù)防為主、綜合治理〞的方針，全面加強企業(yè)平安管理，健全規(guī)章制度，完善平安標準，提高企業(yè)技術(shù)水平，夯實平安生產(chǎn)根底。

“平安第一、預(yù)防為主、綜合治理〞的方針高度概括了平安生產(chǎn)管理工作的目的和任務(wù)，是平安生產(chǎn)工作的方向和指針，我們必須堅決貫徹和執(zhí)行。

平安生產(chǎn)方針，其內(nèi)涵如下

〔1〕平安第一：在生產(chǎn)經(jīng)營過程中，始終把平安放在首要位置，優(yōu)先考慮人身平安，實行“平安優(yōu)先〞的原那么，在確保平安的前提下，實現(xiàn)生產(chǎn)的其他目標。

〔2〕預(yù)防為主：按照事故發(fā)生的規(guī)律和特點，采取適當?shù)念A(yù)防措施，做到防患于未然，預(yù)防或減少事故的發(fā)生。

〔3〕綜合治理：標本兼治，重在治本。綜合運用科技手段、法律手段、經(jīng)濟手段和必要的行政手段，從開展規(guī)劃、平安投入、科技進步、經(jīng)濟政策、教育培訓(xùn)、平安立法、鼓勵約束、企業(yè)管理、監(jiān)管體制以及追究事故責(zé)任、查處違法違紀等方面。

二、平安生產(chǎn)監(jiān)督管理體制概述

〔一〕平安生產(chǎn)監(jiān)督管理體制的含義

1．平安生產(chǎn)監(jiān)督管理體制的定義

平安生產(chǎn)監(jiān)督管理是行政機關(guān)代表國家所實施的行政管理活動。

平安生產(chǎn)監(jiān)督管理體制是指國家行政機關(guān)管理平安生產(chǎn)行政事務(wù)的行政組織體制。

行政組織體制是行政組織內(nèi)部職能、職權(quán)的劃分，各要素配置的結(jié)構(gòu)而形成縱橫交錯的各種類型的行政機構(gòu)。

因此，平安生產(chǎn)監(jiān)督管理體制主要包括：平安生產(chǎn)監(jiān)督管理的各級各類行政機關(guān)的設(shè)置，以及各機關(guān)的職責(zé)權(quán)限劃分與運行等制度。

2．我國平安生產(chǎn)監(jiān)督管理機關(guān)

平安生產(chǎn)監(jiān)督管理機關(guān)是國家平安生產(chǎn)監(jiān)督管理體制的核心，我國設(shè)立專門的行政機關(guān)負責(zé)平安生產(chǎn)管理監(jiān)督工作。

〔1〕國家級平安生產(chǎn)監(jiān)督管理機關(guān)

國家平安生產(chǎn)監(jiān)督管理總局是中央一級的平安生產(chǎn)監(jiān)督管理的專門機關(guān)，是國家綜合性平安生產(chǎn)監(jiān)督管理機關(guān)，在國家平安生產(chǎn)監(jiān)督管理總局下設(shè)相應(yīng)的專門機構(gòu)負責(zé)各省市的平安生產(chǎn)監(jiān)督，這是一種縱向的分工。

〔2〕重點行業(yè)平安生產(chǎn)監(jiān)督管理機關(guān)

同時，在一些重點行業(yè)設(shè)有專門的平安監(jiān)督體系，如在煤礦行業(yè)中設(shè)有煤礦平安監(jiān)察局，那么屬于橫向的分工，目前的國家煤礦平安監(jiān)察局為國家平安生產(chǎn)監(jiān)督管理總局管理的國家局，專門實施煤礦平安行政管理。

〔3〕其他平安生產(chǎn)監(jiān)督管理機關(guān)

除專門的平安生產(chǎn)監(jiān)督管理機關(guān)外，從中央到地方有關(guān)行政機關(guān)也在各自的行政管理事務(wù)中，在其職權(quán)范圍內(nèi)，對平安生產(chǎn)工作也實施監(jiān)督管理。

〔二〕平安生產(chǎn)監(jiān)督管理機關(guān)的特點

1．權(quán)威性與強制性

平安生產(chǎn)監(jiān)督管理活動是一種國家行政活動，具有權(quán)威性。這種權(quán)威性首先源于法律的授權(quán)，在《平安生產(chǎn)法》中明確規(guī)定了，平安生產(chǎn)監(jiān)督管理行政機關(guān)是代表國家對平安生產(chǎn)依法行使監(jiān)督管理職責(zé)的國家機關(guān)，從而在法律上確定其合法的管理地位。

國家平安生產(chǎn)監(jiān)督管理機關(guān)的管理活動，是運用國家行政權(quán)力的活動，其在職權(quán)范圍內(nèi)依法作出的決定，具有法律所賦予確實定力、約束力和強制力等法律效力。

平安生產(chǎn)監(jiān)督管理機關(guān)的權(quán)威性是以其行為的強制性作保障的，即平安生產(chǎn)監(jiān)督管理機關(guān)行使的監(jiān)督管理權(quán)，是以國家強制力作為后盾，它在管理活動中與個人或組織之間所形成的監(jiān)督管理關(guān)系，不是建立在自覺自愿的根底上，具有強制性的特點。

強制性還表現(xiàn)在平安生產(chǎn)監(jiān)督管理機關(guān)實施管理的方式上，即依照有關(guān)法律、法規(guī)對涉及平安生產(chǎn)的事項進行審查批準，對違法行為當場予以糾正或要求限期改正，對依法應(yīng)予處分的給予行政處分及查封、扣押等強制命令性的方式。通過這些強制性的方式，能夠?qū)ΡO(jiān)督對象進行監(jiān)督檢查，揭露、糾正、懲戒其違法行為，以保證政策、法規(guī)和標準的執(zhí)行。

2．社會性與效勞性

平安生產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)的監(jiān)督活動，是從國家整體利益出發(fā)，是對平安生產(chǎn)方面的公共秩序所進行的管理，是對人民、對社會負責(zé)，是管理社會公共事務(wù)的社會職能，具有公共利益的性質(zhì)。因此，與其他行政機關(guān)一樣，平安生產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)具有社會屬性，它必須以維護公共利益、公共秩序為己任，依法、高效地完成其職責(zé)。

平安生產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)作為行政組織的社會性決定了它的效勞性特點，它產(chǎn)生于社會，又要效勞于社會，要為國民經(jīng)濟的穩(wěn)定和開展效勞。

平安生產(chǎn)監(jiān)督管理機關(guān)是行政機關(guān)，是法律的執(zhí)行機關(guān)，還要服從于法律，要為執(zhí)行法律而效勞。效勞性要求平安生產(chǎn)監(jiān)督管理機關(guān)與工作人員必須樹立為人民效勞的觀念，將為國家、公共利益效勞、為人民群眾效勞為宗旨。

3．整體性與法制性

整體性是指平安生產(chǎn)監(jiān)督管理機關(guān)是一個完整的行政組織體系，按不同層級、不同區(qū)域等劃分，并設(shè)置相應(yīng)的內(nèi)部組織機構(gòu)，是一個縱橫交織具有隸屬和制約關(guān)系的權(quán)責(zé)分配體系。縱向的上下級層級隸屬的管理體制，便于管理職權(quán)的集中，指揮有力，監(jiān)督控制；而橫向的管理結(jié)構(gòu)，更有利于專門化的管理，自成體系，權(quán)責(zé)一致，可以大大提高行政效率。整體性要求平安生產(chǎn)監(jiān)督管理體制應(yīng)當具有統(tǒng)一的意志，各管理機關(guān)要協(xié)調(diào)統(tǒng)一，形成合力，有效運轉(zhuǎn)。

依法行政是行政活動的根本原那么，不違背法律，不能與法律相抵觸，是平安生產(chǎn)監(jiān)督管理活動的根本要求。平安生產(chǎn)監(jiān)督管理機關(guān)必須樹立法制觀念，嚴格依法行使平安生產(chǎn)監(jiān)督管理職權(quán)，認真履行法定職責(zé)，保護公民的合法權(quán)益。

三、我國平安生產(chǎn)監(jiān)督管理體制

〔一〕平安生產(chǎn)監(jiān)督管理體制建立的法律依據(jù)

《平安生產(chǎn)法》第9條的規(guī)定是我國平安生產(chǎn)監(jiān)督管理體制的根本法律依據(jù)。

第九條?國務(wù)院平安生產(chǎn)監(jiān)督管理部門依照本法，對全國平安生產(chǎn)工作實施綜合監(jiān)督管理；縣級以上地方各級人民政府平安生產(chǎn)監(jiān)督管理部門依照本法，對本行政區(qū)域內(nèi)平安生產(chǎn)工作實施綜合監(jiān)督管理。

國務(wù)院有關(guān)部門依照本法和其他有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定，在各自的職責(zé)范圍內(nèi)對有關(guān)行業(yè)、領(lǐng)域的平安生產(chǎn)工作實施監(jiān)督管理；縣級以上地方各級人民政府有關(guān)部門依照本法和其他有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，在各自的職責(zé)范圍內(nèi)對有關(guān)行業(yè)、領(lǐng)域的平安生產(chǎn)工作實施監(jiān)督管理。

平安生產(chǎn)監(jiān)督管理部門和對有關(guān)行業(yè)、領(lǐng)域的平安生產(chǎn)工作實施監(jiān)督管理的部門，統(tǒng)稱負有平安生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門。

〔二〕我國平安生產(chǎn)監(jiān)督管理格局

目前我國平安生產(chǎn)監(jiān)督管理的體制是：綜合監(jiān)管與行業(yè)監(jiān)管相結(jié)合、國家監(jiān)察與地方監(jiān)管相結(jié)合、政府監(jiān)督與其他監(jiān)督相結(jié)合的格局。

1．綜合監(jiān)管與行業(yè)監(jiān)管

〔1〕綜合監(jiān)管

國家平安生產(chǎn)監(jiān)督管理總局是國務(wù)院主管平安生產(chǎn)綜合監(jiān)督管理的直屬機構(gòu)，依法對全國平安生產(chǎn)實施綜合監(jiān)督管理。

國家平安生產(chǎn)監(jiān)督管理總局從綜合監(jiān)督管理全國平安生產(chǎn)工作的角度，指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督全國平安生產(chǎn)監(jiān)督管理工作。

除此之外，綜合監(jiān)督管理還表達在組織起草平安生產(chǎn)方面的綜合性法律、行政法規(guī)和規(guī)章，研究擬定平安生產(chǎn)方針政策等。

〔2〕行業(yè)監(jiān)管

公安、交通、鐵道、民航、水利、電力、建設(shè)、國防科技、郵政、信息產(chǎn)業(yè)、旅游、質(zhì)檢、環(huán)保等國務(wù)院有關(guān)部門分別對消防、交通、鐵路、民航、水利、電力、建筑、國防工業(yè)、郵政、電信、旅游、特種設(shè)備、核平安等行業(yè)和領(lǐng)域的平安生產(chǎn)工作負責(zé)監(jiān)督管理。

地方各級人民政府也都以不同形式成立了相應(yīng)的平安生產(chǎn)綜合監(jiān)督管理部門和行業(yè)監(jiān)督管理部門，履行綜合監(jiān)管和行業(yè)監(jiān)管的職能。國家平安生產(chǎn)監(jiān)督管理總局和國務(wù)院其他平安生產(chǎn)的行業(yè)監(jiān)督管理部門，對地方的平安生產(chǎn)綜合監(jiān)督管理部門和行業(yè)監(jiān)督管理部門在業(yè)務(wù)上進行指導(dǎo)。

為了加強國家對整個平安生產(chǎn)工作的領(lǐng)導(dǎo)，加強綜合監(jiān)管與行業(yè)監(jiān)管之間的協(xié)調(diào)配合，國務(wù)院成立了平安生產(chǎn)委員會，設(shè)立國務(wù)院平安生產(chǎn)委員會辦公室，其辦公室工作由國家平安生產(chǎn)監(jiān)督管理總局承當。國務(wù)院平安生產(chǎn)委員會辦公室具體職責(zé)之一就是研究提出平安生產(chǎn)重大方針政策和重要措施的建議，監(jiān)督檢查、指導(dǎo)協(xié)調(diào)國務(wù)院有關(guān)部門和各省、自治區(qū)、直轄市人民政府的平安生產(chǎn)工作。

各省、自治區(qū)、直轄市人民政府也建立了相應(yīng)的平安生產(chǎn)委員會，局部市、縣也建立了平安生產(chǎn)委員會。

通過平安生產(chǎn)委員會的作用，對平安生產(chǎn)的監(jiān)督管理起到了相互協(xié)調(diào)、相互配合的作用，大大加強了平安生產(chǎn)的監(jiān)督管理工作。

綜合監(jiān)督管理和行業(yè)監(jiān)督管理初步形成了一個網(wǎng)格式的監(jiān)管體系，如下列圖所示。

2．國家監(jiān)察與地方監(jiān)管

針對某些危險性較高的特殊領(lǐng)域，國家為了加強平安生產(chǎn)監(jiān)督管理工作，專門建立了國家監(jiān)察機制。如煤礦，國家專門建立了垂直管理的煤礦平安監(jiān)察機構(gòu)，國家設(shè)立國家煤礦平安監(jiān)察局，產(chǎn)煤地區(qū)另設(shè)立省級煤礦平安監(jiān)察局，省級煤礦平安監(jiān)察局下設(shè)分局，監(jiān)察機構(gòu)的人、財、物全部由中央負責(zé)，防止實行監(jiān)察過程中受地方政府的干擾。同時，考慮到煤礦數(shù)量很大，點多面廣，有些分布較遠，煤礦平安監(jiān)察機構(gòu)的力量缺乏的特點，國家賦予某些權(quán)力給地方政府，由地方政府明確相應(yīng)的部門行使對煤礦平安生產(chǎn)的監(jiān)督管理權(quán)，即實行地方監(jiān)管。

煤礦平安的監(jiān)管比擬特殊，實行的是國家監(jiān)察與地方監(jiān)管相結(jié)合的方式。還有其他情況，如交通部門的水上監(jiān)管，一方面由交通部海事局設(shè)立垂直監(jiān)管機構(gòu)，如長江等重要水域都設(shè)立港務(wù)局，直接由海事局領(lǐng)導(dǎo)；另一方面有些水上監(jiān)管機構(gòu)，行政上歸地方政府領(lǐng)導(dǎo)，業(yè)務(wù)上歸海事局指導(dǎo)，垂直與分級相結(jié)合。特種設(shè)備的監(jiān)察實行省以下垂直管理的體制。

3．政府監(jiān)督與其他監(jiān)督

加強外部的監(jiān)督和管理是生產(chǎn)經(jīng)營單位平安生產(chǎn)的重要保證。除政府監(jiān)督外，其他方面的監(jiān)督也十分重要。其他監(jiān)督是整個平安生產(chǎn)監(jiān)督管理體制的一個重要組成局部，在平安生產(chǎn)工作中發(fā)揮著重要的作用。當前，尤其需要發(fā)揮其他方面的監(jiān)督。

政府監(jiān)督和其他監(jiān)督主要包括如下內(nèi)容：

1〕政府監(jiān)督：平安生產(chǎn)監(jiān)督管理部門和其他負有平安生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)部門的監(jiān)督；監(jiān)察部門的監(jiān)督。

2〕其他監(jiān)督：平安中介機構(gòu)的監(jiān)督；社會公眾的監(jiān)督；工會的監(jiān)督；新聞媒體的監(jiān)督；居民委員會、村民委員會等組織的監(jiān)督。

〔三〕我國的平安生產(chǎn)工作格局

我國的平安生產(chǎn)工作格局隨著社會經(jīng)濟開展，經(jīng)歷了三個階段。

1983年，國務(wù)院在轉(zhuǎn)批《關(guān)于加強平安生產(chǎn)和勞動平安監(jiān)察》〔國發(fā)[1983]85號〕的通知中，明確提出了實行國家勞動平安監(jiān)察制度。隨之，我國逐漸形成了“國家監(jiān)察、企業(yè)管理、群眾監(jiān)督〞的勞動平安衛(wèi)生監(jiān)督管理體制。

1993年，國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于加強平安生產(chǎn)工作的通知》〔國發(fā)[1993]50號〕，提出了在建立社會主義市場經(jīng)濟過程中，實行“企業(yè)負責(zé)、行業(yè)管理、國家監(jiān)察、群眾監(jiān)督〞的平安生產(chǎn)管理體制。該體制也稱為四結(jié)合體制，1994年有些專家認為把“平安生產(chǎn)管理體制〞改稱為“平安生產(chǎn)工作體制〞，這也是一種改革的思路。1996年1月22日召開的全國平安生產(chǎn)工作電視會議“確立了平安生產(chǎn)工作體制〞，使“企業(yè)負責(zé)、行業(yè)管理、國家監(jiān)察、群眾監(jiān)督、勞動者遵章守紀〞的體制得以完善。因我國正處在經(jīng)濟體制改革時期，平安生產(chǎn)工作作為經(jīng)濟建設(shè)和社會開展的一個組成局部，將隨著經(jīng)濟的開展，社會的進步，不斷推陳出新，最終建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟開展的體制。

2004年，《國務(wù)院關(guān)于進一步加強平安生產(chǎn)工作的決定》〔國發(fā)[2004]2號〕第22條提出，構(gòu)建全社會齊抓共管的平安生產(chǎn)工作格局，努力構(gòu)建“政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門依法監(jiān)管、企業(yè)全面負責(zé)、群眾參與監(jiān)督、全社會廣泛支持〞的平安生產(chǎn)工作格局。

1．政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)

政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是指平安生產(chǎn)工作必須在國務(wù)院和地方各級人民政府的領(lǐng)導(dǎo)下，依據(jù)國家平安生產(chǎn)法律法規(guī)，做到統(tǒng)一的要求。政府對任何生產(chǎn)經(jīng)營單位的平安生產(chǎn)要求都是相同的，都必須保障平安生產(chǎn)的物質(zhì)和技術(shù)條件符合平安生產(chǎn)的要求。

政府應(yīng)該建立健全平安生產(chǎn)監(jiān)督管理體系和平安生產(chǎn)法律法規(guī)體系，把平安生產(chǎn)納入經(jīng)濟開展規(guī)劃和指標考核體系，形成強有力的平安生產(chǎn)工作、組織領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)管理機制。

2．部門依法監(jiān)管

部門依法監(jiān)管是指各級平安生產(chǎn)監(jiān)督管理部門和相關(guān)部門，要依法履行綜合監(jiān)督管理和專項監(jiān)督管理的職責(zé)。依法加大行政執(zhí)法力度，加強執(zhí)法監(jiān)督。政府有關(guān)部門要在各自的職責(zé)范圍內(nèi)，對有關(guān)平安生產(chǎn)工作依法實施監(jiān)督管理。

3．企業(yè)全面負責(zé)

企業(yè)全面負責(zé)是指生產(chǎn)經(jīng)營單位要依法做好方方面面的工作，切實保證本單位的平安生產(chǎn)。各類企業(yè)〔包括生產(chǎn)經(jīng)營單位〕要建立健全平安生產(chǎn)責(zé)任制和各項規(guī)章制度，依法保障所需的平安投入，加強管理，做好根底工作，形成自我約束、不斷完善的平安生產(chǎn)工作機制。

4．群眾參與監(jiān)督

群眾參與監(jiān)督指工會組織和全社會形成“關(guān)愛生命、關(guān)注平安〞的社會輿論氣氛，形成社會輿論監(jiān)督、工會群眾監(jiān)督的機制。

5．全社會廣泛支持

全社會廣泛支持即發(fā)揮社會中介組織的作用，為平安生產(chǎn)提供技術(shù)支持和效勞。目前，我國的平安生產(chǎn)中介效勞業(yè)還處于初級階段，多數(shù)平安生產(chǎn)中介效勞機構(gòu)仍然不同程度的負有一定的行政職能，并沒有完全實現(xiàn)真正意義上的平安生產(chǎn)中介效勞。但是中介效勞已經(jīng)逐步走向社會化、市場化，這個方向是不可逆轉(zhuǎn)的。

上述五個方面的平安生產(chǎn)管理機制缺一不可，不能互相替代，各有各的職責(zé)，各有各的特點。它們是相互聯(lián)系、相互促進、相輔相成的，是統(tǒng)一的、有機的整體，必須統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，形成合力，總體推進，形成市場經(jīng)濟條件下平安生產(chǎn)工作的監(jiān)督體系，使平安生產(chǎn)的監(jiān)督管理更加標準。

四、平安生產(chǎn)監(jiān)管方式與內(nèi)容

〔一〕平安生產(chǎn)監(jiān)督管理方式

平安生產(chǎn)監(jiān)督管理方式多種多樣，如召開有關(guān)會議、平安大檢查、許可證管理、專項整治等等，綜合來說，大體可以分為事前、事中和事后三種。

1．事前的監(jiān)督管理

事前的監(jiān)督管理是指有關(guān)平安生產(chǎn)許可事項的審批，包括平安生產(chǎn)許可證、經(jīng)營許可證、礦長資格證、生產(chǎn)經(jīng)營單位主要負責(zé)人平安資格證、平安管理人員平安資格證、特種作業(yè)人員操作資格證等。

2．事中的監(jiān)督管理

事中的監(jiān)督管理主要是指日常的監(jiān)督檢查、平安大檢查、重點行業(yè)和領(lǐng)域的平安生產(chǎn)專項整