赴廣西靈川同化村誠信計生工作學(xué)習(xí)考察報告

.頁眉.頁腳.赴廣西靈川同化村誠信計生工作學(xué)習(xí)考察報告誠信計生是在政府和育齡群眾相互信任的前提下，通過雙向承諾、分類管理、依法自治的一種人口計生服務(wù)與管理模式。近年來，廣西省XX縣以誠信計生為抓手，實現(xiàn)了人口計生工作的創(chuàng)新與突破，成為該省乃至全國人口計生工作的一面旗幟。同化村是XX縣誠信計生工作的發(fā)源地。2009年，時任國家人口計生委主任李斌曾親臨該村視察，并欣然題詞“誠信計生好”。今年3月，中共中央政治局常委、國務(wù)院副總理李克強批示肯定：“以誠信方式把穩(wěn)定低生育水平和幫助群眾解決實際困難結(jié)合起來的做法值得總結(jié)探索”。為學(xué)習(xí)借鑒先進經(jīng)驗，進一步深化“村為主”，推進群眾自治和誠信計生，經(jīng)省人口計生委推薦，2012年5月31日-6月2日，XX市人口計生委組織各縣（市、區(qū)）黨政分管領(lǐng)導(dǎo)和人口計生委主任及本委相關(guān)人員，赴廣西桂林學(xué)習(xí)考察。

一、基本情況

XX縣位于廣西東北，轄6鎮(zhèn)5鄉(xiāng)，129個村（居）委會，總?cè)丝?5.6萬。全縣在試點的基礎(chǔ)上，以點帶面，分三批在全縣推行誠信計生。全縣人口計生工作實現(xiàn)了自上世紀(jì)80年代起，從號召計生、強制計生、經(jīng)濟抵押聯(lián)保和免除經(jīng)濟聯(lián)保計生，發(fā)展到今天的誠信計生、陽光計生、信息計生、服務(wù)計生和健康計生“五位一體”的人口計生工作模式。到2011年底，全縣43000多名育齡婦女參與誠信計生，占育齡婦女總數(shù)85.3%，當(dāng)年全縣政策外生育僅“十幾例”。

同化村屬于XX縣靈川鎮(zhèn)，轄13個村民小組，總?cè)丝?033人，有計劃生育協(xié)會會員中心戶13個，協(xié)會會員1046名。目前，全村448名已婚育齡群眾自愿組成誠信計生小組66個，已婚育齡群眾參與率達86%。上世紀(jì)90年代初，同化村實行村民互相監(jiān)督、互相管理的計生家庭聯(lián)保責(zé)任制。2007年，村“兩委”充分考慮群眾的愿望和需求，終止了計生家庭聯(lián)保責(zé)任制，建立了充分自愿、雙向承諾、依法自治的基層人口計生新機制，形成了“村兩委負(fù)總責(zé)、協(xié)會會員當(dāng)骨干、誠信計生為載體、群眾參與做主人”的人口計生群眾自治新局面，基本做到了“政府誠信、群眾守信、村民互信”，多年杜絕了政策外生育現(xiàn)象。

二、主要啟示

通過實地學(xué)習(xí)考察同化村誠信計生組織架構(gòu)、管理模式、工作流程以及現(xiàn)場與村專干、育齡婦女交流，考察組成員切身感受了誠信計生給基層人口計生工作帶來的可喜變化。

（一）誠信計生模式，昭示了基層人口計生工作新方向。同化村實行誠信計生，注重利益引導(dǎo)、服務(wù)關(guān)懷、宣傳倡導(dǎo)，全村育齡婦女主動實行計劃生育，積極參與人口計生工作，低生育水平保持穩(wěn)定，重難點問題迎刃而解，未出現(xiàn)一例政策外生育，而且干群關(guān)系融洽，工作氛圍好。參與誠信計生的育齡婦女不僅在生育上互相監(jiān)督、互相服務(wù)，而且在生產(chǎn)上互助、在生活上互幫。這充分表明誠信計生是新時期轉(zhuǎn)變?nèi)丝谟嬌ぷ魉悸?、突破工作難點的有效抓手，是發(fā)展基層民主的重要載體，是加強和創(chuàng)新社會管理的有效途徑。

（二）有效活動形式，激發(fā)了群眾實現(xiàn)自我管理新熱情。在考察當(dāng)天，同化村正在開展紀(jì)念“5.29”協(xié)會會員日系列活動。僅當(dāng)天的跳繩比賽就設(shè)立一、二、三等獎和鼓勵獎，分別給予200元、150元、100元和50元的獎勵。干部群眾齊參與，婦女小孩齊上陣，群眾熱情高漲，現(xiàn)場氣氛熱烈，群眾久久不愿散去。同化村依托基層計生協(xié)會、人口學(xué)校等組織，利用“三八節(jié)”、“母親節(jié)”、“5.29”會員日等時機，開展實用技能培訓(xùn)，組織會員活動，并通過計生協(xié)會、誠信計生小組開展幫扶，拉近了群眾鄰里之間的關(guān)系，增強了誠信計生小組和計生協(xié)會的感召力和凝聚力，群眾主人翁意識在參與中激發(fā)。

（三）合理組織結(jié)構(gòu)，形成了多數(shù)人管理少數(shù)人新局面。

同化村在開展誠信計生中，村兩委負(fù)總責(zé)，支部書記村主任親自抓；村計生專干具體抓；村人口管理員（計生協(xié)會中心戶長）協(xié)助抓；計生誠信小組長配合抓，并負(fù)責(zé)對誠信小組成員進行管理，組織誠信小組開展各種活動；誠信小組成員支持抓，履行協(xié)議，相互監(jiān)督、自我管理，形成“村兩委→村專干→村人口管理員→誠信小組長→育齡群眾”的五級人口計生工作層級管理架構(gòu)，基層基礎(chǔ)工作不斷夯實。正如XX縣人口計生局吳局長所說：“開展誠信計生不是不要計生或放松計生，而是改變原來的管理模式，讓群眾自我管理，實現(xiàn)多數(shù)人管理少數(shù)人”。

（四）政府積極引導(dǎo)，增添了群眾參與誠信計生新活力。XX縣在推行誠信計生中，堅持政府首先講誠信，在全面兌現(xiàn)法定獎勵優(yōu)惠政策的基礎(chǔ)上，加大政府投入，整合部門惠農(nóng)惠民政策資源，確保工作正常運轉(zhuǎn)，構(gòu)建誠信計生利益導(dǎo)向政策體系?？h財政每年投入300多萬元，按照每年600元、200元標(biāo)準(zhǔn)給予村人口管理員和誠信小組長適當(dāng)補助；對參與誠信計生的家庭，在新農(nóng)合中提高10%報銷比例，子女升學(xué)增加5分等等。同時充分發(fā)揮基層計生協(xié)會作用和村民自治優(yōu)勢，尊重群眾在誠信計生中的主體地位，調(diào)動群眾的積極性和創(chuàng)造性。強化各級各部門責(zé)任落實，加強民主監(jiān)督管理，構(gòu)建規(guī)范有序的民主監(jiān)督、群眾自治體系，形成齊抓共管、合力推進的工作格局。

（五）部門科學(xué)管理，保證了誠信計生工作新成效。XX縣乃至XX市人口計生部門積極轉(zhuǎn)變職能和工作方式，從“重管理、重制約、重處罰”向“重服務(wù)、重維權(quán)、重獎勵”逐步轉(zhuǎn)變，從制度層面構(gòu)建誠信計生長效運行的框架體系，制定完善考核評估標(biāo)準(zhǔn)，取消“一環(huán)二扎”考核指標(biāo)，推動全系統(tǒng)轉(zhuǎn)變理念重服務(wù)，突出重點抓管理，不斷提高工作質(zhì)量和效果。在實際工作中，突出發(fā)揮基層計劃生育協(xié)會的作用，注重聽取群眾意見，著力抓宣傳倡導(dǎo)，抓服務(wù)關(guān)愛，抓任務(wù)落實。該縣在全縣推行“月見面”制度，對沒參加誠信計生的育齡群眾和參與誠信計生但沒有施行絕育手術(shù)的育齡婦女等重點對象，每月面對面服務(wù)一次；誠信計生小組長與小組成員每月見面一次，及時發(fā)現(xiàn)問題，解決問題，有效堵塞管理漏洞。

三、幾點建議

（一）堅定信心，深化誠信計生認(rèn)識。提高“一個認(rèn)識”，做好“兩篇文章”。充分認(rèn)識到誠信計生是解決基層人口計生工作最后“一公里”的有效手段。在宣傳倡導(dǎo)上做文章，緊緊圍繞群眾的關(guān)注點和興奮點，積極引導(dǎo)群眾主動參與誠信計生；圍繞新時期人口計生目標(biāo)任務(wù)和誠信計生重大意義，積極爭取黨政重視支持和必要保障。在籌劃謀劃上做文章，緊密結(jié)合本地實際，認(rèn)真研究制定誠信計生工作規(guī)劃和年度計劃，提出有針對性的工作建議，為黨委、政府決策服務(wù)。

（二）分步實施，實化試點引領(lǐng)工作。結(jié)合本地現(xiàn)行的有效工作模式，積極穩(wěn)妥開展誠信計生工作。認(rèn)真開展調(diào)查研究，在全面試點的基礎(chǔ)上，可選擇基礎(chǔ)較好的鎮(zhèn)村重點推進，打造亮點，形成經(jīng)驗。進一步完善試點方案，做到操作性強、時間節(jié)點明確、各級各類責(zé)任明晰、評估驗收標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、指導(dǎo)監(jiān)管到位，以點帶面，逐步推開。

（三）整合資源，強化政府支持引導(dǎo)。在各級黨委、政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，全面落實人口計生法定獎勵優(yōu)惠政策，切實取信于民。在此基礎(chǔ)上，建議加大財政投入，進一步整合部門資源，積極創(chuàng)新載體，完善優(yōu)惠政策，讓實行計劃生育的群眾得到實實在在的實惠，激發(fā)群眾參與誠信計生的熱情。

（四）完善制度，優(yōu)化部門指導(dǎo)監(jiān)管。充分發(fā)揮職能作用，注重完善村（居）計生工作制度、計生村務(wù)公開制度、計生工作監(jiān)督制度等，積極引導(dǎo)各級計生協(xié)會，通過計生協(xié)理事會和會員小組活動等形式，對村（居）委實施“誠信計生”進行全程監(jiān)督?？h、鄉(xiāng)兩級建立評估體系，通過檢查、督查、考核、評估等形式，加強監(jiān)控，落實監(jiān)管職責(zé)，確保誠信計生不流于形式，取得實實在在成效。為學(xué)習(xí)借鑒外地成功經(jīng)驗，引導(dǎo)全市光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)健康快速發(fā)展。11月7-10日，我委利用周末休息時間，由張永平主任帶領(lǐng)7縣區(qū)發(fā)改局、市農(nóng)業(yè)局、扶貧局、供電局、委內(nèi)相關(guān)科室及相關(guān)企業(yè)負(fù)責(zé)人，赴安徽省考察了XX縣光伏扶貧、光伏農(nóng)業(yè)等項目建設(shè)，現(xiàn)將考察情況報告如下：一、考察基本情況XX縣地處皖西，大別山腹地，鄂豫皖三省結(jié)合部，總面積3814平方公里，轄23個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、1個現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)園區(qū)，226個行政村，總?cè)丝?8萬，是國家扶貧開發(fā)工作重點縣、大別山片區(qū)扶貧攻堅重點縣。金寨被譽為“紅軍的搖籃、將軍的故鄉(xiāng)”。革命戰(zhàn)爭年代先后組建了11支主力紅軍隊伍，10萬金寨兒女為國捐軀，誕生了59位開國將軍。金寨區(qū)位優(yōu)越，資源富集，森林覆蓋率75%，礦藏20多種，新探明鉬礦儲量位居世界第二、亞洲第一。2013年實現(xiàn)生產(chǎn)總值80.2億元，財政收入6億元，農(nóng)民人均純收入7146元。XX縣光伏農(nóng)業(yè)生態(tài)產(chǎn)業(yè)園總投資15億元，占地3700畝，其中國有未利用土地946.6畝，集體用地2753.4畝，流轉(zhuǎn)期30年，以每年600斤稻谷，由小南京村集體流轉(zhuǎn)給香港上市公司信義集團。項目由信義集團全額投資建設(shè)150兆瓦的地面光伏電站和20萬平方米恒溫高端農(nóng)業(yè)大棚，棚內(nèi)恒溫恒濕，用于高檔花卉、有機農(nóng)產(chǎn)品、石斛等培育，光伏大棚成本2000元/m2以上。該項目創(chuàng)造了國內(nèi)光伏發(fā)電項目歷史上的“兩個之最”，即一次性建成單體最大的光伏電站，建設(shè)時限最短（4個月）。光伏扶貧項目是XX縣響應(yīng)國家精準(zhǔn)扶貧政策，為解決部分無勞動力的貧困戶持久脫貧問題而實施的光伏發(fā)電扶貧到戶項目。該項目是安徽省委省政府“抓金寨促全省”扶貧開發(fā)工程的重點項目，全縣第一批光伏發(fā)電項目1008戶已經(jīng)全部并網(wǎng)發(fā)電，第二批1000戶近期安裝到位并網(wǎng)發(fā)電。并與垃圾發(fā)電、生物質(zhì)能發(fā)電形成金寨打造的“安徽新型能源基地”。金寨光伏扶貧工作經(jīng)驗已被國務(wù)院扶貧辦和國家能源局在全國推廣。梅山鎮(zhèn)小南京村位于縣城新區(qū)和現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)園結(jié)合處，共有46個村民組，1455戶，5414人，總面積約15平方公里。該村按照“田園村莊、果園村莊”模式規(guī)劃，與安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)和多家名企合作，打造成了一個集休閑、體驗、觀光、產(chǎn)業(yè)發(fā)展為一體的美麗鄉(xiāng)村。二、XX縣發(fā)展光伏產(chǎn)業(yè)的主要做法（一）發(fā)展光伏農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的主要做法一是引入大企業(yè)重點推進。XX縣在發(fā)展地面光伏電站和光伏農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園時，引入了香港上市的全球玻璃產(chǎn)業(yè)鏈和光伏農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的主要企業(yè)—信義集團，該集團擁有東莞、深圳、天津等七大生產(chǎn)基地，具有強大的資金實力，為該縣建設(shè)大型地面電站奠定了堅實基礎(chǔ)。二是政企聯(lián)合協(xié)作推進。該縣政府簡化辦事程序，提高辦事效率，以最短時間將指標(biāo)申請報告逐級上報新能源發(fā)電審批部門；企業(yè)積極主動，高標(biāo)準(zhǔn)趕制項目前期資料。政府和企業(yè)協(xié)調(diào)聯(lián)動，發(fā)揮該縣籍在京工作領(lǐng)導(dǎo)較多的優(yōu)勢，多方協(xié)調(diào)銜接，確保了項目指標(biāo)遠遠超過預(yù)期申請指標(biāo)。三是創(chuàng)造環(huán)境迅速推進。該縣成立了專門工作班子，相關(guān)部門密切配合、主動介入，幫助企業(yè)解決困難。梅山鎮(zhèn)負(fù)責(zé)項目前期工作，15天時間完成土地房屋確權(quán)和地面附屬物清理登記，15天時間完成150戶房屋拆遷、土地流轉(zhuǎn)和場地平整。省能源局在1周內(nèi)批準(zhǔn)建設(shè)指標(biāo)并完成項目核準(zhǔn)，電力公司特事特辦投資6000萬元實施電力送出系統(tǒng)工程。四是實驗示范配套推進。該縣梅山鎮(zhèn)小南京村將光伏地面電站與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)（石斛、花卉、高檔水果等）、旅游觀光、光伏扶貧、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)有機結(jié)合起來，進行綜合試驗探索，形成了綜合開發(fā)效益，發(fā)揮了較好的示范帶動作用。（二）實施光伏扶貧工程的主要做法一是先行試點確定項目規(guī)模。該縣先選擇了8戶群眾進行試點，試點成功后，制定了《XX縣新能源產(chǎn)業(yè)扶貧到戶光伏發(fā)電項目實施方案》，確定了每戶光伏發(fā)電項目規(guī)模和資金補助辦法等，在全縣推廣。二是廣泛宣傳項目扶持政策。充分利用電視、廣播、一封信、現(xiàn)場宣傳等形式，廣泛宣傳國家光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，幫助貧困戶算好明細帳，打消群眾思想疑慮。三是嚴(yán)格篩選確定幫扶對象。實行貧困戶申報評議、鄉(xiāng)鎮(zhèn)初審把關(guān)、縣上入戶復(fù)查、建立分戶檔案“四步”工作法，選準(zhǔn)項目實施對象。四是因戶制定幫扶措施。采取政府、企業(yè)、農(nóng)戶各承擔(dān)1/3的辦法解決建設(shè)資金。對無力籌資的貧困戶，通過互助資金或小額貸款解決，用發(fā)電受益逐年償還，縣財政給予貼息；對特別困難的貧困戶，從縣直幫扶單位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部職工扶貧捐款或社會捐助中解決。正在實施的第二批光伏發(fā)電扶貧項目，統(tǒng)一從村互助資金貸款，縣財政按6年給予貼息。五是建立高效推進機制。該縣成立了專門工作機構(gòu)，明確了各部門具體職責(zé)，各部門齊抓共管，協(xié)調(diào)推進，保證了項目的快速順利實施。三、幾點考察啟示一是領(lǐng)導(dǎo)重視是關(guān)鍵。XX縣將發(fā)展光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)作為縣委、縣政府實施精準(zhǔn)扶貧的一項重點工作，列入主要議事日程，主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓。XX市各級領(lǐng)導(dǎo)對光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)認(rèn)識到位，全力支持光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展，并將推進該項工作的縣發(fā)改委主任提拔為副縣長，激發(fā)了干部的積極性。二是部門配合是保障。該市縣發(fā)改、電力、國土、農(nóng)業(yè)、扶貧等部門積極參與，靈活施策，主動作為，想法設(shè)法破解障礙和難題，大大加快了項目建設(shè)進程。三是科學(xué)決策是前提。該縣利用耕地建設(shè)農(nóng)業(yè)光伏大棚、利用農(nóng)戶屋頂實施光伏扶貧、利用國有未利用土地、集體撂荒及灘涂地建設(shè)大型地面電站的做法，既靈活合理的執(zhí)行了國家各項政策，又因地制宜的推動了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，增加了農(nóng)民收入和財政收入，收到了良好效果。XX縣各級各部門對光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)的重視程度，以及推進項目建設(shè)的協(xié)作力度和真抓實干的工作態(tài)度等，都值得我市各級干部認(rèn)真學(xué)習(xí)借鑒。四、加快商洛光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的建議我市光照時間、光伏產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、光伏發(fā)電成本、資金籌措等均好于金寨，應(yīng)充分利用這些優(yōu)勢和光伏發(fā)電項目接入方便、收入穩(wěn)定等特點，將光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)打造成農(nóng)村農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化融合與農(nóng)村清潔能源開發(fā)的新亮點，實施精準(zhǔn)扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧、保障農(nóng)民實現(xiàn)增收的著力點，推進新農(nóng)村建設(shè)、小城鎮(zhèn)建設(shè)與陜南移民搬遷的創(chuàng)新點，使其成為城鄉(xiāng)居民脫貧致富的穩(wěn)定途徑和全市經(jīng)濟增長的綠色引擎。當(dāng)前，要重點抓好以下幾項工作：（一）加大宣傳引導(dǎo)工作力度。各級各部門要高度重視光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展，切實采取各種有效形式，廣泛宣傳光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)政策、項目建設(shè)流程，使廣大干部群眾認(rèn)識到光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)是推進節(jié)能減排、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、提升經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量、增加城鄉(xiāng)居民收入的重要抓手，使他們自覺參與光伏發(fā)電項目建設(shè)，形成強有力的工作合力。抓住省政府扶持建設(shè)光伏發(fā)電示范項目機遇，盡快建設(shè)一批光伏發(fā)電示范項目，引導(dǎo)光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展。（二）加快屋頂光伏發(fā)電項目建設(shè)。積極引導(dǎo)城鄉(xiāng)居民利用自有屋頂投資建設(shè)光伏發(fā)電項目；提倡企業(yè)或有一定經(jīng)濟基礎(chǔ)的居民利用他人屋頂或與其合資共建光伏發(fā)電項目，按出資額分配收入；引導(dǎo)光伏發(fā)電企業(yè)租賃物業(yè)小區(qū)、移民小區(qū)或農(nóng)戶屋頂建設(shè)光伏電站；積極探索企業(yè)利用城鄉(xiāng)居民屋頂建設(shè)光伏發(fā)電項目，待其收回投資后，由房屋所有人回購的合作模式。創(chuàng)新屋頂光伏發(fā)電項目實施管護機制，加快并網(wǎng)接入速度，確保補貼資金及時足額兌付，確保項目盡快建成運行。（三）積極實施光伏發(fā)電扶貧工程。借鑒安徽省XX縣經(jīng)驗，在七縣區(qū)各選擇1個村莊，按照自愿、公開、公平的原則，每個點選擇20戶左右群眾，因地制宜的建設(shè)不同規(guī)模的光伏發(fā)電扶貧項目，項目建設(shè)主體除享受中省市優(yōu)惠政策外，相關(guān)部門按照渠道不亂、用途不變、各盡其力、各記其功的辦法給予建設(shè)主體一定資金補貼，積極探索光伏發(fā)電與新農(nóng)村建設(shè)、扶貧開發(fā)整村推進、陜南移民搬遷、小城鎮(zhèn)建設(shè)、退耕還林后續(xù)產(chǎn)業(yè)、農(nóng)村能源等工程的結(jié)合模式，適時啟動萬戶光伏發(fā)電扶貧工程。（四）全力推進光伏農(nóng)業(yè)項目建設(shè)。從快辦理使用荒山、荒坡、灘涂地、長期撂荒耕地建設(shè)光伏農(nóng)業(yè)電站的有關(guān)手續(xù)。提倡采取劃撥方式解決光伏農(nóng)業(yè)建設(shè)用地，可先行審批農(nóng)業(yè)大棚項目建設(shè)用地，再通過租賃農(nóng)業(yè)大棚棚頂方式建設(shè)光伏電站，降低土地和光伏電站建設(shè)成本，提高土地利用效率。切實加快光伏農(nóng)業(yè)項目策劃論證，加大招商引資力度，積極實施一批光伏發(fā)電-食用菌（香菇、天麻、豬苓）-深加工、光伏發(fā)電-種植業(yè)（魔芋、果蔬、中藥材、花卉等）-深加工以及光伏發(fā)電-養(yǎng)殖業(yè)（牛羊、水產(chǎn)品）-深加工等光伏農(nóng)業(yè)項目，推進特色農(nóng)業(yè)與光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。2013年7月27日至8月15日，以國家信訪局副局長李皋為團長，國家信訪局有關(guān)司室和河北、吉林、安徽、江西、福建、湖北、湖南、青海信訪局負(fù)責(zé)同志共15人組成的信訪工作考察團，赴英國就公民申訴制度進行了為期20天的考察。

一

這次考察，注意突出社會性，整體考察英國經(jīng)濟社會發(fā)展情況；突出針對性，重點考察英國公民申訴制度；突出專題性，具體了解英國處理突出社會矛盾的情況；突出層次性，全面了解英國從中央到地方不同層面處理公民申訴的情況。期間，聽取了專家介紹，先后請英國公共服務(wù)學(xué)院的大衛(wèi)·格林漢姆教授、愛卓恩教授、戴格·豪爾教授，英國監(jiān)察研究中心的菲利普·基金斯教授和原國會議員尼克·帕爾瑪博士，分別介紹英國的政治體系和組織架構(gòu)、公民申訴體系、申訴專員制度、國會議員在受理公民申訴工作中的作用等情況；進行了上門走訪，分別訪問英國咨詢調(diào)解仲裁服務(wù)署、金融投訴受理委員會、法律事務(wù)申訴專員辦公室，與相關(guān)機構(gòu)的負(fù)責(zé)人和具體工作人員座談交流；開展了實地考察，到倫敦的哈克寧市、伯明翰的伍爾弗漢普頓市，參觀了兩地的公民建議中心（申訴接待大廳），詳細了解公民申訴工作的流程、做法和成效等，并與住房服務(wù)申訴專員琳達·克萊文女士座談，實地了解住房服務(wù)投訴事項的處理機制；組織了團隊討論，就考察中了解的情況進行深入交流，結(jié)合我國信訪制度的實際進行比較分析，充分吸收借鑒英國申訴專員等制度的有益經(jīng)驗；拜訪了我駐英大使，進一步了解英國的政治體制、社會管理和中英關(guān)系等情況。

二

1967年，鑒于保護公民免于政府機構(gòu)濫用權(quán)力的傳統(tǒng)議會渠道已經(jīng)不合時宜，英國議會設(shè)立了申訴專員（英文ombudsman，也稱監(jiān)察員、議會行政專員、巡視官等），其職責(zé)是調(diào)查和救濟那些受中央政府“弊政造成的不正義”侵害的公民個人與團體的投訴。申訴專員由國王任命，任期7年，對議會負(fù)責(zé)，獨立行使職權(quán)。申訴專員辦公室是申訴專員的工作機構(gòu)，負(fù)責(zé)對提交給申訴專員的公民投訴進行審查，約見涉案政府部門或公共事業(yè)部門的相關(guān)人員并與之交流，收集相關(guān)證據(jù)，形成調(diào)查報告，提出具體處理意見和建議。這一制度最初只是防范中央政府的弊政，后來得到不斷擴展，1969年在北愛爾蘭、1974年在英格蘭和威爾士、1976年在蘇格蘭都設(shè)立了申訴專員。之后，在國民健康保險、住房、司法、社會保障以及金融等10個系統(tǒng)設(shè)立了申訴專員。中央級的申訴專員與地方申訴專員彼此獨立運行，無隸屬關(guān)系。

英國公民除可向申訴專員投訴外，還可以通過其他渠道反映訴求。一是向所在選區(qū)的議員（國會議員或地方議員）寫信反映或直接面談；二是向中央政府部門、地方政府相應(yīng)的機構(gòu)投訴；三是向工會、慈善、社區(qū)、宗教等非政府組織投訴。各類媒體也十分關(guān)注這方面的情況，形成了對政府受理、處理公民訴求的有效監(jiān)督。

英國的公民申訴制度體系比較分散，制約其作用發(fā)揮的因素較多，目前正在醞釀進行一些新的調(diào)適。英國申訴專員制度，本質(zhì)上是為了維護資本主義制度，建立本意是為贏得公民的支持，容易被選情和“民意”綁架；一些調(diào)查程序繁瑣，需要較長時間，大多申訴處理需要1年甚至更長的時間，對緊急事件無能為力；申訴專員經(jīng)費有的來源于政府部門，有的來源于所服務(wù)的機構(gòu)（如律師事務(wù)所、金融機構(gòu)），還有的來源于服務(wù)對象（如房東等），難以完全保證其中立性、公正性。

三

在考察過程中，考察團重點了解了英國公民申訴制度的實際運作情況，留下深刻印象并有一定借鑒意義的主要有四個方面：

第一，對公民不同內(nèi)容的申訴實行分級分類處理。英國的公民投訴，根據(jù)投訴內(nèi)容的不同，由不同的受理機構(gòu)進行處理，在強調(diào)處理問題中立和公正的同時，以更好地體現(xiàn)相應(yīng)的權(quán)威性、協(xié)商性和專業(yè)性。一是申訴專員負(fù)責(zé)對政府決策和公共管理申訴的處理，體現(xiàn)權(quán)威性。對涉及政府決策和公共事務(wù)管理方面的公民申訴，申訴專員擁有將問題徹底查清的權(quán)力。據(jù)英國監(jiān)察研究中心的菲利普·基金斯博士介紹，雖然申訴專員沒有強制權(quán)，但是政府和司法部門對申訴專員提出的建議都很重視，英國申訴專員制度自建立以來，申訴專員所提建議幾乎100%被政府和司法部門尊重和采納。如果政府相關(guān)部門不執(zhí)行其處理意見和建議，申訴專員辦公室有權(quán)向社會公布處理結(jié)果，爭取輿論支持，或向議會報告，由議會就調(diào)查報告向政府部門進行質(zhì)詢并進行辯論。二是專門領(lǐng)域的委員會負(fù)責(zé)對民事主體申訴的處理，體現(xiàn)協(xié)商性。對于公民之間、法人之間、公民與法人之間的糾紛，無論是政府機構(gòu)，還是非政府組織，都是通過協(xié)商的方式處理，以避免引發(fā)矛盾、擴大事態(tài)。英國咨詢調(diào)解仲裁服務(wù)署作為負(fù)責(zé)調(diào)解勞資關(guān)系的申訴專員機構(gòu)，2012年共受理72075件勞動糾紛方面的投訴，調(diào)解成功率93%。如，前幾年英國某航空公司與飛行員工會之間發(fā)生的勞動糾紛，引發(fā)飛行員集體罷工事件，就是由該機構(gòu)通過積極協(xié)商成功化解的。三是行業(yè)性的申訴專員負(fù)責(zé)對一些特定行業(yè)申訴的處理，體現(xiàn)專業(yè)性。對涉及金融、住房、法律事務(wù)等方面的申訴，專門設(shè)置相應(yīng)的申訴專員負(fù)責(zé)。這些申訴專員會從專業(yè)的角度對申訴進行評估，判斷是否在其職權(quán)范圍內(nèi)。屬于職權(quán)范圍內(nèi)的，則會協(xié)調(diào)相關(guān)部門人員參與調(diào)查，并運用專業(yè)知識、專業(yè)背景進行調(diào)查分析，提出處理的意見建議。

第二，申訴專員處理公民申訴的工作流程。通過詳細了解國會申訴專員辦公室2011至2012年度的公民申訴受理和辦理情況，感到其突出特點有：一是受理邊界清晰。對于公民的申訴要經(jīng)過認(rèn)真的甄別，真正受理并正式立案的比例不高。據(jù)申訴專員辦公室的數(shù)據(jù)，該年度接受議員轉(zhuǎn)交的公民申訴6892件，正式立案的1230件，占17.8%，其余應(yīng)到其他機構(gòu)投訴的198件，還沒有向政府部門投訴或還沒有完成內(nèi)部投訴流程的5061件，撤銷投訴的403件。二是辦理認(rèn)真規(guī)范。在正式立案的1230件議員轉(zhuǎn)交的申訴中，779件沒有相應(yīng)證據(jù)，無法進行裁決；207件發(fā)現(xiàn)了其中的錯誤，已經(jīng)被糾正；126件經(jīng)過初步溝通予以解決；進行調(diào)查的118件。在對公民申訴調(diào)查辦理中，工作的每一個步驟都會作出完整記錄。據(jù)愛卓恩教授介紹，國會申訴專員針對一對夫婦反映其兒子在少管所受到不公正待遇問題的調(diào)查報告，長達156個段落（a4紙約50頁），報告對申訴專員調(diào)查的經(jīng)過、提出的建議以及地方政府的處理過程和結(jié)果都進行了紀(jì)實性描述，內(nèi)容翔實，讀后使人信服。三是落實到位。在對公共管理方面申訴立案調(diào)查的118件中，61%得到解決，其余39%均采取了其他補救措施。2012年度作出個人調(diào)查結(jié)論的1523件公民申訴中，有516件進行個案道歉，498件提出賠償建議并得到了落實，387件采取了彌補措施，122件采取了其他行動。四是公開透明。對于公民申訴涉及的法律規(guī)定、工作流程等信息，相關(guān)機構(gòu)都及時向外公布，廣而告之；對于公民投訴的處理情況，都及時通過互聯(lián)網(wǎng)發(fā)布、向媒體披露、給相關(guān)公民調(diào)查文本等形式進行公開，以便公民了解處理投訴的進度、過程和結(jié)果；同時，將階段性報告和年度工作報告全文公開，接受公眾監(jiān)督。國會申訴專員官方網(wǎng)站對公民投訴事項內(nèi)容、處理情況等都予以公開，還能將網(wǎng)站英文內(nèi)容轉(zhuǎn)換為中文等不同語言，方便閱讀查看。

第三，議員在公民申訴中的“過濾器”作用。英國公民關(guān)于公共行政管理方面的投訴，在向申訴專員反映之前，必須先向議員反映，由議員確定是否需要轉(zhuǎn)交給申訴專員；申訴專員的調(diào)查結(jié)果及意見建議，會反饋給議員，再由議員向投訴人作答復(fù)。英國議會有652名議員，平均每個議員有65000名選民支持，每位議員都有自己的選區(qū)和所對應(yīng)的選民。為贏得選民支持，議員會主動加強與選區(qū)公民的聯(lián)系，專門設(shè)有議員“診斷日”，一般安排在周末，議員都會返回所在的選區(qū)，和所在選區(qū)公民面對面交流，選區(qū)公民有什么問題都可以直接向議員反映。據(jù)我駐英大使館叢培武公使介紹，使館在邀請英國國家議會議員參加活動時，一般都會避開周末議員開放日這個時間，否則議員很難被邀請到。選區(qū)公民所反映的問題，議員認(rèn)為有必要，會向政府有關(guān)部門提出辦理要求，并將辦理結(jié)果反饋給投訴人；議員認(rèn)為涉及重大問題的，還會提交議會進行討論。只有議員認(rèn)為有必要轉(zhuǎn)交申訴專員的，才會提交申訴專員進行調(diào)查。這樣能夠?qū)裢对V的問題起到過濾作用，確保一些社會關(guān)注度高、影響較大的投訴及時進入申訴專員的視野，并予以重點調(diào)查和處理。據(jù)戴格·豪爾先生介紹，議員參與受理公民的投訴，其目的是爭取選票，“幫人實際上是在幫己”，力圖從解決“小個案”中贏得“大口碑”，為自己和所在政黨拉到更多的選票。

第四，地方政府處理公民申訴的做法。倫敦的哈克寧市、伯明翰的伍爾弗漢普頓市，都十分重視公民的投訴，主要表現(xiàn)為“四有”：一是有較好的工作理念。兩市都把公民投訴作為一種寶貴的資源，認(rèn)為公民對政府的投訴，實際上是在免費幫助政府改進工作，形成了“投訴是金”的理念。伍爾弗漢普頓市的首席執(zhí)行官賽諾·沃倫先生講，政府以公民投訴為鏡子，能夠不斷改進工作。二是有專門的機構(gòu)和人員。伍爾弗漢普頓市雖然只有25萬人口，但受理投訴的一線工作人員卻有21人、調(diào)查專員有30多人，其受理公民投訴的大廳設(shè)施齊全、環(huán)境溫馨。哈克寧市負(fù)責(zé)投訴調(diào)查處理的專員有13人，可以協(xié)調(diào)其他部門人員參與投訴調(diào)查。地方負(fù)責(zé)投訴受理機構(gòu)的主要負(fù)責(zé)人，由該市首席執(zhí)行官任命。兩市每年都定期組織一線工作人員及調(diào)查人員的培訓(xùn)，不斷提高工作人員在溝通交流、調(diào)查處理、解決問題上的能力。三是有規(guī)范的工作程序。對公民投訴，兩市都規(guī)定了辦理時限。如，伍爾弗漢普頓市規(guī)定，收到公民投訴后4天（含休息日）內(nèi)回復(fù)投訴人已收到投訴，并根據(jù)投訴內(nèi)容確定工作人員進行處理，處理結(jié)果21天（自然日）內(nèi)答復(fù)投訴人；若投訴人不滿意，則由投訴受理機構(gòu)負(fù)責(zé)人進行復(fù)審，28天（含休息日）內(nèi)復(fù)審?fù)戤?，將調(diào)查結(jié)論反饋給投訴人。哈克寧市2013年度81%的公民投訴，在15個工作日內(nèi)得到了答復(fù)。四是有較為完善的績效管理。伍爾弗漢普頓市在年度計劃中，明確95%的投訴要在規(guī)定時間內(nèi)辦結(jié)，并開展投訴人滿意度調(diào)查。2012年，該市投訴人滿意率為80%。哈克寧市重視對投訴事項處理后相關(guān)工作執(zhí)行情況的審查評估，每月都進行抽查，確保已處理事項的改進完善措施落實到位，還對投訴事項發(fā)展趨勢進行分析，定期形成報告，向有關(guān)部門提出改進工作的建議。地方政府在進行重大決策和政策調(diào)整時，都會征求申訴專員的意見建議。

四

考察團在對英國公民申訴制度有了比較全面了解的基礎(chǔ)上，聯(lián)系我國實際進行深入思考，形成了以下幾點啟示。

第一，要對我國信訪制度有堅定的制度自信。中英兩國政治體制不同，基本國情和發(fā)展階段不同，面臨的社會矛盾及其表現(xiàn)形式差異也較大，但英國公民申訴制度與我國信訪制度，在功能作用、工作理念、基本方法等方面，有很多相似、相同