關(guān)于完善現(xiàn)有保險(xiǎn)糾紛仲裁與調(diào)解機(jī)制的若干建議

關(guān)于完善現(xiàn)有保險(xiǎn)糾紛仲裁與調(diào)解機(jī)制的若干建議目錄一、回顧保險(xiǎn)糾紛非訴訟處理機(jī)制和訴訟銜接制度的發(fā)展歷程與成績。二、面對(duì)保險(xiǎn)糾紛，訴訟、仲裁、調(diào)解等糾紛處理方式優(yōu)劣長短的縱橫對(duì)比分析以及現(xiàn)階段存在的顯著問題。（一）訴訟（二）仲裁（三）調(diào)解三、現(xiàn)階段仲裁與調(diào)解機(jī)制發(fā)展受阻的具體表現(xiàn)，與訴訟銜接制度無法真正銜接并發(fā)揮預(yù)設(shè)作用的深層次原因分析。（一）仲裁鮮有問津1、專業(yè)仲裁機(jī)構(gòu)的設(shè)置存在局限2、保險(xiǎn)合同仲裁條款效力存在瑕疵3、仲裁社會(huì)宣傳度不夠，社會(huì)對(duì)仲裁認(rèn)知有限（二）調(diào)解異化失控1、調(diào)解未能遵循自愿、平等的基本原則2、調(diào)解人欠缺專業(yè)知識(shí)能力，自身意識(shí)不夠中立3、調(diào)解工作并未從案件自身出發(fā)，而是為調(diào)解而調(diào)解（三）訴訟與非訴訟機(jī)制，尤其是訴調(diào)并未真正有效銜接1、調(diào)解人員綜合水平參差不齊2、保險(xiǎn)人參與調(diào)解意愿自始有限3、保險(xiǎn)消費(fèi)者一方期望值脫離事實(shí)、欠缺法律依據(jù)（四）上述非訴糾紛處理機(jī)制發(fā)展受阻以及與訴訟難以銜接的深層次原因總結(jié)1、過度地傾向性地保護(hù)保險(xiǎn)消費(fèi)者，不利于整個(gè)保險(xiǎn)行業(yè)的健康有序發(fā)展2、良好的制度設(shè)計(jì)在施行過程中背離了初衷、發(fā)生了異化3、整個(gè)社會(huì)的壓力在保險(xiǎn)糾紛發(fā)生時(shí)施加在保險(xiǎn)人身上四、關(guān)于保險(xiǎn)糾紛處理，現(xiàn)有仲裁、調(diào)解與訴訟機(jī)制的改革設(shè)想與建議。（一）仲裁機(jī)構(gòu)專業(yè)化、仲裁程序前置法定1、有必要設(shè)立專業(yè)保險(xiǎn)仲裁委員會(huì)前置處理保險(xiǎn)糾紛訴訟案件2、參照勞動(dòng)糾紛調(diào)解仲裁制度來設(shè)計(jì)建立保險(xiǎn)糾紛調(diào)解仲裁制度（二）整合仲裁調(diào)解與行業(yè)調(diào)解，讓調(diào)解盡快走上專而精路線1、變“大調(diào)解”為專業(yè)調(diào)解2、從立法層面保證專業(yè)調(diào)解組織的案源，促進(jìn)其健康穩(wěn)步發(fā)展3、融合現(xiàn)有的仲裁調(diào)解和行業(yè)調(diào)解資源，避免重復(fù)設(shè)置，提高資源效率（三）推動(dòng)保險(xiǎn)公司自身改革，給予其應(yīng)有的社會(huì)境遇，提升其參與各種非訴訟糾紛處理機(jī)制的主觀能動(dòng)性1、錯(cuò)在把主要注意力和資源都放在了外圍改革，遺忘了保險(xiǎn)公司自身2、給予保險(xiǎn)公司具體工作人員可以切實(shí)感受到的平等對(duì)待（摘要）伴隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的發(fā)展，商業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品消費(fèi)活動(dòng)日漸普及和深入到社會(huì)生活方方面面。與此同時(shí)，社會(huì)主義法治社會(huì)建設(shè)的主要成果已經(jīng)顯現(xiàn)，人民群眾的法律知識(shí)和維權(quán)意識(shí)顯著提升，隨之而來的就是保險(xiǎn)消費(fèi)矛盾糾紛日益劇增。目前隨著立案登記制和小額訴訟程序的落實(shí)，保險(xiǎn)糾紛處理壓力再次大量堆積滯留在司法環(huán)節(jié)，眾多基層法院中保險(xiǎn)糾紛案件幾近形成堰塞湖狀態(tài)。如此狀態(tài)，保險(xiǎn)糾紛當(dāng)事人雙方對(duì)于案件審理的結(jié)果和效率不滿意、人民法院不堪重負(fù)疲于應(yīng)對(duì)確實(shí)難以保證個(gè)案的質(zhì)量和效率，不僅不利于矛盾糾紛的應(yīng)對(duì)和疏導(dǎo)，還耗費(fèi)了大量寶貴的司法資源。為此，保監(jiān)機(jī)構(gòu)、最高人民法院、中央社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)、最高人民檢察院、國務(wù)院法制辦、公安部、司法部等眾多機(jī)構(gòu)或部門，單獨(dú)或者聯(lián)合、分階段地出臺(tái)了諸多規(guī)范性文件，試圖建立并完善各種非訴訟快速處理機(jī)制和訴調(diào)銜接制度，數(shù)年來取得了一定成績，但在實(shí)施過程中由于各種內(nèi)外部因素干擾，導(dǎo)致背離初衷，出現(xiàn)了嚴(yán)重的“重調(diào)解、輕仲裁；重消費(fèi)者、輕保險(xiǎn)人”局面，現(xiàn)今看來與預(yù)期效果尚存在較大的距離。筆者在本文中詳細(xì)分步回顧國內(nèi)保險(xiǎn)糾紛非訴訟處理機(jī)制、訴訟與非訴訟對(duì)接機(jī)制的創(chuàng)立、試行、推廣整個(gè)過程，試圖找出并論證其中“遺失的環(huán)節(jié)”，然后提出建設(shè)性意見，以期從根本上改變保險(xiǎn)糾紛處理機(jī)制的整個(gè)局面。（關(guān)鍵詞）保險(xiǎn)糾紛訴調(diào)對(duì)接仲裁前置主觀能動(dòng)性對(duì)等的公平與公正妥善處理各類保險(xiǎn)糾紛案件，有利于：維護(hù)保險(xiǎn)消費(fèi)者合法權(quán)益、規(guī)范保險(xiǎn)公司經(jīng)營管理、促進(jìn)保險(xiǎn)行業(yè)健康有序發(fā)展、化解社會(huì)矛盾維持社會(huì)和諧穩(wěn)定。為了達(dá)成這一目的，參與者眾多（包括但不限于）：除保險(xiǎn)消費(fèi)者和保險(xiǎn)公司外，還有保險(xiǎn)行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)、保險(xiǎn)行業(yè)協(xié)會(huì)、工商行政管理局、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)協(xié)會(huì)、人民法院、仲裁委員會(huì)、各級(jí)各類調(diào)解組織、各級(jí)政府金融辦、社會(huì)媒體組織以及其它各類營利性保險(xiǎn)消費(fèi)維權(quán)組織等；糾紛處理方式包括：糾紛雙方自行協(xié)商和解、訴訟、仲裁、調(diào)解（人民調(diào)解、商事調(diào)解、行業(yè)調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解、仲裁調(diào)解等），具體個(gè)案案情不同，參與者和處理方式皆不同；可以試想一下有多少種排列組合就可以產(chǎn)生多少種處理經(jīng)過，而同一處理方式和經(jīng)過卻難以保證同一處理結(jié)果；如此紛繁復(fù)雜的局面下，妥善而合法合理處理與日俱增的保險(xiǎn)糾紛案件，注定不是件輕松的事情。欣慰的是，大家自始至終都沒有放棄努力，直至今天。一、回顧保險(xiǎn)糾紛非訴訟處理機(jī)制和訴訟銜接制度的發(fā)展歷程與成績。自2005年4月起，中國保監(jiān)會(huì)主持下，上海、安徽和山東等省市作為保險(xiǎn)合同糾紛快速處理機(jī)制(以下簡稱“處理機(jī)制”)試點(diǎn)地區(qū)，因地制宜積極開展試點(diǎn)工作，積累了一些經(jīng)驗(yàn)，取得了一定成效。2006年6月15日，國務(wù)院下發(fā)《國務(wù)院關(guān)于保險(xiǎn)業(yè)改革發(fā)展的若干意見》(國發(fā)(2006)23號(hào))，明確作出“建立保險(xiǎn)糾紛快速處理機(jī)制”的指示精神。2007年4月16日，中國保監(jiān)會(huì)下發(fā)“關(guān)于印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)保險(xiǎn)合同糾紛快速處理機(jī)制試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》的通知”，著手嘗試建立并推廣糾紛快速處理機(jī)制，為投保人、被保險(xiǎn)人或者受益人提供便捷的糾紛解決渠道。2009年7月24日，最高人民法院為發(fā)揮各地基層人民法院在建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制方面的積極作用，促進(jìn)各種糾紛解決機(jī)制的發(fā)展，頒發(fā)《關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制的若干意見》。該意見明確建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制的主要任務(wù)是：充分發(fā)揮審判權(quán)的規(guī)范、引導(dǎo)和監(jiān)督作用，完善訴訟與仲裁、行政調(diào)處、人民調(diào)解、商事調(diào)解、行業(yè)調(diào)解以及其他非訴訟糾紛解決方式之間的銜接機(jī)制，推動(dòng)各種糾紛解決機(jī)制的組織和程序制度建設(shè)，促使非訴訟糾紛解決方式更加便捷、靈活、高效，為矛盾糾紛解決機(jī)制的繁榮發(fā)展提供司法保障。2011年4月10日，最高人民法院印發(fā)《關(guān)于擴(kuò)大訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制改革試點(diǎn)總體方案》的通知，作出了許多很有創(chuàng)新性的方案設(shè)計(jì)并擴(kuò)大了試點(diǎn)法院和地區(qū)范圍。2011年4月22日，中央社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院、國務(wù)院法制辦、公安部、司法部、人力資源和社會(huì)保障部、衛(wèi)生部、國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、民政部、國家工商行政管理總局、國家信訪局、全國總工會(huì)、全國婦聯(lián)、共青團(tuán)中央等16部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)矛盾糾紛大調(diào)解工作的指導(dǎo)意見》，明確要求在包含保險(xiǎn)行業(yè)在內(nèi)的社會(huì)各領(lǐng)域，堅(jiān)持調(diào)解優(yōu)先，依法調(diào)解，充分發(fā)揮人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解的作用。把人民調(diào)解工作做在行政調(diào)解、司法調(diào)解、仲裁、訴訟等方法前，立足預(yù)警、疏導(dǎo)，對(duì)矛盾糾紛做到早發(fā)現(xiàn)、早調(diào)解。2012年12月18日，最高人民法院、中國保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于在全國部分地區(qū)開展建立保險(xiǎn)糾紛訴訟與調(diào)解對(duì)接機(jī)制試點(diǎn)工作的通知》，旨在建立、完善保險(xiǎn)糾紛多元解決機(jī)制，促進(jìn)依法、公正、高效、妥善化解矛盾糾紛，為保險(xiǎn)糾紛當(dāng)事人提供更多可選擇的糾紛解決渠道，維護(hù)各方當(dāng)事人的合法權(quán)益，推進(jìn)保險(xiǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。首批試點(diǎn)包括數(shù)十家省市地區(qū)人民法院及下轄的基層法院。執(zhí)行至今，成績不菲，但問題形勢依舊嚴(yán)峻。以上是政府監(jiān)管層面、司法實(shí)踐層面對(duì)于保險(xiǎn)糾紛壓力的應(yīng)激性反應(yīng)和應(yīng)對(duì)的整個(gè)過程。經(jīng)詳細(xì)閱讀各類文件自身，可以發(fā)現(xiàn)制度設(shè)計(jì)最初，明確將仲裁作為一種重要的非訴訟糾紛解決方式進(jìn)行考量并提出了許多實(shí)踐思路，至少是與調(diào)解并重。但2011年關(guān)于大調(diào)解工作開展以來，主要人力和資源都投入到各種渠道各種方式的調(diào)解活動(dòng)上，而仲裁再次退回到角落中。從目前的實(shí)踐情況看，面對(duì)復(fù)雜繁多的各種保險(xiǎn)糾紛案件，調(diào)解與訴訟即便能夠妥善無縫銜接，仍難以妥善處理和消化各類矛盾、實(shí)現(xiàn)預(yù)期制度目標(biāo)。在筆者看來，局面是混沌的，大眾是迷茫的。為何如此？二、面對(duì)保險(xiǎn)糾紛，訴訟、仲裁、調(diào)解等糾紛處理方式優(yōu)劣長短的縱橫對(duì)比分析以及現(xiàn)階段存在的顯著問題。（一）訴訟訴訟作為終極的糾紛解決途徑，本應(yīng)是窮盡其它糾紛解決方式無果后方才考慮的最后寄望手段，而不是矛盾起時(shí)的第一選擇。原本立案審查制度下，立案難的背景下，各類保險(xiǎn)矛盾糾紛案件依然如潮流一般涌入各級(jí)人民法院，使得法院辦案壓力劇增，保險(xiǎn)行業(yè)矛盾壓力幾乎都向人民法院一處匯集。即便作為終極糾紛裁處機(jī)關(guān)，面對(duì)紛繁復(fù)雜的大量保險(xiǎn)糾紛案件，人民法院依舊難以實(shí)現(xiàn)訴訟程序終結(jié)、案結(jié)事了、息訟寧人的目標(biāo)，作為保險(xiǎn)消費(fèi)者的訴訟當(dāng)事人一方在保險(xiǎn)糾紛中累積的負(fù)面情緒和能量并未在訴訟程序中得到合理宣泄和排解，案后繼續(xù)申訴和信訪的情形非常普遍。迫于此種壓力，整個(gè)司法環(huán)境開始變化，所有人開始變得焦慮不安，逐漸變得對(duì)另一方當(dāng)事人——保險(xiǎn)人十分不利。誠然保險(xiǎn)行業(yè)中有保險(xiǎn)人在核保、理賠以及保險(xiǎn)合同服務(wù)過程中，存在著違法違規(guī)以及惜賠行為，但是這并不代表所有保險(xiǎn)人。遵紀(jì)守法合規(guī)經(jīng)營的保險(xiǎn)人，因?yàn)樯贁?shù)保險(xiǎn)人的不當(dāng)行為，需要面對(duì)整個(gè)惡化的司法環(huán)境。隨著近年來立案登記制的落地，各類保險(xiǎn)糾紛案件起訴進(jìn)入訴訟程序不再是難事，人民法院只需要進(jìn)行簡單的形式審查，便予以受理立案，于是所有的矛盾糾紛壓力再次匯聚到人民法院這個(gè)環(huán)節(jié)。案件量與日俱增，與此同時(shí)人民法院系統(tǒng)正在開展員額制度和法官助理制度改革，導(dǎo)致整個(gè)審判隊(duì)伍人力的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，二者共同造成了有史以來最為嚴(yán)重的案多人少局面：大量案件堆積、辦案法官壓力山大、無法保證個(gè)案辦案質(zhì)量、無法提高辦案效率。訴訟程序不僅不能正常發(fā)揮自身的化解處理矛盾糾紛的應(yīng)有作用，反而成為新的矛盾發(fā)生地。保險(xiǎn)糾紛雙方當(dāng)事人付出了高昂的人力時(shí)間和金錢成本參與到專業(yè)的訴訟程序中，卻無法獲得滿意結(jié)果。更有甚者，部分基層人民法院錯(cuò)誤地使用小額訴訟程序?qū)徖砩虡I(yè)人身保險(xiǎn)合同糾紛案件，剝奪當(dāng)事人上訴權(quán)利，造成了十分負(fù)面的影響。最為普遍的情形是：部分基層審判員由于辦案壓力和制度考核壓力，背負(fù)著較多的調(diào)解結(jié)案指標(biāo)，無論保險(xiǎn)糾紛具體案情如何，無視保險(xiǎn)消費(fèi)者一方的保險(xiǎn)欺詐行為和逆選擇故意，籠統(tǒng)地直接以保險(xiǎn)消費(fèi)者“弱勢群體”為由，壓迫保險(xiǎn)公司接受一些明顯不公的調(diào)解方案。這樣一來、長此以往，如此以直接犧牲保險(xiǎn)人權(quán)益的調(diào)解手法，已經(jīng)造成了保險(xiǎn)人對(duì)于司法環(huán)境的潛在不信任和司法程序的抵觸。最后還需考慮到保險(xiǎn)合同糾紛屬于比較專業(yè)而小眾的商事合同領(lǐng)域，許多基層審判員對(duì)于保險(xiǎn)法領(lǐng)域的基礎(chǔ)知識(shí)掌握得并不透徹，對(duì)于保險(xiǎn)合同糾紛訴訟案件的審判經(jīng)驗(yàn)也比較有限，無法在妥善處理和應(yīng)對(duì)各類常見訴訟糾紛案件的同時(shí)，抽出時(shí)間精力去深入研究學(xué)習(xí)保險(xiǎn)和保險(xiǎn)法專業(yè)知識(shí)。這些基層人民法院審判員即便想要妥善審理各類保險(xiǎn)合同糾紛案件，也難免遇到精力不濟(jì)、力有未逮的時(shí)候，無法保證案件處理質(zhì)量和效率。（二）仲裁可以說，仲裁一直以來處于一個(gè)比較尷尬的冷板凳境地。除了少數(shù)海商類保險(xiǎn)合同糾紛有效地利用了仲裁程序妥善處理矛盾爭議外，常見的各類保險(xiǎn)糾紛雙方當(dāng)事人鮮有共識(shí)選擇仲裁程序作為糾紛解決方式。從組織架構(gòu)上看，各地仲裁委員會(huì)下設(shè)各類專業(yè)仲裁庭，可以充分發(fā)揮術(shù)業(yè)專攻的特點(diǎn)和優(yōu)勢，集中專業(yè)人力智識(shí)處理專業(yè)領(lǐng)域的問題。仲裁程序固有的優(yōu)點(diǎn)諸如一裁終局、專業(yè)高效、利于保護(hù)商業(yè)秘密、自主決定仲裁庭組成人員（選擇仲裁員），同時(shí)還具備著有效的司法救濟(jì)程序。但是由于仲裁屬于意思自治范疇的爭議裁處機(jī)制，需要雙方當(dāng)事人達(dá)成合意或者共同選擇仲裁方式，否則仲裁程序無法開展、無法取得合法法理基礎(chǔ)。保險(xiǎn)糾紛產(chǎn)生后，多半是銷售誤導(dǎo)或者不服保險(xiǎn)人拒賠決定的糾紛，此時(shí)雙方當(dāng)事人已經(jīng)喪失基本信任，難以就選擇仲裁作為糾紛解決方式進(jìn)行有效磋商或者達(dá)成共識(shí)，因此仲裁程序自身面臨著啟動(dòng)難的問題。此外，少數(shù)保險(xiǎn)合同中，保險(xiǎn)人會(huì)事先以格式合同中的格式條款方式約定通過仲裁解決雙方糾紛，但是由于保險(xiǎn)人在保險(xiǎn)合同訂立過程中常常忘記提醒保險(xiǎn)消費(fèi)者一方認(rèn)真閱讀仲裁條款或者對(duì)仲裁條款進(jìn)行提示說明，所以這些格式合同中的格式仲裁條款，自身效力堪憂，難以作為雙方解決矛盾糾紛的希望。從地域分布上看，仲裁委員會(huì)自身設(shè)置并不完全等同于行政區(qū)劃，即便雙方當(dāng)事人共同決定采取仲裁方式解決矛盾糾紛，但是環(huán)顧四周可能沒有比較便利的仲裁委員會(huì)可供選擇；找到了仲裁委員會(huì)，可發(fā)現(xiàn)大多數(shù)情況下該委員會(huì)并未設(shè)立保險(xiǎn)糾紛案件仲裁庭。因此，保險(xiǎn)糾紛仲裁制度的行業(yè)效用和社會(huì)效應(yīng)，完全沒有得到應(yīng)有的發(fā)揮，保險(xiǎn)糾紛仲裁機(jī)構(gòu)和社會(huì)現(xiàn)實(shí)之間形成了一種惡性循環(huán)，越少選擇仲裁解決保險(xiǎn)糾紛，保險(xiǎn)糾紛仲裁機(jī)構(gòu)就越難以獲得應(yīng)有的發(fā)展，直至目前的邊緣化狀態(tài)。（三）調(diào)解說起調(diào)解，就會(huì)想起大調(diào)解；說起大調(diào)解，就會(huì)想起各種各樣的調(diào)解組織。調(diào)解貌似可以不分場合隨時(shí)隨地開展，既可以獨(dú)立進(jìn)行，也可以融入到訴訟和仲裁程序之中。調(diào)解作為糾紛解決方式，具有高效、快捷、低成本、和諧等諸多優(yōu)點(diǎn)。通過調(diào)解方式處理爭議，易于真正做到案結(jié)事了、息訟寧人，利于有效化解矛盾沖突。但是調(diào)解也存在著自身的局限性，一般情形下只適用于案情簡單事實(shí)清楚的案件，達(dá)成的調(diào)解協(xié)議自身不具備強(qiáng)制執(zhí)行力，過于依賴當(dāng)事人的主動(dòng)執(zhí)行。以訴訟程序中的法院調(diào)解為例，目前調(diào)解存在被濫用、調(diào)解程序存在異化傾向。首先，調(diào)解程序啟動(dòng)十分隨意，我國民事訴訟法對(duì)于訴訟調(diào)解沒有規(guī)定獨(dú)立清晰的適用程序，審判員在訴訟結(jié)案前可以隨時(shí)組織當(dāng)事人調(diào)解，審判員在調(diào)解程序里的中心地位和主導(dǎo)作用過于突出，背離了當(dāng)事人主義的調(diào)解原則，壓制了雙方當(dāng)事人訴訟權(quán)利；尤其是在保險(xiǎn)糾紛訴訟中，當(dāng)事人訴訟自由權(quán)利受到侵害，時(shí)常出現(xiàn)“強(qiáng)制調(diào)解”、“恣意性調(diào)解”，審判員無意深入了解案情，直接以“保護(hù)弱者”名義提出草率的調(diào)解方案，通過各種方式向保險(xiǎn)人一方施加壓力，甚至明確暗示（反正調(diào)解不成后期也是本人作出裁判）若不接受調(diào)解方案后期將極有可能敗訴。于是保險(xiǎn)人一方當(dāng)事人常常被迫接受對(duì)自己不利的調(diào)解方案，以避免一審敗訴后二審難以改判，保險(xiǎn)糾紛案件的訴訟調(diào)解大多情況下已經(jīng)失去訴訟調(diào)解所獨(dú)具的基本公平公正價(jià)值內(nèi)涵。長此以往，保險(xiǎn)人一方會(huì)形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，即人民法院調(diào)解是以犧牲保險(xiǎn)人合法權(quán)益為前提開展的，保險(xiǎn)人難以在調(diào)解程序中獲得實(shí)質(zhì)上的尊重和平等對(duì)待。其次，超期調(diào)解，久拖不調(diào)，限制當(dāng)事人上訴權(quán)利。人民法院訴訟調(diào)解制度采取調(diào)審合一模式，即調(diào)解和審判可以隨時(shí)動(dòng)態(tài)轉(zhuǎn)換。較之作出判決，調(diào)解可以在相對(duì)的時(shí)間內(nèi)提高辦案數(shù)量、回避法律適用，減少上訴案件，避免案牘勞形，審判員自身的考核和辦案壓力極大地降低，無疑會(huì)使審判員不顧實(shí)際案情盡量以調(diào)解方式結(jié)案。由于調(diào)解協(xié)議或送達(dá)回證上簽字屬于“自愿”，當(dāng)事人為避免更為不利的審判結(jié)果或者其它壓力，只能默默忍受。正是由于這種“自愿”，除嚴(yán)重違反程序外，使當(dāng)事人無法提出充分證據(jù)，無法啟動(dòng)再審程序，實(shí)際上也剝奪了當(dāng)事人上訴權(quán)，排除了上一級(jí)法院的司法監(jiān)督。調(diào)解協(xié)議一經(jīng)簽署即刻生效，表明當(dāng)事人之間的爭議已經(jīng)“自行”妥善解決，并產(chǎn)生與生效判決同等的“既判力”法律效果，除個(gè)別特殊案件外，當(dāng)事人不得再行起訴、上訴，因而審判監(jiān)督機(jī)制也被架空。的確立案登記制下，每個(gè)審判員的辦案壓力十分巨大，手中積案甚多，但是許多情形下案件當(dāng)事人一次又一次被要求簽署調(diào)解申請(qǐng)資料以延長審限，導(dǎo)致案件當(dāng)事人矛盾糾紛不僅難以通過訴訟程序及時(shí)化解，還會(huì)激化雙方矛盾。再次，濫用調(diào)解，無視當(dāng)事人基本訴求。訴訟是最后的糾紛解決方式，當(dāng)事人起訴至法院時(shí)，不僅希望自己的訴求獲得法律支持，同時(shí)還希望法院對(duì)于是非曲直能有一個(gè)基本的評(píng)判，而判決通過分析事實(shí)、認(rèn)定證據(jù)和適用充分論證的方式，是最好的法律評(píng)判，可以滿足眾多當(dāng)事人“討個(gè)說法”的內(nèi)在心理需求。而調(diào)解則不一樣，調(diào)解程序中多數(shù)情況下會(huì)模糊是與非、對(duì)與錯(cuò)的界限，只求雙方各做一定讓步，求得一個(gè)共識(shí)，各自放棄一定應(yīng)有權(quán)益，更不提當(dāng)事人“要個(gè)說法”的想法和需求。由此可見，有著司法審判權(quán)力作為背書的訴訟調(diào)解，并不是解決各種矛盾糾紛的萬金油萬靈藥，何況各種人民調(diào)解、商事調(diào)解、行業(yè)調(diào)解、仲裁調(diào)解。基層政府組織或者工作部門在行政執(zhí)法過程中遇到涉及民事糾紛情形時(shí)，依職權(quán)或者依據(jù)雙方申請(qǐng)主持組織調(diào)解，也同樣不可避免地存在這樣那樣的局限，整體情況并不會(huì)更好。例如道路交通事故糾紛中，公安交通管理部門亦然存在著不愿組織調(diào)解、回避調(diào)解申請(qǐng)的傾向，甚至直接要求事故受害方直接起訴肇事方以及肇事車輛承保保險(xiǎn)公司。最為顯著的問題是，面對(duì)保險(xiǎn)糾紛這類涉及到專業(yè)知識(shí)技能的案件，其它各類調(diào)解組織(甚至包含眾多基層法院)并不具備相應(yīng)的人力智識(shí)資源。相較而言，除卻專業(yè)的保險(xiǎn)糾紛仲裁組織，具有專業(yè)能力和人員能夠深入分析并處理保險(xiǎn)糾紛案件的就只有保險(xiǎn)行業(yè)協(xié)會(huì)調(diào)解組織了。雖然保險(xiǎn)行協(xié)調(diào)解組織擁有專業(yè)的人力資源，但是保險(xiǎn)消費(fèi)者對(duì)其在組織機(jī)構(gòu)運(yùn)作、人員構(gòu)成、公信力上存在諸多疑惑，加之部分地區(qū)行協(xié)調(diào)解組織處理案件過程中同樣存在著不當(dāng)操作行為招致許多保險(xiǎn)公司的抵觸和不滿。三、現(xiàn)階段仲裁與調(diào)解機(jī)制發(fā)展受阻的具體表現(xiàn)，與訴訟銜接制度無法真正銜接并發(fā)揮預(yù)設(shè)作用的深層次原因分析。（一）仲裁鮮有問津1、專業(yè)仲裁機(jī)構(gòu)的設(shè)置本身是與行政區(qū)劃并不一致，根據(jù)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異而定，市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)仲裁機(jī)構(gòu)可能深入到區(qū)縣一級(jí)，而經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)可能只有設(shè)區(qū)的市才有可能擁有仲裁機(jī)構(gòu)。即便當(dāng)事人想選擇仲裁方式來解決矛盾糾紛，可能考慮到路途遙遠(yuǎn)不便、時(shí)間精力成本更高，而最終不得不舍棄。2、保險(xiǎn)合同仲裁條款效力存在瑕疵。保險(xiǎn)合同糾紛所涉及的具體合同條款，無一例外皆為保險(xiǎn)人預(yù)先制定的格式條款。并非所有的保險(xiǎn)產(chǎn)品具體險(xiǎn)種格式條款中均會(huì)事先約定仲裁作為爭議解決方式，即便有此類約定內(nèi)容，在雙方就合同產(chǎn)生爭議時(shí)，保險(xiǎn)消費(fèi)者一方已經(jīng)完全不信任保險(xiǎn)人和保險(xiǎn)合同條款，鮮有采取合同約定的仲裁方式解決糾紛；甚至?xí)r常見到保險(xiǎn)消費(fèi)者在提起訴訟前先向中級(jí)人民法院申請(qǐng)確認(rèn)仲裁條款無效的情況，這種情況下反而造成了當(dāng)事人訟累；而對(duì)于合同未事先約定仲裁的，極少數(shù)能夠再次達(dá)成仲裁協(xié)議。3、仲裁的社會(huì)宣傳度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，社會(huì)群眾對(duì)仲裁的認(rèn)識(shí)僅僅局限于國際商事仲裁或勞動(dòng)糾紛仲裁層面上，部分保險(xiǎn)消費(fèi)者對(duì)于保險(xiǎn)糾紛仲裁的認(rèn)知幾近為零。保險(xiǎn)消費(fèi)者就保險(xiǎn)合同糾紛起訴到人民法院之后，即便合同自身有糾紛仲裁約定，絕大多數(shù)情形下，保險(xiǎn)人徑直進(jìn)行答辯應(yīng)訴，以實(shí)際行為拋棄了合同仲裁約定。除卻極少數(shù)高端專業(yè)商事保險(xiǎn)合同糾紛外，對(duì)于普通保險(xiǎn)合同糾紛而言，仲裁機(jī)制是處于被爭議雙方當(dāng)事人遺忘和擱置的狀態(tài)。（二）調(diào)解異化失控1、調(diào)解未能遵循自愿、平等的基本原則。保險(xiǎn)糾紛的調(diào)解工作在開展過程中，主持人包含行協(xié)組織（行業(yè)調(diào)解）、保監(jiān)消費(fèi)者投訴處理部門（監(jiān)管單位行政調(diào)解）、工商行政管理部門（工商調(diào)解）、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)協(xié)會(huì)（消協(xié)調(diào)解）、仲裁機(jī)構(gòu)（仲裁調(diào)解）、人民法院（訴訟調(diào)解）等諸多主體。每一種調(diào)解形式下主持人在調(diào)解伊始已經(jīng)不知不覺地站到了保險(xiǎn)消費(fèi)者一方，一些是不愿意深入了解案情，另一些是沒有能力深入理解案情，條件反射似的以各種方式向保險(xiǎn)人一方當(dāng)事人施壓：如果不配合調(diào)解，比如保險(xiǎn)行業(yè)協(xié)會(huì)可能今后不便于該公司行協(xié)工作開展、保監(jiān)分支機(jī)構(gòu)可能近期對(duì)該公司進(jìn)行駐場檢查、工商行政管理部門可能會(huì)對(duì)該公司各種廣告宣傳和格式合同條款進(jìn)行重點(diǎn)關(guān)注、消費(fèi)者協(xié)會(huì)可能會(huì)組織專項(xiàng)活動(dòng)并配合媒體宣傳、人民法院可能在判決支持原告訴求并將案件法律文書掛網(wǎng)宣傳。保險(xiǎn)公司絕大多數(shù)情況下，只能忍氣吞聲接受不太公平合理的調(diào)解方案結(jié)案。個(gè)別保險(xiǎn)公司違規(guī)操作、不當(dāng)拒賠、銷售誤導(dǎo)，惡化了整個(gè)保險(xiǎn)行業(yè)的司法境遇，讓整個(gè)保險(xiǎn)行業(yè)在調(diào)解程序中無法獲得應(yīng)有的平等對(duì)待，這就是明證。保險(xiǎn)公司在現(xiàn)有的各種保險(xiǎn)糾紛調(diào)解活動(dòng)中，實(shí)實(shí)在在地感受到了不公平不對(duì)等的對(duì)待。久而久之，保險(xiǎn)公司參與案件調(diào)解的積極性被消磨殆盡。2、調(diào)解人自身專業(yè)知識(shí)能力的欠缺，加之自身意識(shí)不夠中立。包括仲裁調(diào)解和訴訟調(diào)解在內(nèi)的幾乎所有調(diào)解人都存在著一個(gè)錯(cuò)誤的基礎(chǔ)認(rèn)識(shí)：調(diào)解意味著雙方必須要有利益上的退讓，保險(xiǎn)人占據(jù)經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢地位，退讓應(yīng)由保險(xiǎn)人先作出。這種意識(shí)映射到現(xiàn)實(shí)中的調(diào)解活動(dòng)就是在一律犧牲保險(xiǎn)人權(quán)益（包括合法權(quán)益在內(nèi)）的基礎(chǔ)上，做著有一單是一單的買賣。倘若調(diào)解人能夠識(shí)別保險(xiǎn)人在矛盾糾紛中的各種瑕疵并抓住其真正風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，調(diào)解人要求保險(xiǎn)人作出的利益退讓尚且可以令保險(xiǎn)人信服并尊重和自覺執(zhí)行；倘若調(diào)解人根本就看不懂案情，只會(huì)利用各種形式的案外手段對(duì)案件調(diào)解活動(dòng)本身施加不正當(dāng)影響，可想而知，保險(xiǎn)人能夠信服并尊重這種調(diào)解組織、這種調(diào)解人和這種調(diào)解方案嗎？3、調(diào)解工作并未做到從案件自身出發(fā)，而是為調(diào)解而調(diào)解。上述許多調(diào)解組織在處理保險(xiǎn)糾紛案件時(shí)，背負(fù)著許多考核指標(biāo)，這些指標(biāo)嚴(yán)重影響了調(diào)解人的辦案思路和心態(tài)。很多保險(xiǎn)消費(fèi)者由于法律知識(shí)的欠缺，有時(shí)只需要一個(gè)中立的第三方能夠就實(shí)際案情和法律規(guī)定客觀地發(fā)表一下意見，讓保險(xiǎn)消費(fèi)者意識(shí)到自身的要求并沒有事實(shí)和法律依據(jù)即可從根本上化解雙方的矛盾，而調(diào)解人為完成自身工作指標(biāo)選擇作為案件受理開展事實(shí)上完全不必要的調(diào)解工作。最后，整個(gè)社會(huì)對(duì)于保險(xiǎn)消費(fèi)者利益的過度的傾斜性保護(hù)，已經(jīng)嚴(yán)重干擾了司法裁判者、行業(yè)監(jiān)督管理者、行政執(zhí)法部門的工作思維，嚴(yán)重影響了保險(xiǎn)消費(fèi)者糾紛中所提訴求的合理性，導(dǎo)致其期望值畸高。目前的保險(xiǎn)糾紛處理環(huán)境，讓保險(xiǎn)消費(fèi)者感覺全社會(huì)都在為其作后盾，不論要求是否合理、是否有法律和事實(shí)依據(jù)，至少不會(huì)空手而歸。（三）訴訟與非訴訟機(jī)制，尤其是訴調(diào)并未真正有效銜接目前全國各地各級(jí)法院均已開展訴訟與非訴訟糾紛處理機(jī)制，尤其是訴訟與調(diào)解對(duì)接制度已實(shí)踐多時(shí)，期間部分地區(qū)的試點(diǎn)法院最初取得了不錯(cuò)的成效。法院立案受理前進(jìn)行委派調(diào)解，立案受理后開庭審理前進(jìn)行委托調(diào)解，開庭審理后作出裁判前進(jìn)行當(dāng)庭調(diào)解，嚴(yán)格來講，前兩種調(diào)解并非訴訟調(diào)解。各地開展訴調(diào)對(duì)接工作的具體實(shí)踐中，均是根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況選擇立案前的委派調(diào)解或者是立案后開庭前的委托調(diào)解其中的一種方式，根據(jù)調(diào)解結(jié)果再行立案或者開庭審理。實(shí)際調(diào)解過程中，除了存在前述問題外，還暴露出下列問題：1、調(diào)解人員責(zé)任心較低，工作態(tài)度、經(jīng)驗(yàn)技巧、專業(yè)知識(shí)等因人而異、參差不齊。對(duì)于此類調(diào)解活動(dòng)，大多以完成保監(jiān)機(jī)構(gòu)行政分配任務(wù)的心態(tài)去開展，工作主動(dòng)性和積極性十分欠缺，導(dǎo)致調(diào)解成功率十分有限。2、保險(xiǎn)人參與調(diào)解的意愿自始十分有限。保險(xiǎn)公司內(nèi)部本來有一套工作程序，其實(shí)他們更傾向于法院作出判決，執(zhí)行判決反而更加簡單便捷；為滿足具體個(gè)案的調(diào)解方案，會(huì)給原本簡單的工作帶來許多挑戰(zhàn)和困難，將保險(xiǎn)公司內(nèi)部原本簡單的工作程序復(fù)雜化；加之現(xiàn)代保險(xiǎn)公司內(nèi)部各部門之間處于相互制約相互平衡的狀態(tài)，某一個(gè)調(diào)解事項(xiàng)落到實(shí)處，需要各個(gè)部門之間的協(xié)作和配合，甚至需要由分支機(jī)構(gòu)層層上報(bào)到總公司眾多部門。原本簡單的事情變得復(fù)雜化，考慮到現(xiàn)實(shí)調(diào)解活動(dòng)中的境遇，保險(xiǎn)公司工作人員著實(shí)難以提起調(diào)解的意愿。3、調(diào)解案件當(dāng)事人雙方本來分歧嚴(yán)重，保險(xiǎn)消費(fèi)者一方期望值過高，明顯缺乏事實(shí)與法律依據(jù)，加上其訴訟代理人為獲取代理費(fèi)不愿意促成調(diào)解；而保險(xiǎn)公司從風(fēng)險(xiǎn)控制角度考慮，對(duì)于其訴訟代理人一般情況下僅僅授予一般代理權(quán)限，不利于案件調(diào)解工作的開展，保險(xiǎn)消費(fèi)者一方當(dāng)事人或者人民法院的任何調(diào)解意見均需要單獨(dú)向公司匯報(bào)，加之保險(xiǎn)公司代理人不愿意承擔(dān)責(zé)任，導(dǎo)致眾多案件調(diào)解工作流于形式毫無成果，空耗許多調(diào)解資源?，F(xiàn)階段無論是立案前委派調(diào)解還是立案后的委托調(diào)解，諸多地方并沒有開展這些調(diào)解活動(dòng)的實(shí)際條件，許多基層法院為實(shí)現(xiàn)考核指標(biāo)倉促上馬調(diào)解活動(dòng)，難以實(shí)現(xiàn)訴調(diào)對(duì)接的工作目標(biāo)。（四）上述非訴糾紛處理機(jī)制發(fā)展受阻以及與訴訟難以銜接的深層次原因總結(jié)1、立法環(huán)節(jié)對(duì)于保險(xiǎn)消費(fèi)者的保護(hù)制度設(shè)計(jì)，在執(zhí)法和司法等實(shí)踐環(huán)節(jié)中，過度地傾向性地保護(hù)保險(xiǎn)消費(fèi)者其實(shí)是不必要的，是不利于整個(gè)保險(xiǎn)行業(yè)的健康有序發(fā)展的。誠然在我國商業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的前二十年期間，有必要從立法環(huán)節(jié)從源頭上完善對(duì)保險(xiǎn)消費(fèi)者的保護(hù)制度，而且這些制度設(shè)計(jì)得到了充分的落實(shí)和執(zhí)行，對(duì)于我國保險(xiǎn)業(yè)的發(fā)展起到了正面而積極的作用。我們需要以發(fā)展的眼光來看來我國商業(yè)保險(xiǎn)業(yè)的發(fā)展進(jìn)步，同時(shí)也需要以發(fā)展的眼光來看待社會(huì)上眾多的保險(xiǎn)消費(fèi)者。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)和生活水平的進(jìn)步，社會(huì)大眾知識(shí)文化水平尤其是法律維權(quán)意識(shí)的增強(qiáng)，必須客觀地認(rèn)識(shí)到最初的許多保護(hù)措施已經(jīng)不合時(shí)宜，需要適時(shí)進(jìn)行修訂，以適應(yīng)不斷變化發(fā)展的社會(huì)環(huán)境和商業(yè)生活。保險(xiǎn)行業(yè)監(jiān)督管理部門、人民法院、保險(xiǎn)行業(yè)協(xié)會(huì)、人民政府金融管理部門等都需要改變過去的保姆心態(tài)與思維，讓法律和市場去充分發(fā)揮功能，讓保險(xiǎn)消費(fèi)者接受真正的社會(huì)主義法治和市場經(jīng)濟(jì)生活的洗禮。但是這種改變需要一個(gè)比較長期的過程，需要從執(zhí)法和司法環(huán)節(jié)的每一個(gè)個(gè)案開始，逐步地改變。2、良好的制度設(shè)計(jì)在施行過程中背離了初衷，在執(zhí)行環(huán)節(jié)發(fā)生了異化，但未能及時(shí)予以糾正。最高人民法院、保監(jiān)會(huì)等的頂層制度設(shè)計(jì)是完備的、初衷是好的，但是沒有兼顧到其它制度因素和實(shí)踐因素，導(dǎo)致執(zhí)行背離初衷，不僅未達(dá)到最初目的，反而使局面更加復(fù)雜化。最高人民法院、保監(jiān)會(huì)等先是陸續(xù)出臺(tái)了糾紛快處機(jī)制，后又接著制定了非訴訟糾紛處理機(jī)制與訴訟制度的銜接辦法，通過在經(jīng)濟(jì)和環(huán)境成熟地區(qū)開展試點(diǎn)，并在實(shí)踐中不斷摸索進(jìn)步完善。但是這些制度執(zhí)行或者政策貫徹沒有持續(xù)性，最近發(fā)生了的一系列變化：民事訴訟法修訂，明確了小額訴訟程序；最近的立案登記制改革，徹底改變了過去的立案審查制度；全國法院系統(tǒng)法官制度改革，員額制改革落地。這些變化直接打破了過去的保險(xiǎn)糾紛快處機(jī)制、訴調(diào)銜接等訴訟與非訴訟對(duì)接機(jī)制的正常發(fā)展，各地各級(jí)法院要么變相強(qiáng)迫保險(xiǎn)糾紛當(dāng)事人接受小額訴訟程序?qū)徖戆讣?，要么迫于立案登記制和法官員額制改革后的嚴(yán)重案多人少壓力，原有的保險(xiǎn)糾紛快處和非訴對(duì)接活動(dòng)陷入停頓或者流于形式，無法發(fā)揮其應(yīng)有功用。而短期內(nèi)立案登記制和法官員額制改革的沖擊不會(huì)消退，這種保險(xiǎn)糾紛快處和非訴對(duì)接機(jī)制發(fā)展陷入停頓的局面一時(shí)不會(huì)改變。要想切實(shí)緩解基層法院保險(xiǎn)糾紛等案件辦案壓力，必須另辟蹊徑、另謀出路。3、整個(gè)社會(huì)的各種各樣的壓力，在保險(xiǎn)糾紛發(fā)生時(shí)，通過各種方式有意無意地最后施加在保險(xiǎn)人身上，不僅有失公允，而且不利于矛盾的解決。保險(xiǎn)人客觀上背負(fù)了所有壓力、吸收了所有負(fù)能量，但未能獲得應(yīng)有的尊重。筆者作為保險(xiǎn)公司從業(yè)人員，主要工作內(nèi)容之一就是代表保險(xiǎn)公司處理各類涉法問題和矛盾糾紛，從多年工作經(jīng)驗(yàn)看，目前仲裁與調(diào)解等非訴糾紛處理機(jī)制發(fā)展受限或者施行效果不理想，是因?yàn)檎麄€(gè)運(yùn)作機(jī)制存在“失落的一環(huán)”。這失落的一環(huán)，就是保險(xiǎn)人自身，即各個(gè)保險(xiǎn)公司。大家都知道市場上存在著眾多大大小小的各類保險(xiǎn)公司，由于部分保險(xiǎn)公司或者整個(gè)保險(xiǎn)行業(yè)的部分行為違法違規(guī)、不合法不合理，且呈長期持續(xù)狀態(tài)，導(dǎo)致整個(gè)行業(yè)的社會(huì)評(píng)價(jià)和信譽(yù)度降低。這種社會(huì)環(huán)境下，遵紀(jì)守法的保險(xiǎn)公司在處理所涉糾紛時(shí)，不僅難以獲得應(yīng)有的尊重，還需要忍受著其他違法違規(guī)保險(xiǎn)公司不當(dāng)行為帶來的歧視和不公正對(duì)待，時(shí)常還需要承受這種原因?qū)е碌牟焕蠊?。這樣長久以來，給保險(xiǎn)人的感受就是：無論采取什么糾紛處理機(jī)制，糾紛處理參與者的所有壓力和負(fù)能量都轉(zhuǎn)移到了保險(xiǎn)人自身；與其寄希望于社會(huì)環(huán)境自身的改善，不如簡單地選擇增加風(fēng)險(xiǎn)保費(fèi)來平衡外部環(huán)境惡化造成的責(zé)任支出。保險(xiǎn)公司從現(xiàn)有的仲裁、調(diào)解和訴訟制度以及實(shí)踐運(yùn)作上，無法看出整個(gè)社會(huì)環(huán)境的有意義的實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)變，不再積極主動(dòng)參與和配合各種保險(xiǎn)糾紛快處程序和訴調(diào)對(duì)接機(jī)制，完全可以理解。四、關(guān)于保險(xiǎn)糾紛處理，現(xiàn)有仲裁、調(diào)解與訴訟機(jī)制的改革設(shè)想與建議。（一）仲裁機(jī)構(gòu)專業(yè)化、仲裁程序前置法定1、從案件量規(guī)模上看，有必要設(shè)立專業(yè)保險(xiǎn)仲裁委員會(huì)前置處理保險(xiǎn)糾紛訴訟案件。根據(jù)最高人民法院公布的2015年全國法院審判執(zhí)行情況統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來看：全國法院新收案件近1800萬件，新收民商事一審、二審、再審案件11044739件，新收道路交通事故人身損害賠償案件888615件，新收勞動(dòng)爭議案件483311件，勞務(wù)合同糾紛案件162920件。交強(qiáng)險(xiǎn)已經(jīng)施行多年，幾乎每一件人民法院新收的道路交通事故人身損害賠償案件都有一個(gè)共同被告是保險(xiǎn)公司，加上單獨(dú)統(tǒng)計(jì)商業(yè)人身險(xiǎn)保險(xiǎn)合同糾紛訴訟案件數(shù)量，估計(jì)2015年全國人民法院新收的各類保險(xiǎn)合同糾紛案件數(shù)量近100萬件。同期涉及勞動(dòng)糾紛案件總共64萬件左右，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于保險(xiǎn)合同案件案件量。社會(huì)生活紛繁復(fù)雜，單就保險(xiǎn)合同糾紛案件的發(fā)案量便站到所有刑事、行政和民事案件總數(shù)量的1/18強(qiáng)，占到民事案件新發(fā)數(shù)量的1/11強(qiáng)，而且還是在快處機(jī)制和訴調(diào)機(jī)制施行數(shù)年之后，由此可見保險(xiǎn)合同糾紛已經(jīng)成為一個(gè)值得重視的社會(huì)問題。如此龐大數(shù)量的年度新發(fā)案件，幾乎每十件民事訴訟中就有一件是保險(xiǎn)糾紛，加上當(dāng)年不能辦結(jié)的歷史遺留案件（上訴或申訴或再審），人民法院承受了巨大的辦案壓力。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)基層法院情況已然疲于應(yīng)付，偏遠(yuǎn)地區(qū)不發(fā)達(dá)地區(qū)基層人民法院面對(duì)突然大量涌入的專業(yè)保險(xiǎn)合同糾紛著實(shí)會(huì)難以妥善應(yīng)對(duì)。這種局面下，人民法院不僅承受了所有的保險(xiǎn)糾紛壓力，還難以保證辦案質(zhì)量和效率；不僅將所有的矛盾糾紛吸引到一處難以有效化解，還容易引發(fā)新的社會(huì)矛盾。2、不宜再作末端改造，需要高屋建瓴式的基礎(chǔ)改革，應(yīng)考慮參照勞動(dòng)糾紛調(diào)解仲裁制度來重新設(shè)計(jì)和考量建立保險(xiǎn)糾紛調(diào)解仲裁制度。專業(yè)的事情需要由專業(yè)的人來處理。筆者建議借鑒現(xiàn)行勞動(dòng)糾紛調(diào)解仲裁制度，在立法層面制定“保險(xiǎn)糾紛調(diào)解仲裁法”，參考勞動(dòng)仲裁委員會(huì)機(jī)構(gòu)設(shè)置和地域分布，建立專業(yè)的保險(xiǎn)糾紛仲裁機(jī)構(gòu)，明確從基本法律層面規(guī)定調(diào)解仲裁在保險(xiǎn)糾紛處理過程中前置化。發(fā)生保險(xiǎn)糾紛，當(dāng)事人不愿協(xié)商、協(xié)商不成或者達(dá)成和解協(xié)議后不履行的，可以向調(diào)解組織申請(qǐng)調(diào)解；不愿調(diào)解、調(diào)解不成或者達(dá)成調(diào)解協(xié)議后不履行的，可以向保險(xiǎn)爭議仲裁委員會(huì)申請(qǐng)仲裁；對(duì)仲裁裁決不服的，少數(shù)情況下可以向人民法院提起訴訟；極少數(shù)特殊案件可以直接至人民法院提起訴訟。目前全國各地已經(jīng)形成了一定的保險(xiǎn)糾紛仲裁機(jī)構(gòu)和資源規(guī)模，但是苦于案源匱乏，大多難以為繼，導(dǎo)致無法吸引專業(yè)人才，其維持運(yùn)營都已成問題。專業(yè)的人辦專業(yè)的事，由專業(yè)的仲裁機(jī)構(gòu)來處理保險(xiǎn)糾紛案件，可以徹底改變目前人民法院案多人少、承辦法官不一定具備基本保險(xiǎn)專業(yè)知識(shí)難以保證辦案效率和質(zhì)量的局面；還可以從源頭上分流疏導(dǎo)人民法院承受的保險(xiǎn)糾紛案件壓力。（二）匯集行業(yè)調(diào)解資源，整合仲裁調(diào)解與行業(yè)調(diào)解，逐步減少保險(xiǎn)糾紛其它方式的非訴訟調(diào)解活動(dòng)，讓調(diào)解盡快走上專而精路線。1、變“大調(diào)解”為專業(yè)調(diào)解。保險(xiǎn)糾紛具有自身特殊性，實(shí)踐證明已經(jīng)不適宜繼續(xù)走“大調(diào)解”路線：基層人民調(diào)解組織由于不具備專業(yè)知識(shí)能力，幾乎無法妥善處理保險(xiǎn)糾紛案件；工商行政調(diào)解或者消協(xié)調(diào)解的固有做法和思路，被證明完全不適合處理保險(xiǎn)糾紛案件；仲裁調(diào)解被擱置一邊，行業(yè)調(diào)解在艱難維持；委派調(diào)解和委托調(diào)解已經(jīng)吃盡新制度施行前期的制度與環(huán)境紅利，已顯頹勢；訴訟調(diào)解存在被濫用之憂。最初設(shè)計(jì)規(guī)劃的訴訟與非訴訟銜接機(jī)制以訴調(diào)對(duì)接制度為例，雖然在一定程度上起到了緩解法院辦案壓力的作用，但遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)制度初衷，反而陷入發(fā)展瓶頸。大調(diào)解和訴調(diào)對(duì)接機(jī)制施行數(shù)年來，反而出現(xiàn)令人始料未及的怪圈：一方面是大量保險(xiǎn)糾紛案件無法在調(diào)解程序中獲得認(rèn)真、專業(yè)的處理，一方面是擁有專業(yè)智識(shí)資源的調(diào)解機(jī)構(gòu)無案可辦或者沒有辦案積極性。筆者認(rèn)為要想充分發(fā)揮調(diào)解制度的應(yīng)有作用，必須放棄既往的人民戰(zhàn)爭思路，走專業(yè)調(diào)解路線。2、從立法層面保證專業(yè)調(diào)解組織的案源，促進(jìn)其健康穩(wěn)步發(fā)展?，F(xiàn)有的專業(yè)調(diào)解組織主要由仲裁調(diào)解和行協(xié)調(diào)解組成，過去光靠自然案源幾乎難以維持這些調(diào)解組織的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，導(dǎo)致專業(yè)人員流失，剩余的多為兼職人員。兼職人員處理專業(yè)案件，不僅缺乏主觀能動(dòng)性，還缺乏利益驅(qū)動(dòng)，其辦案質(zhì)量和效率可想而知，久而久之就形成了“反正能調(diào)就調(diào)，調(diào)不了就去訴訟讓法院判”的惰性思想。好比過去吃大鍋飯掙工分的勞動(dòng)分配制度，這些專業(yè)調(diào)解組織經(jīng)費(fèi)多靠財(cái)政撥款或者行協(xié)會(huì)費(fèi)支撐，調(diào)處保險(xiǎn)糾紛案件不過是完成分配工作任務(wù)而已。今后的改革方向就是實(shí)現(xiàn)“包產(chǎn)到戶”，立法層面上確立保險(xiǎn)糾紛案件調(diào)解仲裁作為前置程序，確保這些專業(yè)調(diào)解組織擁有穩(wěn)定案源。從市場規(guī)律可知，有需求就有市場供給。有了案源，專業(yè)調(diào)解組織就能獲得穩(wěn)定的辦案收入，就能招募吸引大量的專業(yè)人才，就能進(jìn)入良性發(fā)展循環(huán)。下一步的改革內(nèi)容就是引入競爭，根據(jù)各地保險(xiǎn)調(diào)解仲裁組織發(fā)展的實(shí)際情況，改變其類似勞動(dòng)糾紛仲裁機(jī)構(gòu)設(shè)置的局限，放寬保險(xiǎn)糾紛仲裁調(diào)解案件的管轄，允許其采取律師事務(wù)所設(shè)立分所的方式自由競爭整合，實(shí)現(xiàn)專業(yè)優(yōu)質(zhì)資源的集中、發(fā)揮其規(guī)?；?yīng)。3、融合現(xiàn)有的仲裁調(diào)解和行協(xié)調(diào)解資源，避免重復(fù)設(shè)置，形成資源浪費(fèi)。建議將行協(xié)調(diào)解組織資源從現(xiàn)今保險(xiǎn)行業(yè)組織中剝離，融入到專業(yè)的保險(xiǎn)仲裁機(jī)構(gòu)，去除行協(xié)調(diào)解的“保險(xiǎn)業(yè)色彩”。剛開始設(shè)立的保險(xiǎn)仲裁機(jī)構(gòu)的專業(yè)人才較為匱乏，其人才來源，除卻高校生源和法律從業(yè)人員以外，主要就是保險(xiǎn)行業(yè)自身。保險(xiǎn)行業(yè)自身匯集著處理保險(xiǎn)糾紛的大量具備醫(yī)學(xué)、法學(xué)等專業(yè)知識(shí)的人才，他們現(xiàn)階段擁有的行協(xié)調(diào)解委員會(huì)兼職委員身份，成為了他們妥善處理保險(xiǎn)糾紛調(diào)解案件的現(xiàn)實(shí)障礙。比如，保險(xiǎn)消費(fèi)者可能對(duì)于行協(xié)調(diào)解組織的公信力以及調(diào)解人員的中立性存疑，保險(xiǎn)公司一方當(dāng)事人一般情況下對(duì)于其他保險(xiǎn)公司工作人員主持處理本公司保險(xiǎn)糾紛基本都會(huì)存在抵觸，這樣一來保險(xiǎn)糾紛案件行協(xié)調(diào)解工作便無法正常開展。若能將現(xiàn)階段的行協(xié)調(diào)解資源剝離整合至新設(shè)的專業(yè)保險(xiǎn)仲裁機(jī)構(gòu)，將可以根據(jù)實(shí)際案件需求合理優(yōu)化配置社會(huì)資源，發(fā)揮其最大效用。（三）推動(dòng)保險(xiǎn)公司自身改革，給予其應(yīng)有的社會(huì)境遇，提升其參與各種非訴訟糾紛處理機(jī)制的主觀能動(dòng)性。若有機(jī)會(huì)開展一項(xiàng)對(duì)各保險(xiǎn)公司關(guān)于參加各級(jí)法院訴訟經(jīng)歷的有關(guān)感想的專門調(diào)查活動(dòng)，并予以適度的社會(huì)報(bào)道，相信大家會(huì)不難發(fā)現(xiàn)，