高校實(shí)施國(guó)庫(kù)集中支付制度問題與對(duì)策研究

一、國(guó)庫(kù)集中支付制度的基本概念與現(xiàn)狀國(guó)庫(kù)集中支付制度是指國(guó)家財(cái)政委托銀行設(shè)立統(tǒng)一的賬戶，然后由國(guó)家財(cái)政部門統(tǒng)一集中管理部門預(yù)算單位的預(yù)算資金。各預(yù)算單位需要按照要求在規(guī)定的預(yù)算額度內(nèi)使用資金。高校要適應(yīng)財(cái)政預(yù)算改革要求并遵守相關(guān)的制度。高校在納入國(guó)庫(kù)集中支付范圍后若需要使用預(yù)算資金，首先要進(jìn)入財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付管理系統(tǒng)，錄入用款計(jì)劃，經(jīng)財(cái)政部門審核后下發(fā)用款額度；高校在用款額度內(nèi)辦理預(yù)算資金支付事項(xiàng)時(shí)，需要將支付信息錄入財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)平臺(tái)，并經(jīng)財(cái)政部門審核批準(zhǔn)后由國(guó)庫(kù)處支付。而在此之前，財(cái)政是將高校的年度預(yù)算資金按期劃撥至高校在商業(yè)銀行開設(shè)的賬戶上，高校具有較大的自主使用權(quán)。新舊體系兩者相比較，改革后的財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付制度必然會(huì)對(duì)高校的資金運(yùn)轉(zhuǎn)產(chǎn)生一定的限制。高校國(guó)庫(kù)集中支付制度的原則體現(xiàn)為“三不變”原則。高校在實(shí)施國(guó)庫(kù)集中支付制度的過(guò)程當(dāng)中，需要保障高校的資金性質(zhì)、運(yùn)用以及管控權(quán)限、財(cái)務(wù)執(zhí)行三方面不調(diào)整。首先，需要保障高校對(duì)其申報(bào)的，同時(shí)已經(jīng)通過(guò)上級(jí)批準(zhǔn)的預(yù)算資金分配不調(diào)整；其次，保障高校財(cái)務(wù)運(yùn)用國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)管控權(quán)限的不調(diào)整；最后，保障高校在編制和執(zhí)行部門預(yù)算與資產(chǎn)管理等方面的責(zé)任不調(diào)整。“三不變”原則可以進(jìn)一步地保障高校財(cái)務(wù)部門在實(shí)施國(guó)庫(kù)集中支付制度的過(guò)程當(dāng)中的獨(dú)立性以及完整性。二、目前高校在實(shí)施國(guó)庫(kù)集中支付中出現(xiàn)的弊端（一）預(yù)算資金主體地位變化所帶來(lái)的資金調(diào)節(jié)問題在國(guó)庫(kù)集中支付制度實(shí)施之前，高校一般采用“大收大支”“收支兩條線”的管理模式，總收入按來(lái)源，而支出則按性質(zhì)和經(jīng)濟(jì)分類，收入與支出不是直接對(duì)應(yīng)關(guān)聯(lián)。各高校可以根據(jù)財(cái)政部門下達(dá)的預(yù)算指標(biāo)自主使用經(jīng)費(fèi)，對(duì)財(cái)政性資金自主權(quán)利較大。在實(shí)施國(guó)庫(kù)集中支付制度后，高校預(yù)算外資金要上繳財(cái)政專戶并統(tǒng)一管理。在高校從預(yù)算到支出的過(guò)程中，國(guó)家財(cái)政要進(jìn)行全程的監(jiān)控。所以在上報(bào)預(yù)算的時(shí)候，高校需要對(duì)所有可能出現(xiàn)的情況精準(zhǔn)評(píng)估并進(jìn)行預(yù)算。這對(duì)高校有一定的難度，改變之前高校自主使用經(jīng)費(fèi)的方式，這樣一來(lái)，學(xué)校使用經(jīng)費(fèi)的自主性就減少了。若高校遇到突發(fā)情況產(chǎn)生了一定的資金需求，就會(huì)被嚴(yán)格的預(yù)算控制，缺少可以自由使用的資金。這樣不利于高校發(fā)揮自主辦學(xué)的權(quán)利，學(xué)校法人的獨(dú)立性也無(wú)法完全落實(shí)。（二）增加高校預(yù)算編制的難度在國(guó)庫(kù)集中支付制度改革后，高校預(yù)算資金的監(jiān)管由事后再管理變成了事前管理與事中管理，將對(duì)總支出的管理改為對(duì)每一筆支出的管理。這使得高校沒有像過(guò)去那樣任意實(shí)施預(yù)算調(diào)整和追加。雖然財(cái)政部門可以對(duì)預(yù)算做出調(diào)整，可是手續(xù)繁雜批復(fù)時(shí)限冗長(zhǎng)，在高校遇到突發(fā)情況后，也會(huì)受到預(yù)算的影響和資金的制約而缺乏有效的財(cái)力，盡管高校國(guó)庫(kù)集中支付制度的改革可以使預(yù)算管理更加完整，提高預(yù)算的合理性和科學(xué)性，也更加規(guī)范，然而由于其對(duì)預(yù)算有了更高的要求，給高校的資金管理也造成了一系列問題。（三）加大高?；I資壓力在教育改革的全新時(shí)代，高?；窘ㄔO(shè)經(jīng)費(fèi)的缺口越來(lái)越大，甚至于國(guó)家專項(xiàng)撥款都難以緩解。高校與銀行聯(lián)合協(xié)作并爭(zhēng)取貸款是大部分高校的融資手段。而對(duì)于銀行來(lái)說(shuō)，為降低利率風(fēng)險(xiǎn)以及在對(duì)高校有資產(chǎn)、銀行有收款權(quán)的質(zhì)押貸款的要求下，會(huì)積極主動(dòng)地對(duì)高校進(jìn)行優(yōu)惠政策的信用貸款服務(wù)，而銀校雙方的積極性協(xié)作也為高校在短期內(nèi)緩解急需資金問題提供了有力保證。在推行國(guó)庫(kù)集中付款制度之后，高校所有收入均上交政府財(cái)政部門，這也使得高校在商業(yè)銀行中的存款大量減少。缺少了存款和富有吸引力的收費(fèi)權(quán)質(zhì)押，銀行可能為了信貸風(fēng)險(xiǎn)就不愿意放貸給高校，這必然縮減了高校取得銀行貸款的途徑，加大了學(xué)校融資的難度。三、國(guó)庫(kù)集中支付體系對(duì)高校財(cái)務(wù)的影響（一）有利的方面1．進(jìn)一步提高資金使用效率和效益財(cái)政系統(tǒng)有其本身的發(fā)展特點(diǎn)及其相關(guān)的管理制度與實(shí)施基礎(chǔ)，而國(guó)庫(kù)單一賬戶管理體系則可以很好地適應(yīng)其發(fā)展特點(diǎn)，在正常的財(cái)政管理制度實(shí)施流程中，由于對(duì)大量的國(guó)家財(cái)政性資金實(shí)行了系統(tǒng)化集中管理，將其全部并入了國(guó)庫(kù)單一賬戶管理體系，進(jìn)而利用賬戶管理體系實(shí)現(xiàn)了更進(jìn)一步的精準(zhǔn)化管理工作，有效監(jiān)控收入和支出，做到了?？顚Ｓ?，同時(shí)利用該系統(tǒng)后臺(tái)的渠道進(jìn)行資金管控，有效消除了中心環(huán)節(jié)問題，使相關(guān)的商品、勞務(wù)支出得以正常支付，從而全面提高了國(guó)庫(kù)財(cái)政資金運(yùn)行效率與效益，讓廣大高校獲益良多。2．增加了預(yù)算的透明度在國(guó)家現(xiàn)行的國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)當(dāng)中，通過(guò)運(yùn)用計(jì)算機(jī)技術(shù)、數(shù)據(jù)庫(kù)系統(tǒng)等先進(jìn)技術(shù)而形成的財(cái)務(wù)動(dòng)態(tài)監(jiān)管體系，對(duì)高校所有的財(cái)政支出實(shí)現(xiàn)了高效追溯、監(jiān)督，并能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)在執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)的非正常重大問題，從而有效地防范高校財(cái)政資金被截留、擠占、挪用、坐收坐支等重大財(cái)務(wù)問題，形成了有效的全過(guò)程動(dòng)態(tài)監(jiān)督體系，并能夠通過(guò)定期公開高校的預(yù)決算情況，對(duì)學(xué)校實(shí)現(xiàn)了高效、精準(zhǔn)的監(jiān)督，為進(jìn)一步改善高校財(cái)務(wù)質(zhì)量打下了扎實(shí)基礎(chǔ)。（二）不利的方面1．對(duì)高校經(jīng)費(fèi)用途自主權(quán)限制在國(guó)庫(kù)資金使用集中支付系統(tǒng)之后，所有高校的財(cái)政撥款和費(fèi)用支出都要在學(xué)校零余額賬戶中實(shí)行統(tǒng)一會(huì)計(jì)核算，這也約束了高校資金用途。由于高校的自主性是只在計(jì)劃和預(yù)算中體現(xiàn)，所以資金用途也將根據(jù)計(jì)劃和部門預(yù)算管理，每一個(gè)項(xiàng)目的開支都需要有具體的資金預(yù)算，對(duì)費(fèi)用開支進(jìn)行整個(gè)的資金監(jiān)管和控制，而通過(guò)這種較為復(fù)雜的流程及嚴(yán)格的預(yù)算控制進(jìn)行財(cái)務(wù)管理的一種計(jì)劃管理方式，將會(huì)降低高校的籌資能力和水平。2．高校預(yù)算實(shí)施困難增加國(guó)庫(kù)集中支付制度實(shí)行后，基本控制了對(duì)高校的全部資金撥付，不可能出現(xiàn)高校資金預(yù)先支出的情形，并且必須嚴(yán)格地按照預(yù)算實(shí)施，但在學(xué)校運(yùn)行過(guò)程中實(shí)現(xiàn)全面、準(zhǔn)確、詳細(xì)的高校預(yù)算編制困難很大，各種不確定因素和突發(fā)事件也是制約學(xué)校預(yù)算編制的主要問題，許多問題都必須通過(guò)實(shí)際情況才能確定，而且由于國(guó)庫(kù)集中支付制度沒有一定的靈活性，導(dǎo)致了高校預(yù)算編制困難度增大。3．影響高校會(huì)計(jì)核算工作使用國(guó)庫(kù)集中支付要按各預(yù)算項(xiàng)目類別支付，并實(shí)行由財(cái)政部門直接支付或授權(quán)支付，這就需要在高校及早制定支出計(jì)劃，提前準(zhǔn)備好項(xiàng)目和預(yù)算，而一旦特殊情形下財(cái)政撥款沒有到賬，將會(huì)給財(cái)務(wù)工作造成較大的壓力。在高校日常運(yùn)行中，每一筆款項(xiàng)都需要經(jīng)過(guò)錄入、審批，并進(jìn)行財(cái)務(wù)審核程序，手續(xù)流程非常復(fù)雜。此外，財(cái)政部門也有一套自身的財(cái)務(wù)核算體系，例如政府采購(gòu)?fù)ǔＰ枰驀?guó)庫(kù)進(jìn)行付款確認(rèn)，而不同項(xiàng)目的政府采購(gòu)支付往往需要與國(guó)庫(kù)處、政府資產(chǎn)管理部門，以及其他相關(guān)部門通力合作，因此不管在哪方面或環(huán)節(jié)上出現(xiàn)了問題，都會(huì)影響到款項(xiàng)核準(zhǔn)與支付工作的正常進(jìn)行。由于國(guó)庫(kù)集中支付制度的推行，高校財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)工作量增大。四、在高校實(shí)施國(guó)庫(kù)資金集中支付制度時(shí)出現(xiàn)的困難（一）限制資金的使用國(guó)庫(kù)集中支付是由財(cái)政使用統(tǒng)一的國(guó)庫(kù)管理系統(tǒng)的賬戶，通過(guò)財(cái)政部門直接支付或授權(quán)付款方式，將財(cái)政類資金直接撥付至收款單位或用款單位賬戶。當(dāng)高校采用國(guó)庫(kù)集中支付方式時(shí)，由財(cái)政按照已審批的預(yù)算給高校的零余額賬戶撥款。如果學(xué)校某一支出的費(fèi)用尚未列入財(cái)政預(yù)算，又或者學(xué)校有資金方面的預(yù)算但是沒有用款計(jì)劃，就無(wú)法取得財(cái)政支出的保障。（二）兩套系統(tǒng)科目代碼設(shè)置不統(tǒng)一高校財(cái)務(wù)系統(tǒng)使用的會(huì)計(jì)科目代碼簡(jiǎn)化了票據(jù)的核算以及記錄工作，同時(shí)也方便相關(guān)管理部門核算，但是不符合國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)的科目。兩套系統(tǒng)在操作和數(shù)據(jù)上口徑都不一樣。雖然支付數(shù)據(jù)已經(jīng)由會(huì)計(jì)記錄完成，但是在國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)上要按照另一種規(guī)定來(lái)劃分。這樣不但不利于管理，還增加了重復(fù)勞動(dòng)的時(shí)間，導(dǎo)致工作效率變低。（三）崗位設(shè)置不合理由于高校不相容崗位分離制度的規(guī)定，通常預(yù)算人員和學(xué)校國(guó)庫(kù)管理支出人員不可能是同一人。而且不少高校國(guó)庫(kù)集中支付工作人員并未參與學(xué)校的財(cái)務(wù)預(yù)算管理工作，也不清楚學(xué)校預(yù)算編制的具體流程和內(nèi)容，卻常常使用各種預(yù)算指標(biāo)，很容易導(dǎo)致高校預(yù)算與支付工作出現(xiàn)問題。國(guó)庫(kù)集中支付制度下，財(cái)務(wù)預(yù)算的實(shí)施要經(jīng)過(guò)國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)來(lái)實(shí)行。一旦對(duì)指標(biāo)的使用不能根據(jù)預(yù)算實(shí)施，就失去了實(shí)施國(guó)庫(kù)集中支付制度的意義與目的。（四）網(wǎng)絡(luò)有效操作時(shí)間短、速度慢高校國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)需要在計(jì)算機(jī)上設(shè)置和確認(rèn)有關(guān)信息，并在網(wǎng)絡(luò)上與財(cái)政部門和銀行實(shí)施對(duì)接。由于受到財(cái)政和銀行當(dāng)天支付日期的限制，所以在高校里真正能夠完成國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)正常運(yùn)行的時(shí)間相當(dāng)少。再加上網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)堵塞問題，造成了網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)運(yùn)行時(shí)速緩慢，從而導(dǎo)致了國(guó)庫(kù)的集中支付業(yè)務(wù)無(wú)法順利進(jìn)行，從而嚴(yán)重降低了效率。五、健全高校國(guó)庫(kù)集中支付制度的對(duì)策（一）加強(qiáng)高校的預(yù)算管理工作高校國(guó)庫(kù)集中支付突破了以往的財(cái)政撥款形式，嚴(yán)格高校財(cái)政支出的審核制度。高校需要正常運(yùn)行并且獲得財(cái)政資金保障，就必須明確制定計(jì)劃，嚴(yán)格按照預(yù)算，及時(shí)向財(cái)政主管部門上報(bào)資金預(yù)算，高校財(cái)務(wù)部門通過(guò)匯總校內(nèi)各部門的用款支出計(jì)劃，預(yù)計(jì)本年度內(nèi)可能出現(xiàn)的狀況，分清各種形式的資金以及支出項(xiàng)目，便于申請(qǐng)足夠的預(yù)算額度，從而減少無(wú)計(jì)劃開支，以提升高校財(cái)務(wù)預(yù)算管理的水平。（二）盡快建立統(tǒng)一的科目代碼，以提升質(zhì)量效率高校在嚴(yán)格遵守《政府會(huì)計(jì)制度》和相關(guān)國(guó)庫(kù)集中支付制度的情況下，設(shè)計(jì)會(huì)計(jì)核算科目和代碼，應(yīng)當(dāng)盡可能地同國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)相配套，將會(huì)計(jì)核算指標(biāo)按照國(guó)庫(kù)集中支付的有關(guān)規(guī)定加以統(tǒng)一管理。高校財(cái)務(wù)系統(tǒng)的會(huì)計(jì)核算科目代碼將和國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)的項(xiàng)目代碼相統(tǒng)一，財(cái)務(wù)預(yù)算項(xiàng)目也能一一對(duì)應(yīng)，并通過(guò)將這二者系統(tǒng)整合，既能夠降低項(xiàng)目重復(fù)工程量，也能進(jìn)一步提高國(guó)庫(kù)集中支付的質(zhì)量。此外，高校還要加強(qiáng)同地方財(cái)政主管機(jī)關(guān)之間的溝通和交流，總結(jié)科目編碼運(yùn)用中存在的不足，并提供改進(jìn)意見和建議，使國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)能夠更科學(xué)、更合理地滿足高校財(cái)務(wù)工作的要求。（三）強(qiáng)化財(cái)務(wù)從業(yè)人員輪崗訓(xùn)練，增強(qiáng)其業(yè)務(wù)素質(zhì)高校財(cái)會(huì)部門應(yīng)當(dāng)不定期進(jìn)行會(huì)計(jì)人員輪崗學(xué)習(xí)與實(shí)務(wù)交流活動(dòng)，討論工作中遇到的問題，并且研究處理方案，同時(shí)提升自身的專業(yè)能力，滿足崗位的要求。使盡量多的財(cái)務(wù)人員掌握國(guó)庫(kù)集中支付的工作原理和運(yùn)行過(guò)程，積極投入財(cái)務(wù)管理工作當(dāng)中。（四）完善網(wǎng)站建設(shè)，提升支付效能計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)是國(guó)庫(kù)集中支付工作的重要技術(shù)基礎(chǔ)，對(duì)于高校實(shí)施國(guó)庫(kù)集中支付制度，就需要建設(shè)一種可以與財(cái)政支付系統(tǒng)以及銀行日常結(jié)算系統(tǒng)并行的現(xiàn)代化信息系統(tǒng)。高校從國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)中提交的付款請(qǐng)求，可以經(jīng)由互聯(lián)網(wǎng)及時(shí)上傳，并且在系統(tǒng)中接收審批指令，減少時(shí)間的浪費(fèi)，提升工作效率。建立完善的支付系統(tǒng)和清算系統(tǒng)，并且完善內(nèi)部管理制度，設(shè)置專門的網(wǎng)絡(luò)以確保聯(lián)網(wǎng)順暢。（五）革新核算機(jī)制，合理編制部門預(yù)算高校必須要根據(jù)本單位會(huì)計(jì)核算的特征以及要求設(shè)置相對(duì)應(yīng)的會(huì)計(jì)科目，清晰規(guī)定零余額賬戶、現(xiàn)金科目、收支款項(xiàng)等的核對(duì)，創(chuàng)建滿足國(guó)庫(kù)集中支付的合理預(yù)算定額以及指標(biāo)機(jī)制。在編制下一年度預(yù)算時(shí)，一般是等新生與畢業(yè)生人數(shù)確定之