中國環(huán)境監(jiān)管體制的由來發(fā)展、問題和對策發(fā)展

中國環(huán)境監(jiān)管體制的由來發(fā)展、問題和展望一、中國環(huán)境監(jiān)管體制的概念和邊界一、中國環(huán)境監(jiān)管體制的概念和邊界環(huán)境監(jiān)管體制，包括環(huán)境行政管理體制與環(huán)境司法體制。

環(huán)境行政管理體制，包括各級環(huán)境保護行政主管部門，國土資源，林業(yè)，水利，海洋行政管理部門。

環(huán)境司法體制，包括環(huán)境檢察與環(huán)境審判，在一定的意義上也包括環(huán)境公安，應(yīng)對環(huán)境犯罪就需要環(huán)境公安的力量。（一）環(huán)境行政管理體制1.體制體制，指的是有關(guān)組織形式的制度，是管理機構(gòu)和管理規(guī)范的結(jié)合體或統(tǒng)一體。2.管理體制

管理體制是指管理系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和組成方式，即采用怎樣的組織形式以及如何將這些組織形式結(jié)合成為一個合理的有機系統(tǒng)，并以怎樣的手段、方法來實現(xiàn)管理的任務(wù)和目的。3.環(huán)境行政管理

對于“環(huán)境行政管理”,目前尚無統(tǒng)一定義,一般可概括為環(huán)境行政主體運用技術(shù)、經(jīng)濟、法律、教育等手段,對人類損害或影響環(huán)境的活動加以干預(yù),以協(xié)調(diào)發(fā)展與環(huán)境的關(guān)系,從

而在不超過環(huán)境的容許極限下發(fā)展經(jīng)濟以滿足人類不斷增長的需要。（一）中國環(huán)境行政管理體制4.環(huán)境行政管理體制

至于“環(huán)境行政管理體制”,學(xué)界至今尚無公認的定義,筆者認為,其內(nèi)涵主要是指國家管理環(huán)境保護事務(wù)的行政組織結(jié)構(gòu)體系、環(huán)保行政職權(quán)在各行政機構(gòu)之間的配置原則以及環(huán)保職能的運行方式,它不僅包括各級環(huán)保行政機構(gòu)自身內(nèi)部的權(quán)力結(jié)構(gòu),還包括規(guī)范權(quán)力合理行使、保證政令有效運行的一系列規(guī)則與

制度,大致可以分為組織結(jié)構(gòu)、權(quán)力配置結(jié)構(gòu)、職權(quán)運行機制三個部分。（二）中國環(huán)境司法體制1.司法體制

中華人民共和國司法體制由國家審判機關(guān)（法院）、國家法律監(jiān)督機關(guān)（檢察院）、行政司法職能的行政機關(guān)及社會團體構(gòu)成。《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）規(guī)定，國家的一切權(quán)力屬于人民，最高權(quán)力機關(guān)是全國人民代表大會及其常務(wù)委員會。（二）中國環(huán)境司法體制2.審判機關(guān)根據(jù)《憲法》和《人民法院組織法》，法院系統(tǒng)由三類審判機關(guān)組成∶人民法院是國家的審判機關(guān)。地方人民法院分為三級∶基層人民法院∶包括縣人民法院、旗人民法院、（不設(shè)區(qū)的）市人民法院、自治縣人民法院、自治旗人民法院、（設(shè)區(qū)的）市轄區(qū)人民法院、新疆建設(shè)兵團所轄團級地方的人民法院。中級人民法院∶在省、自治區(qū)內(nèi)按地區(qū)設(shè)立的中級人民法院；直轄市內(nèi)設(shè)立的中級人民法院；省、自治區(qū)轄市（地級市）的中級人民法院；盟、自治州中級人民法院；新疆建設(shè)兵團所轄師級地方的中級人民法院。高級人民法院∶省、自治區(qū)和直轄市的高級人民法院以及新疆維吾爾自治區(qū)高級人民法院生產(chǎn)建設(shè)兵團分院。

專門法院∶包括軍事法院（解放軍、集團軍級單位、師級單位三級）、鐵路運輸法院（設(shè)中級、基層二級）、海事法院（不分級，相當(dāng)于中級人民法院）等。最高人民法院是國家最高審判機關(guān)，監(jiān)督地方各級人民法院和專門人民法院的審判工作。法院內(nèi)部設(shè)立以下審判組織∶合議庭與獨任法官。審判委員會。（二）中國環(huán)境司法體制3.檢察機關(guān)

《憲法》和《人民檢察院組織法》規(guī)定，人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)。它獨占行使公訴權(quán)、同時行使批準逮捕權(quán)、逮捕權(quán)、抗訴權(quán)、對涉及貪污、

玩忽職守、侵犯人民選舉等特定犯罪有自行偵查權(quán)。檢察院實行同級人民代

表大會、上級檢察院雙重領(lǐng)導(dǎo)制度。盡管《憲法》并未明確表述檢察院是否

屬于司法機關(guān)，但中國歷來都將檢察院視為與法院并立的、獨立于政府的司

法機關(guān)。人民檢察院按照人民法院的級別對照設(shè)立，除直轄市內(nèi)對照中級人

民法院設(shè)立的稱××直轄市第×分院之外，各級均稱人民檢察院。同時也設(shè)

立軍事檢察院和鐵路運輸檢察院等專門檢察院。在新疆建設(shè)兵團也按兵團、

師、團設(shè)立檢察院。（二）中國環(huán)境司法體制4.公安機關(guān)

公安（警察）機關(guān)是國家的偵查機關(guān)，同時承擔(dān)著維護社會治安、民事糾紛調(diào)解等準司法職能。公安機關(guān)同時也負責(zé)戶籍管理、道路交通管理、機動車登記、口岸邊防管理、等其他事務(wù)。武裝警察部隊也接受同級公安機關(guān)的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)。司法警察、監(jiān)所警察等不屬于公安機關(guān)的范疇。

國家安全機關(guān)由國家安全部和地方各級國家安全廳、局組成，原來是公安機關(guān)的一部分，但是業(yè)務(wù)上比較獨立。負責(zé)反間諜和重點場所的保衛(wèi)事務(wù)。國家安全機關(guān)在其負責(zé)的范圍內(nèi)行使警察權(quán)力，必要時可以憑《國家安全任務(wù)執(zhí)行證》調(diào)動其他警察機關(guān)和武裝警察部隊協(xié)同執(zhí)行任務(wù)。（二）中國環(huán)境司法體制5.國家監(jiān)獄制度

按照《中華人民共和國監(jiān)獄法》（以下簡稱《監(jiān)獄法》）規(guī)定，“監(jiān)獄是國家的刑罰執(zhí)行機關(guān)”。監(jiān)獄的任務(wù)是正確執(zhí)行刑罰，懲罰和改造罪犯，以達到預(yù)防和減少罪犯的目的。（二）中國環(huán)境司法體制6.環(huán)境司法體制

根據(jù)以上梳理和分析可以看出，環(huán)境司法體制是指與污染防治與生態(tài)保護相關(guān)的環(huán)境審判、環(huán)境檢察的規(guī)則和組織制度等。（三）環(huán)境司法與環(huán)境行政管理的關(guān)系主要是指人民檢察院、人民法院與環(huán)境保護行政主管部門的關(guān)系：

人民檢察院與環(huán)境保護行政部門的關(guān)系主要有二:第一是環(huán)保部門出現(xiàn)瀆職問題，人民檢察院可以依法行使職權(quán)，代表國家提起公訴。第二是檢察院提起環(huán)境行政公益訴訟。

人民法院與環(huán)保保護行政主管部門的關(guān)系主要有三:第一，兩者是互相銜接、互相配合的關(guān)系，例如《生態(tài)環(huán)境損害賠償改革方案》中規(guī)定了“磋商前置”程序，在提起生態(tài)環(huán)境損

害賠償訴訟之前，由環(huán)保行政主觀部門代表國家與賠償義務(wù)人進行磋商。磋商未達成一致的，賠償權(quán)利人及其指定的部門或機構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時提起生態(tài)環(huán)境損害賠償民事訴訟；第二，對于向

環(huán)境保護行政主管部門提起環(huán)境公益訴訟的，一般情況下，人民法院也會請環(huán)境保護行政主

管部門與起訴人進行協(xié)商解決，如果無法解決的，再進入訴訟程序；第三，兩者是監(jiān)督與被

監(jiān)督的關(guān)系。即環(huán)境保護行政主管部門在環(huán)境執(zhí)法過程中出現(xiàn)不作為、濫作為時，由法院審

理環(huán)境行政訴訟，糾正環(huán)境保護行政主管部門的行為。二、中國環(huán)境行政管理體制的由來和發(fā)展（一）中國環(huán)境行政管理體制的由來與發(fā)展下面，分四個階段，回顧和檢討一下四十年來的中國環(huán)境保護歷程，特別是環(huán)境污染防治的歷程。1.第一階段：環(huán)境保護意識啟蒙階段

從1972年至1978年的7年，中國正處于極為混亂的“文革”劫難時期，也是環(huán)境問題開始暴露，環(huán)境保護意識萌生、傳播和普及的時期。當(dāng)時，中國人均GDP只有100多美元，工業(yè)化還處于初期階段，但環(huán)境污染開始在局部地區(qū)特別是

城市暴露出來，污染事件陸續(xù)出現(xiàn)。但當(dāng)時國人對環(huán)境污染、環(huán)境公害知之甚少。而此時的西方世界則是另一番景象。

20世紀五、六十年代，西方世界終于迎來了經(jīng)濟發(fā)展的黃金時代，特別是日本，為了不斷追趕并超過西歐各國，創(chuàng)下

了連續(xù)18年經(jīng)濟年均增長9.3%的紀錄。為此付出了沉痛的環(huán)境代價，日本成為公害列島。從20世紀60年代后期開始，

西方世界的公眾終于醒悟，展開了大規(guī)模的環(huán)境保護抗議運動。而在日本，以健康損害問題為焦點，以被害者為中心，展開了大規(guī)模的環(huán)境訴訟活動和反對公害的輿論浪潮。1970年，美國開展了旨在保護環(huán)境的“地球日”活動，喊出了

“不許東京悲劇重演”的口號。1972年，聯(lián)合國為順應(yīng)全球興起的環(huán)保浪潮，在斯德哥爾摩召開了人類環(huán)境會議，拉

開了全球環(huán)境保護運動的序幕。其時，《紐約時報》評論道，這次會議是一場“思想的革命”。

對當(dāng)時的中國而言，當(dāng)務(wù)之急是要認識環(huán)境問題，提高對環(huán)境保護的意識。（一）中國環(huán)境行政管理體制的由來與發(fā)展

一是環(huán)境問題開始得到高層重視。西方發(fā)達國家的這場環(huán)境運動，為中國啟動環(huán)境保護提供了契機。據(jù)曲格平主任回憶，1969年，他調(diào)到“國務(wù)院計劃起草小組”，從事編制國民經(jīng)濟與社會發(fā)展計劃工作。當(dāng)時經(jīng)常聽到周恩來總理談起“公害問題”，他特別提醒說，你們要研究工業(yè)發(fā)展中的公害問題，要學(xué)習(xí)國外治理公害的經(jīng)驗。1970年底，周總理在聽取了一位日本公害記者介紹日本公害特別是“公害病”情況后，要燃料化學(xué)部組織一次報告會，請這位日本記者介紹日本環(huán)境污染問題，并要求國家機關(guān)特別是各個部委的負責(zé)人都要來聽這堂課，會后還要組織他們進行分組討論，討論的情況要向周總理匯報。當(dāng)把報告情況和分組討論的情況交給總理后，他指示要把日本記者的報告作為會議交流材料發(fā)給那一年參加全國計劃會議的人員。可以說，這是在高層次的會議上，出現(xiàn)的第一份有關(guān)環(huán)境保護的文件。中國的環(huán)境保護的啟蒙就是由上而下、逐步開展起來的，實際上都是周恩來總理推動起來的。（一）中國環(huán)境行政管理體制的由來與發(fā)展1972年出席聯(lián)合國人類環(huán)境會議，認識到了自身問題的嚴重性。

1972年，中央決定中國派團參加聯(lián)合國人類環(huán)境會議。這是中國恢復(fù)聯(lián)合國席位后，參加的第一個大型國際會議。代表團由國家計委牽頭，有外交、衛(wèi)生、工業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利、能源、城市、科技和地方等部門的負責(zé)人或?qū)＜覅⒓?。中國代表團出席會議，舉世矚目。中國代表團提出的國家不分大小、一律平等，要尊重每個國家的主權(quán)，要支持發(fā)展中國家發(fā)展民族經(jīng)濟的努力等主張，受到發(fā)展中國家的普遍歡迎和支持，特別是為《人類環(huán)境宣言》修改作出了貢獻。

就中國來說，參加這次會議真正打開了一個窗口，開闊了視野，了解到環(huán)境保護究竟是怎么一回事。認識到并不如極左思潮宣揚的那樣“社會主義沒有污染”，而是“中國城市存在的環(huán)境污染，不比西方國家輕；自然生態(tài)方面的破壞程度，中國遠在西方國家之上”。當(dāng)會后把這個結(jié)論匯報給周恩來總理時，得到了他的認可。他甚至還說，他擔(dān)憂的問題還是發(fā)生了。周總理立即指示，要開一次全國的環(huán)保大會，介紹國際環(huán)境形勢，更要探討中國環(huán)境保護問題。（一）中國環(huán)境行政管理體制的由來與發(fā)展

1973年8月召開全國環(huán)境保護會議。

中國召開第一次環(huán)境保護會議，是聯(lián)合國斯德哥爾摩會議在中國開花結(jié)果的產(chǎn)物。其時，各地方和有關(guān)部委負責(zé)人、工廠代表、科學(xué)界人士300多人參加了會議。會議通過擺環(huán)境污染事實，分析其危害，提高了對環(huán)境保護的認識。會議后期，周總理決定在人民大會堂召開萬人大會，在全社會普及環(huán)境保護意識。在“文化大革命”背景下，能召開環(huán)境保護這樣的會議，是很不簡單的。這一切都是在周總理的運籌下進行的。這次會議解決了幾個主要問題：一是對中國環(huán)境污染有了一個初步認識，中國不是沒有污染，而是有些方面還相當(dāng)突出；二是通過了中國環(huán)境保護方針：全面規(guī)劃、合理布局、綜合利用、化害為利、依靠群眾、大家動手、保護環(huán)境、造福人民。三是通過了《關(guān)于保護和改善環(huán)境的若干規(guī)定》，對十個方面的環(huán)境保護工作提出了要求，并做出了部署。

全國環(huán)境保護會議之后，迅即成立了國務(wù)院環(huán)境保護領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)辦公室。辦公室成立后，督促各地成立相應(yīng)的環(huán)保機構(gòu)，對環(huán)境污染狀況進行調(diào)查評價，開展以消煙除塵為中心的環(huán)境治理。同時，對污染嚴重的地區(qū)開展了重點治理，包括官廳水庫、富春江、白洋淀、武漢鴨兒湖以及北京、天津、淄博、沈陽、太原、蘭州等城市大氣污染治理。其中，官廳水庫和桂林漓江環(huán)境治理決心最大，成效也突出，為今后的江河和城市污染治理摸索出一些經(jīng)驗。

周恩來總理以他的遠見卓識，敏感地意識到環(huán)境問題的嚴重性以及對于未來中國的緊迫性，適時地抓住這個問題，未雨綢繆，開啟了中國環(huán)境保護事業(yè)的航程。所以說，周恩來總理是中國環(huán)境保護事業(yè)的開創(chuàng)者和奠基人。（一）中國環(huán)境行政管理體制的由來與發(fā)展2.第二階段：環(huán)境污染蔓延和環(huán)境保護制度建設(shè)階段

從1979年到1992年的14年，是中國環(huán)境保護事業(yè)第二個歷史時期。1979年是一

個標志性年份。從這一年開始，中國開始實行改革開放政策，經(jīng)濟發(fā)展由此駛上高

速增長的軌道，并迎來了長達30多年的高速增長期。也是在這一年，《環(huán)境保護法》正式頒布，標志著中國環(huán)境保護開始邁上法制軌道。據(jù)有關(guān)資料顯示：一些西方發(fā)

達國家是何時制定“環(huán)境基本法”的呢？美國是1970年，日本是1967年，法國是

1976年，英國是1974年，瑞典是1969年。就時間而言，中國環(huán)境基本法建設(shè)與一些

發(fā)達國家也晚不了幾年，其差別是在“有法不依”上。期間，中國環(huán)境保護的理論

體系、制度政策體系、法律法規(guī)體系和管理體制開始形成，初步確立了中國特色的

環(huán)境保護道路。舉其要點如下：（一）中國環(huán)境行政管理體制的由來與發(fā)展

一是確立了環(huán)境保護的基本國策地位。20世紀80年代初，通過對國情的分析，我們認為，環(huán)境保護事關(guān)自然資源合理開發(fā)利用，事關(guān)國家的長久發(fā)展，事關(guān)群眾的身體健康，是強國富民安天下的大事，應(yīng)該立為國策。環(huán)保部門將這一想法向時任常務(wù)副總理的萬里進行了匯報，他當(dāng)即表示，要像計劃生育一樣，環(huán)境保護也應(yīng)立為一項基本國策。在1983年第二次全國環(huán)境保護會議上，時任副總理的李鵬代表國務(wù)院宣布，環(huán)境保護是中國的一項基本國策。國策地位的確立，使環(huán)境保護從經(jīng)濟建設(shè)的邊緣地位轉(zhuǎn)移到中心位置，為環(huán)保工作的開展打下了一個堅實基礎(chǔ)。與此同時，為落實環(huán)境保護基本國策，國務(wù)院制定出臺了“同步發(fā)展”方針，即“經(jīng)濟建設(shè)、城鄉(xiāng)建設(shè)、環(huán)境建設(shè)同步規(guī)劃、同步實施、同步發(fā)展，實現(xiàn)經(jīng)濟效益、社會效益、環(huán)境效益相統(tǒng)一”的戰(zhàn)略方針，摒棄了“先污染后治理”的老路，體現(xiàn)了走有中國特色環(huán)保之路的要求。與國際上20世紀80年代后期提出的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略是遙相呼應(yīng)的，并更加切合中國的實際。（一）中國環(huán)境行政管理體制的由來與發(fā)展

二是制定了環(huán)境保護的政策制度體系。1989年，在第三次全國環(huán)境保護會議上，提出了環(huán)境保護三大政策和八項管理制度，即預(yù)防為主、防治結(jié)合，誰污染誰治理和強化環(huán)境管理的三大政策。同時還出臺了包括“三同時”制度、環(huán)境影響評價制度、排污收費制度、城市環(huán)境綜合整治定量考核制度、環(huán)境目標責(zé)任制度、排污申報登記和排污許可證制度、限期治理制度和污染集中控制制度。

強化環(huán)境管理政策是我國環(huán)境政策中最具特色的一條。20世紀80年代，我國環(huán)境已經(jīng)面臨比較嚴峻的形勢，在科技發(fā)展水平不高、國力有限的情況下，不可能靠高科技、高投入解決環(huán)境問題。而據(jù)調(diào)查研究說明，造成環(huán)境問題特別是環(huán)境污染的重要原因是管理不善。因此，最現(xiàn)實、最有效的辦法，是靠政府采取行政的、法律的和經(jīng)濟的手段，強化環(huán)境管理，以監(jiān)督促治理，以監(jiān)督促保護。實踐證明這是一條富有成效的路子，是我國環(huán)保工作在指導(dǎo)思想上具有歷史意義的轉(zhuǎn)變，如果沒有這種轉(zhuǎn)變，環(huán)保工作將無所作為，環(huán)境形勢將更趨惡化。

以上提到的這些政策和制度。先以國務(wù)院政令頒發(fā)，后以各項污染防治的法律法規(guī)加以肯定成型，變成法律制度，在全國加以實施。（一）中國環(huán)境行政管理體制的由來與發(fā)展?

三是構(gòu)筑了環(huán)境保護法律法規(guī)和標準體系。1979年《環(huán)境保護法》首次頒布，

1989年又作了修訂。同期，還陸續(xù)制定并頒布了污染防治方面的各單項法律和標準，包括《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《海洋環(huán)境保護法》；同時又相繼

出臺了《森林法》、《草原法》、《水法》、《水土保持法》、《野生動物保護法》等資源保護方面的法律，初步構(gòu)成了一個環(huán)境保護的法律框架。四是確立了可持續(xù)發(fā)展國家戰(zhàn)略地位。1992年，聯(lián)合國在里約熱內(nèi)盧召開了環(huán)境與發(fā)展大會。會后，以中共中央、國務(wù)院名義頒布了《環(huán)境與發(fā)展十大對策》，首次在中國提出實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。1995年，國家在制定“九五”規(guī)劃中，明確將科教興國和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略作為國家戰(zhàn)略，同時還頒布了《中國二十一世紀議

程》，制定了中國實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的國家行動計劃和措施。（一）中國環(huán)境行政管理體制的由來與發(fā)展

五是環(huán)境管理機構(gòu)由臨時狀態(tài)轉(zhuǎn)入國家編制序列。1982年，國家設(shè)立城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護部，內(nèi)設(shè)環(huán)保局，從而結(jié)束了“國環(huán)辦”十年的臨時狀態(tài)。

1988年，環(huán)保局從城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護部分離出來，建立了直屬國務(wù)院的原國

家環(huán)保局”。至此，環(huán)境管理才成為國家的一個獨立工作部門。以后的環(huán)保

總局、環(huán)境部是在此基礎(chǔ)上的延伸和發(fā)展。實踐證明，確定了環(huán)境保護方針，制定了規(guī)劃，還要有相應(yīng)的機構(gòu)和人去推動實施，否則一切將都落空。可以

說目前環(huán)境保護機構(gòu)在政府編制中是到位了。1993年，全國人大設(shè)立“環(huán)境

保護委員會”，次年更名為“環(huán)境與資源保護委員會”，全國政協(xié)也相應(yīng)設(shè)

立了“環(huán)境與人口委員會”。上行下效，各省、市、區(qū)也都相繼建起這種機

構(gòu)，在國家各級管理層面上環(huán)境保護得到了重視。（一）中國環(huán)境行政管理體制的由來與發(fā)展3.第三階段：環(huán)境污染加劇和規(guī)?；卫黼A段

把1993年至黨的十八大召開之際作為一個階段看，是因為1993年是我國由計劃

經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的一年，也是中國環(huán)保歷程中環(huán)境污染加劇和規(guī)模治理的時期，是以總量控制為核心的環(huán)境保護制度開始落實和完善的時期。1992年鄧小平南巡講

話后，中國掀起了新一輪的大規(guī)模經(jīng)濟建設(shè)，各地上項目、鋪攤子熱情急劇高漲，

加之80年代全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的無序發(fā)展，以及之后的西部大開發(fā)，致使中國環(huán)境污染

到了一個無以復(fù)加的地步。許多江河湖泊污水橫流，藍藻大暴發(fā)，甚至舟楫難行，

沿江沿湖居民飲水發(fā)生困難；許多城市霧霾蔽日，空氣混濁，城市居民呼吸道疾病

急劇上升。在這種情況下，國家環(huán)保部門啟動了“三河（淮河、海河、遼河）三湖（滇池、太湖、巢湖）一市（北京）一海（渤海）”治理，通過制定區(qū)域和流域污染防治規(guī)劃，實施重點污染物總量控制，拉開了規(guī)模污染治理的序幕。（一）中國環(huán)境行政管理體制的由來與發(fā)展

一是開展規(guī)模工業(yè)污染防治。在控制環(huán)境污染中，把工業(yè)污染防治作為重點，通過淘汰落后產(chǎn)能，據(jù)不完全統(tǒng)計，“九五”至“十一五”期間，關(guān)閉淘汰污染嚴重的工礦企業(yè)17.7萬多家；調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，大力推行清潔生產(chǎn)以及強化環(huán)境管理，污染物排放有了大幅度降低，工業(yè)污染控制取得重大進展。然而，在對大中型工業(yè)企業(yè)控制污染取得進展的同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)企業(yè)污染排放量急劇上升，環(huán)境污染形勢由“點源”污染變成“面源污染”，這種污染集工業(yè)污染、城市污染、村鎮(zhèn)生活污染和農(nóng)田化肥、農(nóng)藥污染為一體，加劇了污染防治的難度。（一）中國環(huán)境行政管理體制的由來與發(fā)展

二是開展規(guī)模流域污染防治。在這一時期，以“三河三湖”為重點，開始了規(guī)模流域污染治理工作。其中把淮河水污染治理作為重點。1989年2月，淮河流域發(fā)生第一次重大污染事故，100萬人飲用水發(fā)生危機；1994年7月，淮河下游又發(fā)生特大污染事故，安徽、江蘇150萬人飲水困難。兩次污染事故，促使國務(wù)院下決心來治理淮河污染，提出“一定要在本世紀內(nèi)讓淮河水變清”目標，并提出了相應(yīng)的保證措施：第一，由原國家環(huán)?？偩趾退繝款^組成淮河水質(zhì)保護機構(gòu)，協(xié)調(diào)和部署對淮河污染的綜合整治；第二，建立和健全淮河水質(zhì)污染監(jiān)測網(wǎng)，對各個斷面的排污實行目標控制和總量控制；第三，在三年內(nèi)關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)一批淮河沿岸污染嚴重、治理難度大的企業(yè)；第四，2000年前，流域內(nèi)所有市、縣都必須因地制宜修建污水集中處理設(shè)施；第五，制訂淮河流域污染防治的有關(guān)法律和法規(guī)，盡快把淮河流域的污染防治納入法制軌道。1995年8月，國務(wù)院簽發(fā)了我國歷史上第一部流域性法規(guī)——《淮河流域水污染防治暫行條例》。1998年，原國家環(huán)保總局宣布：在淮河流域1562家污染企業(yè)中，已有1139家完成治理任務(wù)，215家停產(chǎn)治理，190家停產(chǎn)、破產(chǎn)、轉(zhuǎn)產(chǎn)，18家因治理無望被責(zé)令關(guān)閉。（一）中國環(huán)境行政管理體制的由來與發(fā)展

人們常常把淮河治污與英國泰晤士河治理相比。要知道，淮河要比泰晤士河大得多。英國從1850年修城市下水道，做治污準備，1950年建污水處理廠，至2000年泰晤士河大馬哈魚回歸，歷時150年。后50年共投入300億英鎊，約相當(dāng)于今天人民幣3000多億元?？梢娏饔蛩廴局卫淼钠D辛。

三是啟動重點城市環(huán)境治理。這一時期，圍繞環(huán)境保護的重點城市，啟動了大規(guī)模城市環(huán)境綜合整治。期間相繼評選出70多個“環(huán)境模范城市”，環(huán)境質(zhì)量、環(huán)境狀況顯著優(yōu)于一般城市。它們的經(jīng)驗說明，只要城市領(lǐng)導(dǎo)重視，擺上政府議程，真抓實干，是可以在經(jīng)濟發(fā)展的同時，建設(shè)一個比較好的環(huán)境。在這個期間，繼續(xù)推動城市工業(yè)結(jié)構(gòu)和布局調(diào)整，能源結(jié)構(gòu)調(diào)整，治理城市工業(yè)污染的同時，開始規(guī)模建設(shè)城市污水治理設(shè)施，大氣污染治理措施。1991—2011年，城市污水處理率從14.8%提高到83.6%，生活垃圾無害化處理率從16.2%提高到79.8%，燃氣普及從23.7%提高到92.4%，用水普及率從54.8%提高到97%。（一）中國環(huán)境行政管理體制的由來與發(fā)展

全國人大成立環(huán)境與資源保護委員會后，大大推動了中國的環(huán)境法制建設(shè)，陸續(xù)修訂了《水污染防治法》、《大氣污染防治法》和《海洋環(huán)境保護法》，出臺了《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《環(huán)境噪聲污染防治法》、《防沙治沙法》、《清潔生產(chǎn)促進法》、《環(huán)境影響評價法》。其中《環(huán)境影響評價法》是立法方向的轉(zhuǎn)變，也是環(huán)境管理方式的轉(zhuǎn)變。從“先污染后治理”轉(zhuǎn)向“先評價后建設(shè)”，預(yù)防在先，治理在后。西方國家的實踐證明，實施環(huán)評制度后，環(huán)境污染形勢開始明顯好轉(zhuǎn)，希望看到中國這種轉(zhuǎn)變。（一）中國環(huán)境行政管理體制的由來與發(fā)展4.第四階段：生態(tài)文明建設(shè)新階段

2002—2012年，經(jīng)濟高速增長，重化工業(yè)加快發(fā)展，給環(huán)境保護帶來了前所未有的壓力。是中國環(huán)境保護最為艱巨的十年。數(shù)字顯示，從2001年至2010年十年間，中國GDP增長率達到10.5%，其中有6年是在10%以上。特別是從2002年下半年開始，各地興起了重化工熱，紛紛上馬鋼鐵、水泥、化工、煤電等高耗能、高排放項目，致使能源資源全面緊張，污染物排放居高不下，“十五”期末二氧化硫、COD等主要污染指標不降反升，沒有完成原定的減少10%的目標，受到了社會各界的廣泛質(zhì)疑。2006年，雖然開始實施節(jié)能減排計劃，但是重化工業(yè)擴張的勢頭仍然不減，污染物上升趨勢難以遏制，終于在這一年，主要污染物排放：二氧化硫2588萬噸，氮氧化物1523萬噸、化學(xué)需氧量1428萬噸、氨氮141萬噸，達到了歷史最高點。其后，中國政府進一步加大減排力度，并輔之以市場化手段，使得主要污染物開始逐步下降。但盡管如此，中國的環(huán)境質(zhì)量并沒有隨之好轉(zhuǎn)，污染事故仍然此起彼伏，由此引發(fā)的公眾事件頻繁發(fā)生。（一）中國環(huán)境行政管理體制的由來與發(fā)展

近年來PM2.5鬧得沸沸揚揚。就北京而言，有研究表明，PM2.5約60%來

源于燃煤、機動車燃油、工業(yè)使用燃料等燃燒過程，23%來源于揚塵，17%來

源于溶劑使用及其他。從國外大氣治理的經(jīng)驗來看，細顆粒物污染的治理是

一項長期而艱巨的過程，不僅要付出巨大的投入，還需要付出超常的努力。

以美國為例，在經(jīng)歷了五十多年的治理，才達到目前的水平。我國細顆粒物

污染面積如此之大，污染程度又如此嚴重，不要說達到國際衛(wèi)生組織的標準，就是達到我國制定的標準，也需要一個更加艱巨的過程。不僅要下最大決心，更要付出超常努力，爭取用十五至二十年的時間走完這一歷程。面對如此嚴峻的環(huán)境形勢，政府和相關(guān)部門在財稅上試行了一些新措施：（一）中國環(huán)境行政管理體制的由來與發(fā)展

一是全面推行特許經(jīng)營制度。過去，污水垃圾處理廠都是靠政府投資建設(shè)經(jīng)營，不僅進展慢，而且效益低，許多治理設(shè)施建而不運，建而不養(yǎng)，成了環(huán)保的擺設(shè)，沒有發(fā)揮應(yīng)有的環(huán)境效益。2002年，拉開了以推廣特許經(jīng)營制度為標志的市場化改革序幕。近十年來，民間資本、外資等社會資本進入到供水、供氣、供熱、污水垃圾處理等領(lǐng)域，打破了國有企事業(yè)單位獨家壟斷的局面，提高了生產(chǎn)效率和服務(wù)水平，推動了環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)步伐。據(jù)2011年5月《全國城鎮(zhèn)污水處理信息系統(tǒng)》顯示，全國共建成投運的污水處理廠3022座，比十年前增長了6倍，變化不可謂不大。其中采取BOT、BT、TOT等特許經(jīng)營模式的占42%。（一）中國環(huán)境行政管理體制的由來與發(fā)展

二是實行有利于環(huán)境的價格政策。近年來，在各種產(chǎn)品價格中逐步體現(xiàn)環(huán)境成本，污染物減排量也成了有價商品，可以出售和交易，這些做法為利用市場機制來保護環(huán)境開始走出路子。

2004年出臺的每度電1.5分錢的脫硫電價政策，很快使電廠脫硫如火如荼地開展起來。短短幾年內(nèi)，使全國脫硫機組裝機容量占火電裝機容量的比重從2004年的8.8%提高到2011年的87.6%。同樣，2011年出臺的每度電8厘錢的脫硝電價政策，垃圾焚燒上網(wǎng)電價激勵等政策，為環(huán)境治理市場化開啟了新路子。（一）中國環(huán)境行政管理體制的由來與發(fā)展

三是實行有利于環(huán)境的稅收政策。近年來，中國在稅收制度綠化方面也做了不少工作，推出了一系列有利于環(huán)境保護的稅收優(yōu)惠政策。比如，對節(jié)能環(huán)保企業(yè)實行所得稅“三免三減半”政策，對污水、再生水、垃圾處理行業(yè)免征或即征即退增值稅；對脫硫產(chǎn)品增值稅減半征收；對購置環(huán)保設(shè)備的投資抵免企業(yè)所得稅，等等。這些政策對推動環(huán)境治理無疑起到了重要作用。（一）中國環(huán)境行政管理體制的由來與發(fā)展

四是實行環(huán)境的投資政策。中國環(huán)保投資近幾十年來穩(wěn)步增長，特別是近十年來，有了明顯的增長。20世紀80年代初期，中國環(huán)保治理投資每年為25億～30億元，約占同期GDP的0.51%；到80年代末期，投資總額超過100億元，占同期GDP的0.60%左右；“九五”期末的1995年，投資總額達到1010億元，占同期GDP的1.02%，首次突破1%大關(guān)，標志著規(guī)模化環(huán)境治理開始啟動；“十五”期末的2005年，投資總額達到2388億元，占同期國民生產(chǎn)總值的1.3%；“十一五”期末的2010年，投資總額又上升到6654億元，占當(dāng)年GDP的1.66%。在環(huán)保投資中，社會資本越來越成為環(huán)保投資的主體。但財政投資拉動作用卻十分明顯，往往起到四兩撥千斤的作用。比如，1998—2002年，中國政府共發(fā)行國債6600億元，其中安排650億元支持967個城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項目，并拉動地方和社會資金2100億元，建成了603個污水處理項目，新增污水處理能力5476萬立方米/天，22個中水回用項目，164個垃圾處理項目，新增垃圾處理能力8.5噸/天。這是中國政府第一次大規(guī)模投資環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并帶來了長遠的環(huán)境效益。2008年，4萬億元人民幣投資中就有2100億元投資于生態(tài)環(huán)境建設(shè)，短短三年內(nèi)使城市污水處理廠座數(shù)增加63%，而在縣城卻增加了3.3倍。此外，為提高財政投資的效益，2007年起，中央財政實行“以獎代補”政策，帶動地方財政資金1124億元。（一）中國環(huán)境行政管理體制的由來與發(fā)展

五是實行有利于環(huán)境的融資政策。2007年7月起，中國金融行業(yè)實施

“綠色信貸”政策，國有銀行和商業(yè)銀行對綠色產(chǎn)業(yè)都給予了重點支持。截至2010年底，國家開發(fā)銀行和國有4大銀行綠色信貸余額已達14506億元。國家開發(fā)銀行作為國家政策性銀行，對環(huán)境治理貸款力度尤為明顯?！笆濉逼陂g，環(huán)境保護貸款發(fā)放額為1183億元，占同期全國環(huán)保投資總額的14%；“十一五”期間，繼續(xù)加大貸款力度，共發(fā)放節(jié)能減排貸款5860億元，其中環(huán)保領(lǐng)域發(fā)放款3200多億元，占同期全國環(huán)保投資總額的15%。與此同時，從事環(huán)境治理的環(huán)保公司還積極上市融資，據(jù)不完全統(tǒng)計，目前在國內(nèi)A股、

H股上市的國內(nèi)環(huán)保公司達46家，2011年營收總額達到630多億元。另外還有一些環(huán)保公司在中國香港、美國、德國、日本等地上市融資。（一）中國環(huán)境行政管理體制的由來與發(fā)展

2002年至2012年的十年間，環(huán)境保護法制建設(shè)也取得了新進展，相繼出臺了《放射性污染防治法》、《可再生能源法》、《循環(huán)經(jīng)濟促進法》等。到黨的十八大之前，中國已制定了8部環(huán)境保護法律、15部自然資源法律，制定頒布了環(huán)境保護行政法規(guī)50余項，部門規(guī)章和規(guī)范性文件近200件，軍隊環(huán)保法規(guī)和規(guī)章10余件，國家環(huán)境標準800多項，批準和簽署多邊國際環(huán)境條約51項，各地方人大和政府制定的地方性環(huán)境法規(guī)和地方政府規(guī)章共1600余項，初步形成了適應(yīng)市場經(jīng)濟體系的環(huán)境保護法律和標準體系。（一）中國環(huán)境行政管理體制的由來與發(fā)展黨的十八大，提出生態(tài)文明的新觀點、新方針

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央，立足我國社會主義初級階段的基本國情和新的階段性特征，提出以建設(shè)美麗中國為目標，以正確處理人與自然關(guān)系為核心，以解決生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域突出問題為導(dǎo)向，保障國家生態(tài)安全，改善環(huán)境質(zhì)量，提高資源利用效率，推動形成人與自然和諧發(fā)展的現(xiàn)代化建設(shè)新格局。歸納起來，主要有以下幾個方面。

人與自然和諧共生的思想。歷史唯物主義認為人是自然界的組成部分，是存在于自然界之中，不是在自然界之外的。如果我們把人和自然的關(guān)系對立起來，把人類凌駕于自然界之

上去統(tǒng)治自然、主宰自然，那么就會造成人類對地球上生態(tài)資源的貪婪索取和無情掠奪，結(jié)

果將會既破壞自然界，又破壞人類自己的生存環(huán)境。自然為人類提供了生命活動的外部環(huán)境，人類因此離不開自然界，應(yīng)該像對待自己的身體一樣來對待自然界，對自然界樹立應(yīng)有的生

態(tài)保護意識。（一）中國環(huán)境行政管理體制的由來與發(fā)展

發(fā)展和保護內(nèi)在統(tǒng)一、相互促進的思想。唯物史觀告訴我們，一方面人類作為受動的自然存在物，受到自然界的制約和限制；另一方面人類作為能動的自然存在物，能夠正確認識世界和通過實踐改造世

界。能動性決定了人不是為了其他自然存在物的存在而存在著，而是為了自身的存在而存在著；受動性

決定了人類不能脫離自然規(guī)律肆意妄為，必須服從自然界的發(fā)展規(guī)律，按客觀規(guī)律辦事。必須堅持綠色

發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，平衡好發(fā)展和保護的關(guān)系，控制開發(fā)強度，調(diào)整空間結(jié)構(gòu)，給子孫后代留

下天藍、地綠、水凈的美好家園，實現(xiàn)發(fā)展與保護的內(nèi)在統(tǒng)一，相互促進。習(xí)近平總書記關(guān)于保護長江

流域生態(tài)環(huán)境的指示鮮明地體現(xiàn)了這一點。他指出，長江擁有獨特的生態(tài)系統(tǒng)，是我國重要的生態(tài)寶庫。當(dāng)前和今后相當(dāng)長一個時期，要把修復(fù)長江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，共抓大保護，不搞大開發(fā)。

自然價值和自然資本的價值的思想。習(xí)近平總書記指出，各地區(qū)各部門要切實貫徹新發(fā)展理念，樹立“綠水青山就是金山銀山”的強烈意識，努力走向社會主義生態(tài)文明新時代。清新空氣、清潔水源、

美麗山川、肥沃土地、晶瑩的雪峰、神奇的冰川、生物多樣性是人類生存必需的生態(tài)環(huán)境。在經(jīng)濟發(fā)展

中必須保護森林、草原、河流、湖泊、濕地、海洋等自然生態(tài)。自然界的萬事萬物都有其之所以為此物

的獨特價值。自然價值是有價值的，保護自然就是增值自然價值和自然資本的過程，就是保護和發(fā)展生

產(chǎn)力，就應(yīng)得到合理回報和相應(yīng)的經(jīng)濟補償。（一）中國環(huán)境行政管理體制的由來與發(fā)展

資源承載和環(huán)境容量的空間均衡的思想。習(xí)近平總書記指出，推進生態(tài)文明建設(shè)，解決資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴重、生態(tài)系統(tǒng)退化的問題，必須采取一些硬措施，真抓實干才能見效。20世紀70年代以

后，伴隨著新科技革命和經(jīng)濟全球化的加快推進，世界各國普遍感覺到，在經(jīng)濟高速增長的背后，隱藏

著日益嚴重的人口、資源、環(huán)境等問題，威脅著人類的生存和發(fā)展。在人口增加和經(jīng)濟增長的雙重壓力

下，人類所居住的環(huán)境越來越不堪重負，生態(tài)平衡遭到破壞。要實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，就必須把握人口、經(jīng)

濟、資源、環(huán)境平衡點，在發(fā)展進程中確保人口規(guī)模、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增長速度都不超出當(dāng)?shù)厮临Y源承載

能力和環(huán)境容量。

山水林田湖草是一個生命共同體的思想。人與自然既是對立的，又是統(tǒng)一的。人類要實現(xiàn)自己的價值，首先就要珍惜和愛護大自然的賜予，對自然懷著感恩之心，自覺自愿維護生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性和完整

性。習(xí)近平總書記指出，要按照生態(tài)系統(tǒng)的整體性、系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律，統(tǒng)籌考慮自然生態(tài)各要素、

山上山下、地上地下、陸地海洋以及流域上下游，進行整體保護、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理，增強生態(tài)系統(tǒng)

循環(huán)能力，維護生態(tài)平衡?！耙獔猿直Ｗo優(yōu)先、自然恢復(fù)為主，深入實施山水林田湖一體化生態(tài)保護和

修復(fù)，開展大規(guī)模國土綠化行動，加快水土流失和荒漠化石漠化綜合治理。（二）機構(gòu)的變化與發(fā)展??????1、環(huán)保部的機構(gòu)發(fā)展史

1974年10月，國務(wù)院環(huán)境保護領(lǐng)導(dǎo)小組正式成立，主要職責(zé)是：負責(zé)制定環(huán)境保護的方針、政策和規(guī)定，審定全國環(huán)境保護規(guī)劃，組織協(xié)調(diào)和督促檢查各地區(qū)、各部門的環(huán)境保護工作。1982年5月，第5屆全國人大常委會第23次會議決定，將國家建委、國家城建總局、建工總局、國家測繪局、國務(wù)院環(huán)境保護領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室合并，組建城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護部，部內(nèi)設(shè)環(huán)境保護局。1984年5月（國發(fā)[1984]64號）,成立國務(wù)院環(huán)境保護委員會，其任務(wù)是：研究審定有關(guān)環(huán)境保護的方針、政策，提出規(guī)劃要求，領(lǐng)導(dǎo)和組織協(xié)調(diào)全國的環(huán)境保護工作。委員會主任由副總理兼任，辦事機構(gòu)設(shè)在城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護部（由環(huán)境保護局代行）。1984年12月，城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護部環(huán)境保護局改為國家環(huán)境保護局，仍歸城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護部領(lǐng)導(dǎo)，同時也是國務(wù)院環(huán)境保護委員會的辦事機構(gòu)，主要任務(wù)是負責(zé)全國環(huán)境保護的規(guī)劃、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和指導(dǎo)

工作。1988年7月（國機編[1988]4號），將環(huán)保工作從城鄉(xiāng)建設(shè)部分離出來，成立獨立的國家環(huán)境保護局（副部級），明確為國務(wù)院綜合管理環(huán)境保護的職能部門，作為國務(wù)院直屬機構(gòu)，也是國務(wù)院環(huán)境保護委員會的辦事機構(gòu)。1998年6月（國發(fā)[1998]5號，國辦發(fā)[1998]80號），國家環(huán)境保護局升格為國家環(huán)境保護總局（正部級），是國務(wù)院主管環(huán)境保護工作的直屬機構(gòu)。撤銷國務(wù)院環(huán)境保護委員會。2008年7月（國辦發(fā)[2008]73號），國家環(huán)境保護總局升格為環(huán)境保護部，成為國務(wù)院組成部門。（三）與環(huán)境公益訴訟相關(guān)的體制1.在一定時期環(huán)境保護行政主管部門可以提起公益訴訟。例如，在2012年民事訴訟法前。

昆明市環(huán)保局起訴并由昆明市人民檢察院支持起訴昆明三農(nóng)農(nóng)牧有限公司（以下簡稱為昆明三農(nóng)公司）與昆明羊甫聯(lián)合牧業(yè)有限公司（以下簡稱為昆明羊甫公司）環(huán)境公益民事侵權(quán)糾紛一案，是云南省

首例環(huán)境公益訴訟。該案2010年8月11日由昆明市中級人民法院受理，2011年1月26日公開進行了一審宣判。該案宣判后，被告不服一審判決，提起了上訴。2012年5月30日，云南省高級人民法院作出了“駁回上訴，維持原判”的終審判決。該案的成功審結(jié)不僅具有訴訟法上的理論意義，而且對同類案例的審理還具有實務(wù)上的示范意義，該案被最高法院評為2011年全國法院十大典型案例就是明證。2.后來給撤掉了，理由是環(huán)境保護行政主管部門作為公益訴訟的原告意義已不大。

3.協(xié)助先行處理。環(huán)境民事公益訴訟，根據(jù)最高法院關(guān)于環(huán)境民事公益訴訟司法解釋，前置程序，告知行政主管部門先行處理，處理不了后再進行訴訟程序。4.在環(huán)境行政公益訴訟中，環(huán)境保護行政主管部門往往成為訴訟的對象。（四）問題、原因及對策展望（1）問題體制混亂，多頭管理一統(tǒng)就死，一放就亂的惡性循環(huán)（2）原因缺乏整體的體制設(shè)計

例如成立國家土地管理制之后，因為沒有整體設(shè)計好、實施好，致使土地管理部門陷入了長期的“機構(gòu)體制”大戰(zhàn)。立法機關(guān)缺乏權(quán)威性，遇到體制問題，能拖就拖，過于強調(diào)協(xié)調(diào)一致，無人敢于拍板。缺乏現(xiàn)代化的治理能力與治理體系。（3）對策展望大部制改革。法制化，促進國家治理能力與治理體系的現(xiàn)代化。重視發(fā)揮法律工具的作用，依法確立體制，嚴格依法管理，制定國家機構(gòu)編制法等等三、中國環(huán)境審判體制的由來發(fā)展、問題、原因及對策（一）由來與發(fā)展?

為破解環(huán)境資源案件“立案難”“取證難”等問題，加大環(huán)境資源案件審判力度，2014年7月3日，中華人民共和國最高人民法院在北京宣布成立專門的環(huán)境資源審判庭。第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第九次會議通過最高人民法院的任免決定，任命鄭學(xué)林為最高人民法院環(huán)境資源審判庭庭長，任命林文學(xué)、楊永清為副庭長，任命王旭光為副庭長、審判員。?

2014年7月3日，最高人民法院舉行新聞發(fā)布會，為回應(yīng)人民群眾環(huán)境資源司法新期待，為生態(tài)文明建設(shè)提供有力的司法保障，最高人民法院決定設(shè)立專門的環(huán)境資源審判庭。成立專門的環(huán)境資源審判機構(gòu)，實行環(huán)境司法專門化，是環(huán)境資源審判領(lǐng)域一項新的任務(wù)。（一）由來與發(fā)展1.設(shè)立背景?中國環(huán)境治理趕不上污染的現(xiàn)狀。制約治理的瓶頸之一是政府資金總體不足且使用效率不高。民眾在指責(zé)、謾罵，呼吁政府鐵腕治霾、治理環(huán)境。中國環(huán)保治理從“看得見的污染”，如水污染等到“看不見的污染”，如土壤污染、

地下水污染等告急。2014年4月，中國國土資源部發(fā)布的調(diào)查報告顯示，中國約16%的土壤遭到不同程度污染。各地方對環(huán)保法庭的探索由來已久：1989年，湖北省武漢市硚口區(qū)人民法院環(huán)境保護庭成立。

2002年4月，遼寧省沈陽市東陵區(qū)人民法院環(huán)境保護法庭成立。成立3年內(nèi)，共計辦理各類環(huán)境行政處罰案件253件，其中訴外解決201件，強制執(zhí)行32件，執(zhí)行到位各類罰款、排污費共計148.2萬元。

2004年4月，遼寧省大連市沙河口區(qū)人民法院環(huán)境保護巡回法庭成立，設(shè)在沙河口區(qū)環(huán)保分局內(nèi)。沙河口區(qū)人民法院派專人隨時到沙河口區(qū)環(huán)保分局巡回法庭審理環(huán)保案件。2004年，河北省石家莊市晉州市環(huán)境保護法庭成立。2006年，山東省聊城市茌平縣環(huán)境保護巡回法庭成立。

2006年6月，遼寧省沈陽市鐵西區(qū)人民法院環(huán)保法庭成立，設(shè)在鐵西區(qū)環(huán)保局內(nèi)，主要受理環(huán)境保護執(zhí)法案件和有關(guān)環(huán)境法律、法規(guī)的咨詢等工作，由區(qū)法院行政審判庭負責(zé)具體工作，采取提前介入、事先調(diào)解、責(zé)令整改等措施，拒絕調(diào)解的才進入司法程序。2007年11月，貴州省貴陽市中級人民法院環(huán)境保護審判庭及轄區(qū)內(nèi)清鎮(zhèn)市人民法院環(huán)境保護法庭成立。2008年2月，江蘇省南京市建鄴區(qū)環(huán)境保護巡回法庭成立，設(shè)在建鄴區(qū)環(huán)保局內(nèi)。

2008年5月，江蘇省無錫市中級人民法院環(huán)境保護審判庭及轄區(qū)內(nèi)環(huán)境保護合議庭成立。中院審判庭負責(zé)對基層法院環(huán)保合議庭的審判監(jiān)督和業(yè)務(wù)指導(dǎo)工作。2008年8月，江蘇省常州市新北區(qū)人民法院環(huán)境保護巡回法庭成立，設(shè)在常州市環(huán)境監(jiān)測支隊內(nèi)。

2008年底，云南省昆明市中級人民法院、玉溪市中級人民法院相繼掛牌成立環(huán)境保護審判庭。玉溪市澄江縣法院、通海縣法院也成立了環(huán)境保護審判庭?！刂?013年5月初，全國已有16個省、直轄市設(shè)立130多個環(huán)境保護法庭、審判庭、合議庭或者巡回法庭。（一）由來與發(fā)展2.設(shè)立經(jīng)過（1）依法治國

環(huán)境資源糾紛數(shù)量呈現(xiàn)出較快的增長趨勢，其中因重大環(huán)境污染等引發(fā)的群體性事件已越來越成為影響社會穩(wěn)定的突出問題。?1997年9月，“依法治國”四個字被寫入十五大報告。依法治國成為執(zhí)政黨治理國家的基本方略。這被視為開創(chuàng)了一個新時代。（2）治理瓶頸

以前，環(huán)境被污染，環(huán)保公益組織提起環(huán)保公益訴訟，立案就遇到“誰有權(quán)提起公益訴訟”的難題，公民對污染提起民事訴訟，也常遇到被法院在立案時就駁回。在2011年5月1日以前，涉嫌環(huán)境犯罪案件入罪“門檻”較高，中國各地法院判刑的環(huán)境犯罪案件數(shù)量極少。?2011年5月1日起施行的《刑法修正案（八）》將“重大環(huán)境污染事故罪”修改為“污染環(huán)境罪”，降低了入罪門檻，但由于沒有明確“嚴重污染環(huán)境”的具體認定標準，各地判刑的環(huán)境犯罪案件數(shù)量依然不多。（一）由來與發(fā)展??????

2011年至2013年，中國各級法院受理的環(huán)境資源類刑事、民事和行政案件加起來一年大約3萬起，這與中國法院每年受理的1000多萬起案件相比，占比微不足道。2013年6月實施的“兩高”司法解釋，對有關(guān)環(huán)境污染犯罪的定罪量刑標準作出了新的規(guī)定，第一條就明確了污染環(huán)境罪構(gòu)成要件之一的“嚴重污染環(huán)境”的14種具體認定標準。此后環(huán)保部門移送涉嫌環(huán)境犯罪案件明顯增多。以廣東省為例，2013年，廣東全省環(huán)保部門共向公安機關(guān)移送89起涉嫌環(huán)境污染犯罪案件，公安機關(guān)受理74起，中國各地法院已判決7起，入刑11人。2014年1月截至2014年10月，廣東全省環(huán)保部門共向公安機關(guān)移送涉嫌環(huán)境污染犯罪案件111起，各地法院已判決14起（部分是2013年移送案件），入刑23人；廣東全省共出動環(huán)境執(zhí)法人員45.8萬人（次），檢查排污企業(yè)19.2萬家，限期整改或限期治理企業(yè)9090家，關(guān)閉或停產(chǎn)企業(yè)1050家。2013年，江蘇省全省公安機關(guān)和環(huán)保部門協(xié)力查處涉嫌環(huán)境犯罪案件51起，抓獲犯罪嫌疑人235人，立案數(shù)超過之前15年的總和。2014年上半年，江蘇全省公安機關(guān)立案偵查環(huán)境污染案件63起，同比上升384%，抓獲案件嫌疑人192人。這其中，環(huán)保部門移送的案件達35起，占公安機關(guān)立案數(shù)的一半以上。（3）有法可依2013年開始施行的新修改的民事訴訟法首次將公益訴訟制度寫入法律，最高人民法院與最高人民檢察院共同出臺辦理環(huán)境污染刑事案件司法解釋。環(huán)保公益訴訟在中國是新生事物，在訴權(quán)、訴訟模式、舉證鑒定、訴訟費用等方面制度還不完善。民事訴訟法和新修訂的環(huán)保法雖然規(guī)定了一些條款，但還很原則，給法院的具體司法操作帶來難度。（一）由來與發(fā)展3.新聞發(fā)布

2014年7月3日，中國最高人民法院舉行新聞發(fā)布會，為回應(yīng)人民群眾環(huán)境資源司法新期待，為生態(tài)文明建設(shè)提供堅強有力的司法保障，最高人民法院決定設(shè)立專門的環(huán)境資源審判庭（一）由來與發(fā)展4.機構(gòu)成員庭長：鄭學(xué)林副庭長：林文學(xué)、王旭光、楊永清審判員：畢東升、梁曙明、侯建軍、魏文超、賈清林、王季君、于金陵、肖寶英5.主要職責(zé)

主要職責(zé)：審判第一、二審涉及大氣、水、土壤等自然環(huán)境污染侵權(quán)糾紛民事案件，涉及地質(zhì)礦產(chǎn)資源保護、開發(fā)有關(guān)權(quán)屬爭議糾紛民事案件，涉及森林、草原、內(nèi)河、湖泊、灘涂、濕地等自然資源環(huán)境保護、開發(fā)、利用等環(huán)境資源民事糾紛案件；對不服下級人民法院生效裁判的涉及環(huán)境資源民事案件進行審查，依法提審或裁定指令下級法院再審；對下級人民法院環(huán)境資源民事案件審判工作進行指導(dǎo)；研究起草有關(guān)司法解釋等。（一）由來與發(fā)展6.社會反應(yīng)學(xué)術(shù)界討論法律的生命力在于實施，法律的權(quán)威也在于實施，嚴格執(zhí)法是全面推進依法治國的重要內(nèi)容。

成立專門的環(huán)境資源審判機構(gòu)，實行環(huán)境司法專門化，是環(huán)境資源審判領(lǐng)域一項新的任務(wù)。要大力推進環(huán)境資源審判機構(gòu)專門化建設(shè)。本著確有需要、因地制宜、分步推進的原則，建立環(huán)境資源專門審判機構(gòu)，不能一窩蜂，一齊上。設(shè)立專業(yè)化審判機構(gòu)需要考慮案件的數(shù)量，且要有一定的前瞻性。要積極探索環(huán)境資源刑事、民事和行政案件歸口審理模式。

環(huán)保法庭成立后，面對的最大硬件問題是環(huán)境法官的缺乏。環(huán)境資源專門審判機構(gòu)的設(shè)立，對于促進和保障環(huán)境資源法律的全面正確施行，統(tǒng)一司法裁判尺度，切實維護人民群眾環(huán)境權(quán)益，在全社會培育和樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然的生態(tài)文明新理念，遏制環(huán)境形勢的進一步惡化，提升中國在環(huán)境保護方面的國際形象等，必將產(chǎn)生積極而深遠的影響。（一）由來與發(fā)展7.執(zhí)法難題

環(huán)保法庭本來是作為抵抗污染者的重要壁壘而設(shè)立的這是因為政府依然面臨著環(huán)保法執(zhí)行困難的問題。與美國國家環(huán)境保護局不同的是，中國環(huán)保部不具備足夠的權(quán)力和資源去干預(yù)地方上的法律執(zhí)行。

因此，環(huán)境保護部需要依靠地方的環(huán)保部門去執(zhí)行法律，而這些環(huán)保部門又隸屬于當(dāng)?shù)卣Ｔ谠S多情況下，當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門不愿關(guān)閉或者懲罰那些通常能給地方帶來滾滾財源的生產(chǎn)企業(yè)和工廠。

于是，訴訟通常就成為了懲治污染者的唯一途徑。在受理案件方面，環(huán)保法庭非常積極，但公民對提起訴訟則并不積極。即使他們提起了訴訟，案件通常也并不涉及重大的環(huán)境問題。比如，環(huán)保法庭還從未處理過嚴重的水污染案件；而根據(jù)中山大學(xué)法學(xué)教授李摯萍的報告，

環(huán)保法庭接到的大部分訴訟涉及的都是有關(guān)森林土地的一些小糾紛。（一）由來與發(fā)展8.環(huán)保法庭面臨無案可審的尷尬全國130多家環(huán)保法庭的共同處境，一邊是“到處都有污染”，一邊卻“乏案可審”。全國130多家環(huán)保法庭的共同處境，一邊是“到處都有污染”，一邊卻“乏案可審”。

從2007年11月20日，中國第一家環(huán)保法庭貴陽市中級人民法院環(huán)境保護審判庭成立以來，環(huán)保法庭案件門可羅雀。貴州省清鎮(zhèn)市人民法院環(huán)保法庭，一年受理的環(huán)境案件只有90余起。

江蘇省無錫市中級人民法院環(huán)境保護審判庭成立于2008年5月6日，距太湖藍藻事件的爆發(fā)正好一周年。藍藻事件引發(fā)的“水生態(tài)危機”也直接催生了無錫的環(huán)保法庭。江蘇的兩個環(huán)保法庭設(shè)在太湖附近，太湖被認為是中國污染最嚴重的三個湖泊之一。在2007年，太湖的藍藻爆發(fā)事件登上了世界各地新聞的頭版頭條。?（一）由來與發(fā)展

云南省環(huán)保法庭的建設(shè)始于2008年12月，截至2009年9月全省共設(shè)立環(huán)保法庭6個，并已公布計劃設(shè)立更多環(huán)保法庭。第一批成立的昆明和玉溪中院環(huán)保法庭是在陽宗海重大砷污染事故的風(fēng)口浪尖上成立的，而后來擬推廣建立環(huán)保法庭的重點：

1、大量的環(huán)境違法、侵權(quán)事件已經(jīng)過行政機關(guān)的行政處罰、行政調(diào)處和民間調(diào)解得到解決。

2、環(huán)保案件訴訟成本高，比如一個檢測報告可能需要花費幾十萬元。專業(yè)性又強，受害人往往舉證困難，導(dǎo)致環(huán)境民事侵權(quán)案件不多。

3、中國有關(guān)的環(huán)境保護法立法相當(dāng)滯后，一部現(xiàn)行的《環(huán)境保護法》，從1989年年底頒布實施至今，將近24年未做修改，與迅速發(fā)展的生態(tài)環(huán)境事件不相適應(yīng)。最高人民法院迄今為止頒布了3400條司法解釋，其中與環(huán)境案件審判有關(guān)的司法解釋僅有18條。[2]（一）由來與發(fā)展9.國外情況/環(huán)保法庭根據(jù)美國丹佛大學(xué)法學(xué)院喬治·普林教授及其夫人凱瑟琳·普林教授在其專著《環(huán)境司法的專門化》的統(tǒng)計，截止至2009年，全世界約有40個國家建立了270個環(huán)保法院或環(huán)保法庭。美國

1989年，美國佛蒙特州議會通過了《統(tǒng)一環(huán)境執(zhí)行法》。1990年，佛蒙特環(huán)保法庭于成立。1995年開始處理所有當(dāng)?shù)赝恋乩门c規(guī)劃案件，并于2005年1月再次擴大，處理州立土地利用與環(huán)境許可證的案件。佛蒙特州尚未設(shè)立中級上訴法庭，因此不滿佛蒙特環(huán)境法庭判決而上訴的案件直接遞至佛蒙特最高法院。所有環(huán)保法庭的判決都公開化并有電子版。

目前，佛蒙特環(huán)保法庭有4種主要的民事案件類型的州立管轄權(quán)：由佛蒙特州統(tǒng)一環(huán)境執(zhí)法法案引起的州環(huán)境執(zhí)法案件；當(dāng)?shù)赝恋乩梅秶?，上訴規(guī)劃許可證及執(zhí)法案件；州土地利用許可證上訴；上訴所有的州立環(huán)境許可及州環(huán)境機構(gòu)決策，包括調(diào)整重大伐木作業(yè)以及調(diào)整大型耕地的州農(nóng)業(yè)許可。?（一）由來與發(fā)展?澳大利亞

澳大利亞新南威爾士州土地與環(huán)保法庭是世界上第一個專門審理環(huán)境法案的法庭。它是根據(jù)1979年土地與環(huán)境法建立起來的。該院審理案件的除了法官外還有委員。委員必須符合《土地和環(huán)境法院法案》第12條列出的專業(yè)資格要求，他們通常是以下領(lǐng)域的專家：

地方政府管理、城鄉(xiāng)和環(huán)境規(guī)劃、環(huán)境科學(xué)或者與環(huán)境保護及環(huán)境評價相關(guān)的事務(wù)、植物栽培和園藝、土地估價、建筑、工程、測量及建筑施工、自然資源管理、原住民土地權(quán)利及涉及原住民的糾紛、城市設(shè)計與遺產(chǎn)、法律等。菲律賓

為了提高環(huán)境審判能力，菲律賓最高法院在2008年1月指定117個法庭作為“綠色長廊”計劃。最高法院和審判學(xué)會對這些法庭審理人員進行專門的技能培訓(xùn)。

117個指定環(huán)保法庭分為一審、二審法庭。被指定環(huán)保法庭并不必然喪失對其他類型案件的審理權(quán)力，這些法庭繼續(xù)承擔(dān)一般法庭的職能。環(huán)保法庭有權(quán)力處理至少14種環(huán)境法律所涉及的幾乎所有類型的環(huán)境案件，包括環(huán)境保護的每個部分。（二）問題案件過少。真正屬于生態(tài)環(huán)境損害的案件很少，多為涉及到人身、財產(chǎn)的環(huán)境案件，多為侵權(quán)責(zé)任法相關(guān)的案件。案件審理水平整體不高，例如江蘇常州毒地案明顯。人在案興，人走案冷。（三）原因重視程度不夠環(huán)境審判的理論水平不高法官的業(yè)務(wù)水平與能力不強程序缺失，缺乏制度保障共性問題：干擾太多（四）對策展望提高認識，