國(guó)際行政法內(nèi)涵之重構(gòu)

國(guó)際行政法內(nèi)涵之重構(gòu)

一、作為國(guó)家法的行政法與作為國(guó)際法的行政法

歷史上行政法起源于國(guó)家,公共行政隸屬于國(guó)家機(jī)關(guān),根本上依靠于一國(guó)政府,以法律原則為根底,它們來(lái)自于法律并受法律制約。因此,在根底層面上,行政法即為國(guó)家法。這好像示意了國(guó)際行政法的不行能性,同時(shí),也示意了國(guó)際行政法全球統(tǒng)治的不行能性,由于公共行政事務(wù)是專屬于一國(guó)的。依據(jù)這一傳統(tǒng)觀點(diǎn),只有在同一國(guó)范圍內(nèi)才能存在擁有壟斷性行政權(quán)力的政府,目前并不存在一個(gè)超國(guó)家的“世界政府”,所以國(guó)際行政法全球體系不行能存在,由于行政統(tǒng)治只能在國(guó)內(nèi)法中才能找到依據(jù)。

就像德國(guó)行政法立法者之一的奧托·邁耶就認(rèn)為:“國(guó)內(nèi)公權(quán)力在自己的統(tǒng)治范圍內(nèi)是國(guó)王,可以排解其他一切權(quán)利;外國(guó)權(quán)力在另一國(guó)范圍內(nèi)只能在極特殊狀況下適用;假如國(guó)際義務(wù)存在的話,也必需通過(guò)國(guó)內(nèi)法的過(guò)濾,將其轉(zhuǎn)化成國(guó)內(nèi)法?！蔽覈?guó)國(guó)內(nèi)學(xué)者中,也有明確地對(duì)國(guó)際行政法的提法抱有質(zhì)疑的態(tài)度的,例如我國(guó)臺(tái)灣學(xué)者陳新民,他認(rèn)為“行政法是基于國(guó)家主權(quán)而制定的,主要是為標(biāo)準(zhǔn)國(guó)家行政機(jī)關(guān)有效行使行政權(quán)力的法。即使存在某些涉外因素,效力也只及于本國(guó)領(lǐng)域,其在性質(zhì)上仍屬于國(guó)內(nèi)法的范疇。

國(guó)際行政法之成立及成認(rèn),除非憲法規(guī)定國(guó)家主權(quán)可讓渡到一個(gè)國(guó)際組織之上,否則,所謂國(guó)際行政法的概念,仍是不實(shí)際及未成熟的”。這根本可以被視為最傳統(tǒng)的行政法學(xué)者的觀點(diǎn),與傳統(tǒng)的國(guó)家主權(quán)觀相連結(jié),認(rèn)為有國(guó)家與政府才有所謂公共行政,嚴(yán)格意義上的行政法只能存在一個(gè)主權(quán)國(guó)家的內(nèi)部,所以對(duì)于“國(guó)際行政法”的提法是不切實(shí)際的。全球化的進(jìn)展給這一傳統(tǒng)觀點(diǎn)帶來(lái)了挑戰(zhàn)。自20世紀(jì)80年月末以來(lái),“全球化”這一概念在學(xué)術(shù)討論領(lǐng)域被普遍使用,“全球化是以經(jīng)濟(jì)全球化為先導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、政治、文化的全球性整合運(yùn)動(dòng),是人類向馬克思筆下的””””世界歷史””””時(shí)代的邁進(jìn)?！?/p>

“全球化涉及到人類生活的各個(gè)方面,它不行避開(kāi)地帶來(lái)法律的全球化。事實(shí)上,法律全球化不但是經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、政治、文化全球化的產(chǎn)物,也是全球化的重要組成局部,它本身又推動(dòng)全球化向深度和廣度進(jìn)展?！苯?jīng)濟(jì)全球化必定帶來(lái)的是作為上層建筑的法律制度的一場(chǎng)深刻革命,行政法學(xué)亦不例外,在過(guò)去的20來(lái)年時(shí)間里,國(guó)際經(jīng)濟(jì)迅猛進(jìn)展,一體化進(jìn)程加快,隨著而來(lái)的是國(guó)際經(jīng)濟(jì)與社會(huì)治理制度呈現(xiàn)了爆發(fā)式進(jìn)展,可以說(shuō)這些制度根本都是全球市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)展的結(jié)果,也是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境、信息和其他相互依存的形式進(jìn)展的結(jié)果,更是對(duì)純粹通過(guò)單個(gè)國(guó)家或是單純的國(guó)家間機(jī)制來(lái)解決人類公共問(wèn)題存在的缺乏的回應(yīng)。

這些治理制度包含了各種各樣的領(lǐng)域,如貿(mào)易、銀行業(yè)和金融規(guī)制;環(huán)境、安康和安全;交通和通信等。分散的國(guó)家治理體制的失敗也都導(dǎo)致了這些制度的產(chǎn)生,包括那些國(guó)內(nèi)實(shí)施的具有行政治理特征、作出行政監(jiān)管打算和創(chuàng)制行政監(jiān)管法律的領(lǐng)域。另外一個(gè)值得引起留意的問(wèn)題是,一方面,全球化規(guī)章的大量消失,這些規(guī)章消失在國(guó)際條約和國(guó)際組織中,但卻應(yīng)用于國(guó)家(也應(yīng)用于私人活動(dòng)),這些國(guó)際規(guī)章滲透進(jìn)入了國(guó)內(nèi)法律體系,因此對(duì)國(guó)內(nèi)行政法體系產(chǎn)生了影響;另一方面,許多擔(dān)當(dāng)國(guó)際組織或機(jī)構(gòu)開(kāi)頭直接面對(duì)私人主體行使權(quán)力,一個(gè)主要的例子就是聯(lián)合國(guó)安理睬及其委員會(huì),“它們通過(guò)次級(jí)立法,針對(duì)特定國(guó)家作出有拘束力的打算(主要是以制裁的形式),甚至通過(guò)定向制裁和列出被認(rèn)為對(duì)威逼國(guó)際和平的行為負(fù)有責(zé)任的人員名單而直接對(duì)個(gè)人實(shí)行行動(dòng)”。與之類似,聯(lián)合國(guó)難民高專已經(jīng)擔(dān)負(fù)大量規(guī)制和其他行政職能,如在很多國(guó)家確定難民地位和治理難民營(yíng)。在一國(guó)的國(guó)內(nèi)法中,公權(quán)力機(jī)關(guān)面對(duì)私人主體我們一般可以理解為行政法律關(guān)系,而對(duì)公權(quán)力機(jī)關(guān)的問(wèn)責(zé)和監(jiān)視一般都有比擬完善的行政救濟(jì)法予以明確,比方我國(guó)的《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》,尤其是行政訴訟(或者稱為司法審查),是由法院作為獨(dú)立的第三方來(lái)終局裁決行政行為的效力及合法性,這樣,主要是私人主體的行政相對(duì)人在面對(duì)特別強(qiáng)大的公權(quán)力機(jī)關(guān)的時(shí)候,也能借助司法來(lái)維護(hù)自己的人權(quán)和其他合法權(quán)益。

但是到國(guó)際層面上,如何對(duì)權(quán)力行使者進(jìn)展問(wèn)責(zé)保障私人權(quán)益成為一個(gè)制度層面的難題,國(guó)際機(jī)構(gòu)的權(quán)力行使沒(méi)方法沿著國(guó)內(nèi)行政法的進(jìn)路得到有效的監(jiān)視,這從一個(gè)側(cè)面充分說(shuō)明白作為國(guó)際法意義上的行政法消失的必要性?？傊?隨著國(guó)際關(guān)系日益親密,各國(guó)政府及其部門(mén)在行政領(lǐng)域內(nèi)的合作日益廣泛和頻繁,全球治理、公共治理的跨國(guó)化、行政法治的國(guó)際化已經(jīng)催生了作為一個(gè)獨(dú)立法律領(lǐng)域的國(guó)際行政法的產(chǎn)生,聯(lián)合國(guó)、WTO以及其他各種類型、性質(zhì)的國(guó)際組織或機(jī)構(gòu)的治理活動(dòng),私人主體開(kāi)頭作為法律關(guān)系的一方參加國(guó)際行政治理活動(dòng)等已經(jīng)為國(guó)際行政法供應(yīng)了制度根底和實(shí)踐根底,國(guó)際行政法已成為國(guó)際社會(huì)所不容無(wú)視的一項(xiàng)法律制度。國(guó)際行政法的消失說(shuō)明在國(guó)內(nèi)法層次的行政法已經(jīng)不能完整地說(shuō)明這些制造出各類國(guó)際行政和行政法的新的全球或國(guó)際監(jiān)管制度。

二、關(guān)于國(guó)際行政法的概念紛爭(zhēng)

在國(guó)外,國(guó)際行政法概念并非近期才提出,而是已經(jīng)有150多年的時(shí)間。關(guān)于國(guó)際行政法這一概念,最早可見(jiàn)于19世紀(jì)五六十年月的國(guó)際法學(xué)說(shuō)中。19世紀(jì)下半葉歐洲開(kāi)頭了統(tǒng)一國(guó)際行政運(yùn)動(dòng),通過(guò)訂立有關(guān)國(guó)際行政事項(xiàng)的協(xié)定,締造了很多國(guó)際行政聯(lián)盟(internationalunions),例如1875年的國(guó)際電信聯(lián)盟,1874年的郵政總聯(lián)盟等,這類國(guó)際行政聯(lián)盟的組織規(guī)章,形成了新的對(duì)國(guó)際行政概念及“國(guó)際行政法”的界定。不僅如此,它們對(duì)20世紀(jì)國(guó)際組織的大規(guī)模建立及其法律制度的完善,供應(yīng)了珍貴的閱歷,并且其所帶來(lái)的很多法律問(wèn)題,極大地豐富了國(guó)際法。晚近尤其是中國(guó)參加WTO之后,“國(guó)際行政法”名稱也開(kāi)頭消失在國(guó)內(nèi)有關(guān)行政法、國(guó)際法、WTO的著述之中。國(guó)際行政法的名稱雖然得到肯定程度的認(rèn)可,但究竟進(jìn)展時(shí)日相比擬其他法律領(lǐng)域而言尚短,涉及雖廣但內(nèi)容缺乏系統(tǒng)性,還未形成一個(gè)科學(xué)的法律體系,大多學(xué)者對(duì)于何謂“國(guó)際行政法”語(yǔ)焉不詳,有過(guò)比擬系統(tǒng)闡述的對(duì)“國(guó)際行政法”的概念和屬對(duì)該問(wèn)題也是存在頗多爭(zhēng)議,大體有以下的意見(jiàn):

(一)國(guó)際組織在處理勞動(dòng)爭(zhēng)議和其他內(nèi)部事項(xiàng)中形成的規(guī)章、程序和機(jī)制在最初的定義中,國(guó)際行政法概念主要指國(guó)際組織在處理勞動(dòng)爭(zhēng)議和其他內(nèi)部事項(xiàng)中形成的規(guī)章、程序和機(jī)構(gòu)。20世紀(jì)60年月時(shí),弗萊德曼(Friedman)也認(rèn)為國(guó)際行政法是“國(guó)際組織內(nèi)部涉及人事方面的法律標(biāo)準(zhǔn)”。持這種觀點(diǎn)的還有斯蒂夫·查諾維茲,他認(rèn)為“國(guó)際行政法”一詞傳統(tǒng)上指“調(diào)整政府間組織與其雇員之間的關(guān)系的法律”。國(guó)內(nèi)持該觀點(diǎn)的學(xué)者有余敏友教授。曾令良教授也認(rèn)為“國(guó)際組織的內(nèi)部規(guī)章構(gòu)成國(guó)際行政法的核心”。這可以看做是對(duì)國(guó)際行政法的最為狹義的理解。

(二)國(guó)際行政法是國(guó)際組織法的一局部持該觀點(diǎn)的如英國(guó)學(xué)者J·G·斯塔克,在他所著的《國(guó)際法導(dǎo)論》一書(shū)中,就將國(guó)際行政法放在國(guó)際組織一章中作為一節(jié)。我國(guó)學(xué)者何順善先生認(rèn)為“國(guó)際組織法分為國(guó)際行政法、國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織法、國(guó)際司法組織法、國(guó)際會(huì)議法、區(qū)域組織法等”。一些討論國(guó)際公法(尤其是討論國(guó)際組織法)的學(xué)者也持此觀點(diǎn),如饒戈平教授,他認(rèn)為“國(guó)際組織法因其標(biāo)準(zhǔn)對(duì)象的差異或各組織性質(zhì)職能的不同,習(xí)慣上還可進(jìn)一步詳細(xì)地劃分。有特地標(biāo)準(zhǔn)國(guó)際組織的機(jī)構(gòu)、職能與程序等根本問(wèn)題的國(guó)際機(jī)構(gòu)法有特地涉及某一類或某一個(gè)組織的區(qū)域組織法和經(jīng)濟(jì)組織法,如歐洲聯(lián)盟法和世界貿(mào)易組織法有特地關(guān)于聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)的聯(lián)合國(guó)法及聯(lián)合國(guó)特地機(jī)構(gòu)法也有特地關(guān)于國(guó)際組織職員的國(guó)際公務(wù)員法,關(guān)于程序規(guī)章的國(guó)際行政法?！?/p>

(三)國(guó)際組織法是國(guó)際行政法的一局部梁西教授的《國(guó)際組織法》一書(shū)是目前比擬早的正式提出了“國(guó)際行