違憲審查制度研究

違憲審查制度研究

20世紀90年代，對憲法修正案的研究逐漸成為中國憲法學術(shù)界的熱點。其中，關(guān)于修改憲法的方法的選擇已成為討論的重點?？茖W家們提出了許多有益的想法。但至今適合我國的違憲審查制度都沒有真正地構(gòu)建起來。在這樣的背景下,希望通過對違憲審查制度的研究,找到一種既能彌補我國違憲審查制度缺陷,又能促進我國憲政建設(shè)的違憲審查制度模式。一、違憲審查制度的特征違憲審查制度是指根據(jù)憲法規(guī)定,擁有憲法解釋權(quán)和憲法監(jiān)督權(quán)的特定國家機關(guān),依照一定的程序,審查和裁決一切法律、法令、命令和處分是否符合憲法;審查和裁決一切行為,包括立法行為、司法行為、行政行為及其他社會組織和個人的行為是否合乎憲法規(guī)定,以維護憲法權(quán)威,保證憲法全面實施的制度。具體分析這一概念,主要包括以下特征:一是違憲審查制度的目的是為了保障憲法實施;二是違憲審查的主體是特定的具有違憲審查權(quán)的國家機關(guān)。大多數(shù)建立了違憲審查制度的國家都在憲法中明文規(guī)定了違憲審查機關(guān)。從理論上分析,可能是立法機關(guān)、司法機關(guān)、行政機關(guān)和其它機關(guān);三是違憲審查的客體是某項立法和某種行為,即既包括法律、法規(guī)和規(guī)章,又包括國家機關(guān)的行為,甚至在有些國家還包括政黨的行為;四是違憲審查的標準是判斷其審查客體是否合乎憲法;五是違憲審查的形式具有多樣性。根據(jù)本國的實際情況,選擇不同的違憲審查模式。二、中國違憲審查制度的歷史視角(一)清末政府產(chǎn)憲中國憲政歷史發(fā)端于1898年戊戌變法,迄今百年有余。這期間以新中國成立為界,1949年之前五十多年的陳年舊賬歸于舊中國憲政史。以制定憲法的統(tǒng)治政權(quán)性質(zhì)為標準,大致可以把舊中國立憲運動分為以下階段:從1898年戊戌變法中維新派提出立憲設(shè)想到1908年清政府預(yù)備立憲到1911年辛亥革命爆發(fā)后被迫立憲,清政府在這一時期曾經(jīng)制定過兩個憲法性文件:《欽定憲法大綱》與《憲法重大十九信條》。資產(chǎn)階級革命后,以孫中山為首的革命派制定并頒行了中國歷史上第一個比較完整的資產(chǎn)階級成文憲法《中華民國臨時約法》。但是這部憲法并沒有對違憲審查制度做過多規(guī)定。辛亥革命的勝利果實被袁世凱竊取之后,中國進入20世紀最為黑暗和動亂的北洋政府統(tǒng)治時期。這期間制定的憲法及憲法文件有《天壇憲法草案》、《中華民國約法》、《中華民國憲法》。其中都有關(guān)于違憲審查制度的規(guī)定。1928年6月國民黨取得全國統(tǒng)一后開始了近二十年的一黨專政統(tǒng)治。這期間憲法有《中華民國訓政時期約法》和《中華民國憲法》。這個時期承襲了《天壇憲法草案》中關(guān)于違憲審查制度的規(guī)定。(二)因東南角的憲法推行而取消憲法實施保障的法律依據(jù)一是1954年憲法規(guī)定,全國人大常委會通過行使立法解釋權(quán)對憲法的實施起到一定的監(jiān)督作用。五四憲法確立了以立法解釋為表現(xiàn)形式的違憲審查制度,但真正有效的違憲審查制度還沒有建立起來;二是由于文化大革命在全國的開展,嚴重影響到我國憲法的正常運行。1975年憲法將1954年憲法中有關(guān)違憲審查的相關(guān)規(guī)定全部刪除,憲法實施保障的規(guī)定完全被取消;三是文化大革命后,1978年憲法重新肯定了我國最高權(quán)力機關(guān)是保障憲法實施的機構(gòu)。在憲法解釋問題上,1978年憲法比1954年憲法有所進步,建立了以憲法解釋為表現(xiàn)形式的違憲審查制度。但是沒有將憲法解釋和憲法監(jiān)督這兩個職能分開,實際上無法行使違憲審查權(quán);四是1982年現(xiàn)行憲法規(guī)定,全國人民代表大會及其常務(wù)委員會負責監(jiān)督憲法的實施,形成了相對比較完整的違憲審查制度。三、中國違憲審查制度的真正證據(jù)(一)憲法的監(jiān)督規(guī)定中國迄今還沒有建立嚴格意義上的違憲審查制度。中國憲法有關(guān)憲法監(jiān)督和解釋的規(guī)定可以說是我國違憲審查制度的雛形,它為我國違憲審查制度的建立奠定了一定的基礎(chǔ)。我國憲法關(guān)于其自身實施保障的規(guī)定,表明我國開始將憲法監(jiān)督提到議程并形成初步立法。首先,從現(xiàn)行憲法中可以看到我國目前實行的是全國人民代表大會及其常委會監(jiān)督憲法實施的制度。其次,規(guī)定事前審查和事后審查相結(jié)合的監(jiān)督方法。再次,確立憲法的最高地位和最高效力。最后,明確規(guī)定違憲審查的總體原則,建立逐級審查的違憲審查體系。從上述規(guī)定來看,似乎我國的違憲審查制度已經(jīng)完善,但實際上并非如此,無論是從憲法本身的規(guī)定還是從公民的監(jiān)督意識,都存在不足。(二)主體規(guī)定不夠明確現(xiàn)實生活中中國的違憲審查制度存在諸多不完備之處,主要有以下幾方面:現(xiàn)行憲法雖然設(shè)置了違憲審查機制的基本框架,但由于沒有建立起專門的違憲審查機構(gòu),全國人大及其常委會的違憲審查權(quán)實際上一直沒有行使。違憲審查主體不明確,而且審查主體多層次,不符合違憲審查機構(gòu)一個主體的要求,容易形成“誰都可以管,但實際上誰都不管”的局面。主要是側(cè)重于對法律、法規(guī)的合憲性監(jiān)督,而對其他具體行為的合憲性監(jiān)督則不夠明確。并且這種監(jiān)督只是側(cè)重于對國家機關(guān)的監(jiān)督,而對各政黨、各社會團體和各企業(yè)事業(yè)組織等其他主體特別是執(zhí)政黨的監(jiān)督則缺乏明確規(guī)定。一個高效的違憲審查制度必定明確規(guī)定:違憲由誰審查,依據(jù)什么進行審查,怎么審查,審查哪些內(nèi)容,審查結(jié)果怎么處理等。而我國憲法對違憲審查制度只作了非常簡單的規(guī)定,對于違憲標準,違憲審查的程序等問題都沒有明確規(guī)定。沒有程序上的保障,違憲審查權(quán)就不能有效運作。一些違憲審查人員由于法律素質(zhì)不高,并不能很好地處理違憲審查工作,因此合格的人大代表并不一定能成為合格的違憲審查機關(guān)的成員?，F(xiàn)行違憲審查體制只是規(guī)定了對法律、法規(guī)、條例等的合憲性審查。對于其他方面沒有做出規(guī)定。四、完善中國的憲法審查制度(一)違憲審查模式的選擇有關(guān)我國違憲審查模式的選擇在學界有很大的爭議,目前尚未形成統(tǒng)一的意見。筆者認為選擇違憲審查模式應(yīng)當結(jié)合我國具體的國情,找到最適合自己發(fā)展的模式。各種違憲審查模式都有其優(yōu)點和缺點,在選擇哪一種違憲審查模式時,應(yīng)當首先研究本國是否具備該種違憲審查模式所存在和發(fā)揮作用的基礎(chǔ)、環(huán)境和條件,揚長避短,建立適合本國國情的違憲審查模式。全國人大是我國最高國家權(quán)力機關(guān),其要處理的事情很多,往往無暇顧及對違憲案件的審查和處理,使得憲法對監(jiān)督權(quán)的規(guī)定流于形式。針對這種情況,我們就需要建立專門的機構(gòu)進行違憲審查,在全國人大下成立一個專門的違憲審查機構(gòu)即憲法監(jiān)督委員會,來負責違憲審查,這樣就可以避免違憲審查流于形式。明確了違憲審查主體,改善違憲審查主體多層次的狀況。(二)大審查范圍由于我國違憲的內(nèi)容不夠全面,因此要擴大審查范圍。不僅要側(cè)重于對國家機關(guān)的監(jiān)督,而要明確對各政黨、各社會團體和各企業(yè)事業(yè)組織等其他主體特別是執(zhí)政黨的監(jiān)督。(三)審查程序不規(guī)范“違憲審查是一項專業(yè)性、技術(shù)性很強的工作,要有專門的審查程序和方法”,沒有一個高效率的操作程序很難做到最好。設(shè)立一個專門的機關(guān)統(tǒng)一行使憲法監(jiān)督權(quán),不僅可以完善監(jiān)督審查制度,還可以建立正當程序制度提高工作效率。(四)政治理念和司法經(jīng)驗違憲審查具有司法的性質(zhì),要求違憲審查機關(guān)的成員除了應(yīng)具有較高的政治理論水平和社會活動經(jīng)驗外,同時還應(yīng)精通憲法和法律并具有一定的司法經(jīng)驗。因此,要提高成員的文化素質(zhì),加大對他們進行法律素質(zhì)培養(yǎng)。(五)要對各級機關(guān)及其工作人員侵犯公民基本權(quán)利和自由的行為進行審查不僅要規(guī)定如何對法律、法規(guī)、條例等抽象性行政行為進行違憲審查,而且要明確如何對國家機關(guān)及其工作人員侵犯公民基本權(quán)利和自由的具體違憲行為進行審查。只有擁有正確的審查方式