地方政府債務(wù)及化解

地方政府債務(wù)及化解一、政府負(fù)債是什么從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來看，經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)經(jīng)過兩部門經(jīng)濟(jì)，在三部門經(jīng)濟(jì)模型到四部門經(jīng)濟(jì)模型變化，即從原來單一的生產(chǎn)消費(fèi)模式，進(jìn)化到生產(chǎn)、政府、消費(fèi)，到目前的生產(chǎn)、政府、外部環(huán)境、消費(fèi)的模式。政府在這其中的作用越來越大，政府也通過其財政手段和貨幣手段影響這經(jīng)濟(jì)發(fā)展。根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)公式，政府可以通過內(nèi)債和外債兩種形式對經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生促進(jìn)作用。具體政府債務(wù)分為以下三類：一是政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)，包括地方政府（含政府部門和機(jī)構(gòu)）、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位、公用事業(yè)單位、政府融資平臺公司和其他相關(guān)單位舉借，確定由財政資金償還的債務(wù)。二是政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)，指因政府（含政府部門和機(jī)構(gòu)）提供直接或間接擔(dān)保，當(dāng)債務(wù)人（包括政府融資平臺公司、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位、公用事業(yè)單位等）無法償還債務(wù)時，政府負(fù)有連帶償債責(zé)任且需要用財政資金來償還的債務(wù)。按照國際通用財務(wù)報告準(zhǔn)則，這類債務(wù)一般只是在擔(dān)保單位的資產(chǎn)負(fù)債表的附注中加以說明作為或有負(fù)債，而不將其作為本單位的負(fù)債來源。實踐中，這類債務(wù)一般也不可能百分之百轉(zhuǎn)化為壞賬，不是都需要作為擔(dān)保單位的地方政府來償還的。三是政府其他相關(guān)債務(wù)，指政府融資平臺公司、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位和公用事業(yè)單位為公益性項目舉借的債務(wù)。這類債務(wù)由非財政資金償還，政府也未提供擔(dān)保，在法律上政府是沒有還債義務(wù)的。但由于它是債務(wù)主體為承擔(dān)政府公益性項目而舉借的債務(wù)，假如出現(xiàn)了償債困難，政府也可能要承擔(dān)救助責(zé)任。二、政府負(fù)債有那些原因1.經(jīng)濟(jì)增長需要政府提供相應(yīng)的公共產(chǎn)品。近年來，伴隨著社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，需要政府提供相應(yīng)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。然而，目前部分地區(qū)財力還不是很寬裕，有限的財政資金不足以支撐經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展所需要的公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，迫使政府舉債，從而提供高質(zhì)量的公共服務(wù)。2009年，為了配合中央政府4萬億元的經(jīng)濟(jì)刺激計劃，地方政府出臺的配套投資計劃總規(guī)模已高達(dá)18萬億元，近乎4倍于中國的全年財政收入。地方政府利用大規(guī)模投資保持地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長，進(jìn)而穩(wěn)定就業(yè)。2.財政體制因素造成地方政府舉債。按照事權(quán)劃分規(guī)則，區(qū)域性公共產(chǎn)品由地方相應(yīng)級次的政府提供。但由于事權(quán)劃分不清，上級政府向上集中資金的過程中，地方政府仍一直要提供義務(wù)教育、本區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施、社會治安、環(huán)境保護(hù)、行政管理等多種地方公共產(chǎn)品，同時，還要在一定程度上支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這就造成地方政府舉債，以填補(bǔ)財政預(yù)算無償投資和一般商業(yè)金融投資之間的空白。3.現(xiàn)行的金融市場環(huán)境和銀行制度為政府債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大創(chuàng)造條件。銀行短期信貸安全性的要求，使銀行偏好于政府項目或者政府擔(dān)保的項目貸款。不良貸款已經(jīng)成為中國銀行業(yè)（主要是中資銀行）的最大問題。而控制銀行新增不良貸款的主要手段是控制貸款對象。根據(jù)一般的銀行貸款安全性原則，銀行向政府或由政府提供擔(dān)保項目（包括公司）貸款的安全性顯然遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于一般的企業(yè)。在政府急需發(fā)展建設(shè)資金的情況下，通過銀行信貸融資較為容易，致使政府債務(wù)監(jiān)管制度的前提下，逐步建立規(guī)范的地方公債制度，允許地方財政發(fā)行統(tǒng)一的債券籌集地方公用事業(yè)發(fā)展資金，是規(guī)范我國地方政府債務(wù)融資行為的必由之路。同時，為了確保債券發(fā)行及依照法定程序進(jìn)行，我們可以借鑒美國等國家經(jīng)驗，運(yùn)用市場約束手段對其舉債后的行為進(jìn)行監(jiān)控，依靠債券市場中信用評級機(jī)構(gòu)以及金融中介、社會結(jié)構(gòu)的力量，對地方政府信用進(jìn)行評級，對于監(jiān)控地方政府債務(wù)風(fēng)險也能起到積極作用。3.改革干部任用及考核標(biāo)準(zhǔn)。要擺脫只顧盲目上項目、搞面子工程的觀念束縛，對地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部的任用和政績考核，要定位于保證地方國有資產(chǎn)的保值增值的基點上，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀、行業(yè)結(jié)構(gòu)、生態(tài)結(jié)構(gòu)、資源分布情況及人才、物力、財力的綜合分布情況、政府債務(wù)情況，預(yù)計當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢和地域綜合實力，全面評估地方領(lǐng)導(dǎo)干部的績效。以此逐步引導(dǎo)地方領(lǐng)導(dǎo)干部走出“只做表面文章”誤區(qū)。同時，在干部的管理使用方面，要把責(zé)任追究制度落到實處，以增強(qiáng)地方干部的責(zé)任心和使命感，引導(dǎo)其全心全意投入經(jīng)濟(jì)建設(shè)。4.鼓勵有條件的地方成立擔(dān)保公司。地方政府負(fù)債形成的一個重要原因就是政府的對外擔(dān)保，這里的政府擔(dān)保行為完全屬于企業(yè)行為，從根源上說也是政企不分的一個表現(xiàn)。擔(dān)保公司是專門從事金融中介業(yè)務(wù)的企業(yè)，對外提供擔(dān)保，擔(dān)保期內(nèi)收取保費(fèi)正是其日常業(yè)務(wù)。由于擔(dān)保公司本身是以盈利為主要目的的企業(yè)，其業(yè)務(wù)收入來源是從擔(dān)保貸款額度中提取一定比例的擔(dān)保費(fèi)。因而擔(dān)保項目的風(fēng)險大小直接決定了其經(jīng)營成果好壞。所以擔(dān)保公司的啟動有效地減少了政府因主動、被動等不規(guī)范的對外擔(dān)保所引發(fā)的債務(wù)糾紛，同時也為國有企業(yè)的改革創(chuàng)造了良好的融資環(huán)境，從一定程度上控制了政府隱性負(fù)債的數(shù)額。5.加強(qiáng)監(jiān)督管理。建立完善的政府債務(wù)管理體系，加強(qiáng)對債務(wù)資金使用情況的監(jiān)督管理，建立完善的事中、事后監(jiān)督機(jī)制，防止資金挪用和浪費(fèi)等不良現(xiàn)象的出現(xiàn)。對重大舉債項目，通過采取委派財務(wù)總監(jiān)等形式，對項目的財務(wù)活動進(jìn)行全程監(jiān)管。審計部門要加強(qiáng)對債務(wù)資金使用情況和償債計劃落實情況的審計工作。對審計中出現(xiàn)的問題，有關(guān)部門要及時問責(zé)，并加大處罰力度。同時，加強(qiáng)債務(wù)預(yù)警管理。6.建立健全地方政府債務(wù)信息公開披露制度。健全地方政府債務(wù)信息公開披露制度，提高財政透明度，依靠社會公眾的力量對地方政府舉債行為進(jìn)行監(jiān)督。從美國、日本的經(jīng)驗看，如果公眾對政府的收支狀況一無所知，公眾就難以約束政府將資金投向可以使官員的家族或朋友獲利，或者承諾支持他們競選運(yùn)動的項目。建立債務(wù)信息公開制度，將要求地方政府編制資產(chǎn)負(fù)債表，將其負(fù)債及其償還情況向公眾公開、透明化，通過政府會計制度改革，對地方政府債務(wù)進(jìn)行更為科學(xué)合理的確認(rèn)及計量，再配合以相應(yīng)的問責(zé)制度，從而為督促其更科學(xué)、有效地運(yùn)用債務(wù)資金，防范債務(wù)風(fēng)險起到積極作用。7.加強(qiáng)財政金融監(jiān)管層之間的溝通協(xié)調(diào)。鑒于銀行貸款目前是政府融資平臺企業(yè)主要的