“公共的”數(shù)據(jù)治理：公共數(shù)據(jù)治理的范圍、目標與內(nèi)容框架

“公共的”數(shù)據(jù)治理：公共數(shù)據(jù)治理的范圍、目標與內(nèi)容框架摘要：公共數(shù)據(jù)治理不僅僅是技術(shù)問題，更重要的是價值判斷，不僅是對“公共數(shù)據(jù)”的治理，更是“公共的”數(shù)據(jù)治理。將公共治理理論引入公共數(shù)據(jù)治理研究，對公共數(shù)據(jù)治理的范圍和目標進行了探討和深化，認為公共數(shù)據(jù)治理是以實現(xiàn)公共價值為最終目標，將公共數(shù)據(jù)視為重要的公共資源，由政府、企業(yè)和公民等各個利益相關(guān)方共同對公共數(shù)據(jù)相關(guān)事務(wù)進行決策和行使權(quán)力的行為。在此基礎(chǔ)上，面向公共價值實現(xiàn)的目標，梳理和構(gòu)建了公共數(shù)據(jù)治理的基本內(nèi)容框架，包括價值層、利用層、數(shù)據(jù)層、制度層和環(huán)境層五個層面。最后，基于以上視角，對公共數(shù)據(jù)治理的未來研究方向提出了建議。關(guān)鍵詞：公共數(shù)據(jù)；數(shù)據(jù)治理；公共價值

一、引言當前，數(shù)據(jù)已成為一種新型生產(chǎn)要素，其中有大量基礎(chǔ)性關(guān)鍵性的公共數(shù)據(jù)儲存在各級政府部門中[1]，公共數(shù)據(jù)的重要性日益凸顯，對公共數(shù)據(jù)進行有效利用和治理的必要性也成為各方共識?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》要求研究建立公共數(shù)據(jù)開放和數(shù)據(jù)資源有效流動的制度規(guī)范，《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》《國務(wù)院關(guān)于加強數(shù)字政府建設(shè)的指導意見》等文件都提出要加快推進跨部門數(shù)據(jù)資源共享共用，推動公共數(shù)據(jù)資源開放，改進公共數(shù)據(jù)采集、整合、分析、利用?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》也提出要建立公共數(shù)據(jù)分類分級確權(quán)授權(quán)制度等要求。隨著國家數(shù)據(jù)局的組建，將把數(shù)據(jù)資源整合共享和開發(fā)利用方面的有關(guān)職責相對集中，負責協(xié)同推進數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度建設(shè)。公共數(shù)據(jù)共享、開放和利用的基礎(chǔ)是數(shù)據(jù)治理。隨著公共部門的數(shù)據(jù)量呈指數(shù)級增長，數(shù)據(jù)類型不斷增加，數(shù)據(jù)治理的復雜性和成本也急劇上升。公共數(shù)據(jù)治理不是一個單純的技術(shù)問題，而是兼具政策、管理和技術(shù)等多重屬性，與國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化密切相關(guān)。[2]目前，我國公共數(shù)據(jù)治理體系和治理能力正在逐步建立和完善的過程中，公共數(shù)據(jù)治理水平總體上尚處于起步階段，仍面臨諸多問題和挑戰(zhàn)。當前，學界對于公共數(shù)據(jù)治理的研究更多是將企業(yè)數(shù)據(jù)治理的理論和實踐引入公共數(shù)據(jù)治理領(lǐng)域，更多關(guān)注“管理”而不是“治理”的視角，也更多著力于“技術(shù)判斷”而非“價值判斷”。因此，亟需面向公共價值實現(xiàn)的目標，對公共數(shù)據(jù)治理的目標、定位和內(nèi)容框架進行梳理和探究。下文試圖從跨學科視角出發(fā)，在回顧國內(nèi)外公共數(shù)據(jù)治理相關(guān)研究基礎(chǔ)上，重點對數(shù)據(jù)治理的概念進行溯源和總結(jié)，然后將公共治理理論引入對公共數(shù)據(jù)治理的研究，對公共數(shù)據(jù)治理的范圍和目標進行探討和深化，并在此基礎(chǔ)上面向公共價值實現(xiàn)的目標，梳理和構(gòu)建公共數(shù)據(jù)治理的內(nèi)容框架，對公共數(shù)據(jù)治理的未來研究方向提出建議。二、研究方法首先需要說明的是，學界多認為信息和數(shù)據(jù)兩個概念并不等同，數(shù)據(jù)更強調(diào)形式，信息更強調(diào)內(nèi)容[3]；數(shù)據(jù)包括有意義和無意義的，而信息是有意義的[4]。但在實踐中，信息和數(shù)據(jù)的概念經(jīng)?；煊?，數(shù)據(jù)治理也是廣義的信息治理計劃的一部分[5]，因此，本文采納多數(shù)學者（如Weber[6]、Pierce[7]、Brous等[8]）的做法，在討論數(shù)據(jù)治理問題時不對信息和數(shù)據(jù)的概念進行嚴格區(qū)分。對于英文文獻，本文采用被廣泛認可的華盛頓大學數(shù)字政府參考圖書館（DGRL）2022年12月發(fā)布的18.5版，共包含數(shù)字治理領(lǐng)域17987篇經(jīng)過同行評審的文獻。檢索標題、關(guān)鍵詞和摘要中同時包含“data”和“governance”以及同時包含“data”和“management”的文獻，共得到文獻226篇，時間跨度從2007年至2022年。對于中文文獻，在“中國知網(wǎng)”中進行檢索，檢索范圍為CSSCI來源期刊，檢索條件為文獻的標題、關(guān)鍵詞或摘要中同時包含“數(shù)據(jù)”和“治理”或同時包含“數(shù)據(jù)”和“管理”，并且在文獻摘要中提及“公共”或“政府”，共得到文獻356篇，時間跨度為2008年至2022年。對上述文獻進行進一步篩選，篩選標準為將公共數(shù)據(jù)治理或政府數(shù)據(jù)資源管理作為核心研究對象或作為核心發(fā)現(xiàn)之一的論文，經(jīng)過上述步驟后共篩選出英文文獻28篇，中文文獻59篇。另外，美國、澳大利亞、新西蘭等國的政府部門，以及IBM、Gartner、Oracle、SAP等企業(yè)和數(shù)據(jù)治理研究所（DGI）、數(shù)據(jù)管理協(xié)會（DAMA）、能力成熟度研究所（CMMI）等研究機構(gòu)，也對數(shù)據(jù)治理相關(guān)問題開展過理論研究和實踐探索，因此本文也參考和梳理了上述機構(gòu)發(fā)布的成果。三、數(shù)據(jù)治理：從管好“水管”到治好“水”數(shù)據(jù)治理的概念最早起源于企業(yè)的治理實踐。回顧企業(yè)治理、IT治理和數(shù)據(jù)治理的發(fā)展演變過程，有助于我們更好地理解數(shù)據(jù)治理這一概念的起源。（一）IT治理：管好“水管”現(xiàn)代大型企業(yè)一般采用所有權(quán)與控制權(quán)分離的“委托-代理”模式。在該模式下，委托人和代理人之間存在信息不對稱和目標不一致的問題[9]，每一個層級的組織成員都有其私有信息（privateinformation）。隨著等級鏈條的延長，私有信息更加分散，信息不對稱狀況更加惡化[10]。自20世紀80年代以來，隨著IT在企業(yè)管理中的廣泛應(yīng)用，催生出了IT治理的概念。IT治理是企業(yè)治理的一個子集[11]，與企業(yè)治理的目標一樣，也是為了應(yīng)對IT系統(tǒng)所有權(quán)和控制權(quán)分離帶來的問題。IT治理側(cè)重于提高IT效率，通過遵循經(jīng)過驗證的軟件開發(fā)方法和最佳實踐，將IT工作與組織的業(yè)務(wù)目標保持一致[12]。IT治理是一個由關(guān)系和過程構(gòu)成的體制，主要通過平衡IT過程的風險和回報，增加企業(yè)價值，實現(xiàn)企業(yè)目標。[13]然而，IT治理的關(guān)注點還主要集中在IT系統(tǒng)的軟硬件設(shè)施上，強調(diào)對“水管”“水泵”和“儲水罐”的管理，而水管中的“水”——數(shù)據(jù)，更像是一個附屬品，還沒有受到足夠的重視。（二）數(shù)據(jù)治理：治好“管道”中的“水”自20世紀90年代以來，人們對組織資產(chǎn)管理的關(guān)注點逐步從有形資產(chǎn)擴展到了數(shù)據(jù)等無形資產(chǎn)。數(shù)據(jù)質(zhì)量是發(fā)揮數(shù)據(jù)價值的關(guān)鍵，早期的數(shù)據(jù)質(zhì)量管理主要以提高數(shù)據(jù)的準確性為出發(fā)點[14]，而隨著人們認識的深入，數(shù)據(jù)準確性不再是數(shù)據(jù)質(zhì)量管理的唯一目標。ISO9000將質(zhì)量定義為“一組固有特性滿足要求的程度”，而數(shù)據(jù)質(zhì)量就是數(shù)據(jù)使用的適用性[15]。數(shù)據(jù)質(zhì)量管理的目的是測量、評估、改進和確保數(shù)據(jù)的適用性，主要包括數(shù)據(jù)資產(chǎn)的規(guī)劃、控制和配置等內(nèi)容。[16]企業(yè)數(shù)據(jù)管理的責任最初也由IT治理團隊承擔，但是IT資產(chǎn)和數(shù)據(jù)資產(chǎn)之間既有相關(guān)性又有區(qū)別[17]。IT資產(chǎn)是指用于支持那些具有明確定義的任務(wù)的自動化技術(shù)，包括計算機、通信設(shè)備和數(shù)據(jù)庫；而數(shù)據(jù)資產(chǎn)是對具有顯在或潛在價值的事實的客觀記錄。IT就像水管、水泵和儲水罐，而數(shù)據(jù)就是水管中的水[18]，對水管、水泵和儲水罐的管理可以由IT治理團隊來負責，但是管道中的水則需要一個跨部門團隊來管理，需要管理層代表、業(yè)務(wù)專家和數(shù)據(jù)管理員的參與，需要有專門的組織機構(gòu)、專注領(lǐng)域及概念框架，而IT治理并未完全涵蓋數(shù)據(jù)治理的很多內(nèi)容[19]。與很多新興領(lǐng)域一樣，數(shù)據(jù)治理并沒有統(tǒng)一的定義，學者、企業(yè)和行業(yè)組織都從各自角度對數(shù)據(jù)治理的概念進行了闡述。較多學者認為，數(shù)據(jù)治理的核心在于組織的數(shù)據(jù)相關(guān)事務(wù)中的決策權(quán)及相關(guān)職責的分配[20]。Otto[21]總結(jié)多位學者的觀點后認為，數(shù)據(jù)治理是對數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理的決策權(quán)力和責任所組成的整體。Sonia認為，數(shù)據(jù)治理是一個由決策權(quán)、責任和流程組成的系統(tǒng)，旨在確保對組織的重要數(shù)據(jù)資產(chǎn)進行正式和一致的管理[22]，DAMA認為數(shù)據(jù)治理不僅僅是一種規(guī)范性框架，還是一個可以被實踐的職能模塊[8]。對于數(shù)據(jù)治理，中國學術(shù)界和實踐界也存在不同的理解。中國國家標準《信息技術(shù)大數(shù)據(jù)術(shù)語》（GB/T35295-2017）以及《數(shù)據(jù)管理能力成熟度評估模型》（GB/T36073-2018）都認為，數(shù)據(jù)治理是“對數(shù)據(jù)進行處置、格式化和規(guī)范化的過程”，而《信息技術(shù)服務(wù)治理第５部分：數(shù)據(jù)治理規(guī)范》（GB/T34960.5-2018）則認為數(shù)據(jù)治理是“數(shù)據(jù)資源及其應(yīng)用過程中相關(guān)管控活動、績效和風險管理的集合”。雖然以上這些關(guān)于數(shù)據(jù)治理的概念在表述上的側(cè)重點存在一定差異，但其核心內(nèi)容仍具有一定的相似性。許多研究還梳理和辨析了“數(shù)據(jù)治理”和“數(shù)據(jù)管理”這兩個概念之間的區(qū)別。雖然部分數(shù)據(jù)管理研究機構(gòu)（如DAMA、CMMI）傾向于用“數(shù)據(jù)管理”來統(tǒng)領(lǐng)數(shù)據(jù)相關(guān)流程，而將數(shù)據(jù)治理作為流程的一個核心環(huán)節(jié)，但學界更傾向于認為數(shù)據(jù)治理是統(tǒng)領(lǐng)整個數(shù)據(jù)相關(guān)工作的“大腦”。數(shù)據(jù)治理負責決策，數(shù)據(jù)管理負責執(zhí)行和反饋，前者對后者負有統(tǒng)領(lǐng)職能，數(shù)據(jù)治理是對數(shù)據(jù)管理的管理。管理是做出的決策，治理是做出決策的架構(gòu)。[18]數(shù)據(jù)治理規(guī)定了在數(shù)據(jù)管理中需要做出哪些決策以及由誰做出這些決策，而數(shù)據(jù)管理確保這些決策能夠做出并且能夠付諸行動。數(shù)據(jù)治理可以被理解為“數(shù)據(jù)管理的政策和方法”，確定了數(shù)據(jù)訪問、管理和授權(quán)的廣泛政策，確定管理所需的方法和程序，并確定使用數(shù)據(jù)的人員資格和授予數(shù)據(jù)訪問權(quán)限的條件。[23]數(shù)據(jù)管理是一套用于確保數(shù)據(jù)能夠支持利益相關(guān)方信息需求的IT程序和技術(shù)，而數(shù)據(jù)治理的核心是所有權(quán)、責任、流程、計劃和績效管理，而不是技術(shù)。[18]數(shù)據(jù)治理是一個新的混合質(zhì)量控制規(guī)程，包括數(shù)據(jù)質(zhì)量、數(shù)據(jù)管理、業(yè)務(wù)流程改進以及合規(guī)性和風險管理等要素。[24]四、公共治理：治誰的水？為誰而治？由誰來治？與企業(yè)數(shù)據(jù)不同，公共數(shù)據(jù)治理具有“公共性”特征，不僅僅是一個如何做的技術(shù)判斷問題，更是一個為什么做的價值判斷問題，還需引入公共治理相關(guān)的理論和實踐，探討公共數(shù)據(jù)治理治誰的水，為誰而治和由誰來治等問題。治理（governance）一詞源于拉丁文和古希臘語，原意是控制、引導和操縱。長期以來，治理一詞在政治與公共行政領(lǐng)域的含義與“統(tǒng)治”相似。自20世紀90年代以來，消費者、納稅人、公民的需求日益增加和復雜化，加之信息通信技術(shù)的發(fā)展，使社會呈現(xiàn)出前所未有的多樣性與復雜性。此時，政治學家和管理學家“既看到了市場的失效，又看到了國家的失效”[25]1，公共治理理論開始出現(xiàn)并被普遍接受，內(nèi)容包括公共行政體系的轉(zhuǎn)型以及國家的重構(gòu)[26]?！爸卫怼钡亩x有諸多版本，例如羅茨的六種形態(tài)[27]和七種定義[28]、赫斯特的五個版本[29]、斯托克的五個論點[30]等等。這些定義并非自相沖突和排斥的，如果把這些概念整合起來，就會形成一個或一套相對比較嚴密的概念。治理是各種公共或私有的個人和機構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和[25]4，治理不再依賴政府的權(quán)力或強制，而是多元治理的互動，以及行動者的互相影響[31]。治理的本質(zhì)是各個利益相關(guān)方之間的合作，是一個由聚焦正式政治領(lǐng)域和公共部門的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向不斷增加的私人部門和市民社會的參與并將他們的利益融入的過程[32]，治理意味著國家與社會、市場以新的方式互動，以應(yīng)對日益增長的社會及其政策議題的復雜性、多樣性和動態(tài)性。在公共治理理論的影響下，國家與社會關(guān)系出現(xiàn)了重構(gòu)，政府之外的力量被更多受到重視，政府的中心地位在一定程度上被政府、社會和市場的新組合所替代。公共治理理論的興起也帶來了一種效率與價值兼顧的可能，從“西蒙-沃爾多之爭”到新公共管理和新公共行政，工具理性和價值理性的張力一直貫穿于20世紀后半葉的公共管理理論與實踐之中，而公共治理理論既強調(diào)以各種工具實現(xiàn)對效率的追求，更強調(diào)價值理性和公共利益。公共治理理論中的多中心、多方參與、分權(quán)化的主張，既與治理的效率追求有關(guān)，又更多體現(xiàn)了治理的價值追求，以制度的創(chuàng)新開創(chuàng)一種參與的新傳統(tǒng)，進而實現(xiàn)公共價值。引入公共治理理論，面向公共價值實現(xiàn)的目標，公共數(shù)據(jù)治理就不僅僅是對“公共數(shù)據(jù)”的治理，更是“公共的”數(shù)據(jù)治理，由此進一步對公共數(shù)據(jù)治理的范圍和目標進行探討和深化。（一）公共數(shù)據(jù)治理的范圍：治誰的水？公共數(shù)據(jù)是重要的公共資源，然而，目前學界和實踐界對于“公共數(shù)據(jù)”的范圍還沒有公認的定義。過去，具有公共價值的數(shù)據(jù)資源僅掌握在政府手中，隨著信息通信技術(shù)與經(jīng)濟社會的發(fā)展，越來越多的民間組織、私人企業(yè)等都具備了采集了和利用公共數(shù)據(jù)的能力，并在社會生活中逐漸承擔了部分公共服務(wù)職能[33]，在醫(yī)療、交通、通信、教育等社會生產(chǎn)生活各個領(lǐng)域都產(chǎn)生了大量具有價值的數(shù)據(jù)。胡凌指出，公共數(shù)據(jù)在概念上包括三個層次：一是政府或具有準公共職能的機構(gòu)在行使有明確授權(quán)的公共職能過程中自行獲取的數(shù)據(jù)；二是政府部門委托授權(quán)特定私營部門或個體行使特定公共職能過程中收集的數(shù)據(jù)；三是在具有公共屬性的領(lǐng)域或空間中，并非通過政府授權(quán)職責產(chǎn)生的但涉及公共利益的數(shù)據(jù)。[34]國有和私營企業(yè)受政府委托、得到公共財政支持所創(chuàng)建的數(shù)據(jù)，以及掌握在這些企業(yè)手中但具有重大公共利益的數(shù)據(jù)也屬于公共數(shù)據(jù)。[35]因此，政府數(shù)據(jù)并非公共數(shù)據(jù)的全部，公共數(shù)據(jù)涉及的主體更多元、客體更多樣。[36]目前，在我國國家層面的立法實踐中，《數(shù)據(jù)安全法》未對公共數(shù)據(jù)進行明確界定；《電子商務(wù)法》《網(wǎng)絡(luò)安全法》等法律雖然提到了公共數(shù)據(jù)，但也沒有對其內(nèi)涵進行界定。我國多地的地方性法規(guī)對公共數(shù)據(jù)進行了定義。這些定義可以分為兩類：以上海和浙江為代表的地方立法將公共數(shù)據(jù)界定為各級行政機關(guān)以及履行公共管理和服務(wù)職能的事業(yè)單位在依法履職過程中，采集和產(chǎn)生的各類數(shù)據(jù)資源；而以山東和深圳為代表的地方立法則擴大了公共數(shù)據(jù)的范圍，將具有公共服務(wù)職能、提供公共服務(wù)的企業(yè)也納入其中。前者與政府數(shù)據(jù)界定的范圍近似，而后者界定的范圍更大，涉及的主體更為多元，也更有利于增進公共利益，實現(xiàn)公共價值。(二）公共數(shù)據(jù)治理的目標：為何而治？由誰來治？隨著越來越多的公共企事業(yè)單位和社會組織掌握了大量公共數(shù)據(jù)，“治理”概念中的多元、參與、互動、協(xié)商等特征也應(yīng)在公共數(shù)據(jù)治理中得到體現(xiàn)。從表面上看，公共數(shù)據(jù)治理表現(xiàn)為對公共數(shù)據(jù)資源進行管理和利用的過程，而從深層次看，公共數(shù)據(jù)治理是回應(yīng)社會需求、優(yōu)化公共產(chǎn)品供給、提高公共治理能力的公共價值創(chuàng)造過程。[37]公共數(shù)據(jù)治理與政府數(shù)據(jù)治理的權(quán)威來源和基礎(chǔ)也并不相同，政府數(shù)據(jù)資源管理的權(quán)威來自部門領(lǐng)導和上級機關(guān)，而公共數(shù)據(jù)治理的權(quán)威來源則更為廣泛，可包括公共部門、私營部門、社會組織或上述各方的合作。政府數(shù)據(jù)管理權(quán)威的基礎(chǔ)主要依靠法律法規(guī)和政策，而公共數(shù)據(jù)治理除了需要法律、法規(guī)和政策的保障，還強調(diào)各方的認同和共識。從權(quán)力運行的向度來看，政府數(shù)據(jù)資源管理的權(quán)力運行方向是自上而下的，而公共數(shù)據(jù)治理的權(quán)力運行方向是多方的、互動的、網(wǎng)絡(luò)化的。從作用的對象來看，政府數(shù)據(jù)資源管理的對象僅限于政府部門自身掌握的數(shù)據(jù)，而公共數(shù)據(jù)治理的對象則寬泛得多，涵蓋了企業(yè)等社會主體擁有的公共數(shù)據(jù)。[38]因此，公共數(shù)據(jù)治理不能完全照搬私人部門的做法，對于公共數(shù)據(jù)治理的績效評估，也不能像企業(yè)數(shù)據(jù)治理一樣僅從財務(wù)上的成本收益來進行考察，應(yīng)體現(xiàn)善治原則，包括問責性、連貫性、有效性、開放性、參與性和透明性。需要避免管理主義傾向，即對3E（經(jīng)濟、效率和效益）的片面追求和對政治價值的忽略[39]，最大限度地協(xié)調(diào)各利益相關(guān)方的訴求，從而增加社會對公共數(shù)據(jù)治理的共識和認同[25]9。正如新公共服務(wù)理論所指出的，“公民不只是顧客，他們是所有者或主人”[40]。綜上所述，公共數(shù)據(jù)治理是以實現(xiàn)公共價值為最終目標，將公共數(shù)據(jù)視為重要的公共資源，由政府、企業(yè)和公民等各個利益相關(guān)方共同對公共數(shù)據(jù)相關(guān)事務(wù)進行決策和行使權(quán)力的行為。五、公共數(shù)據(jù)治理的內(nèi)容框架從內(nèi)容框架來看，公共數(shù)據(jù)治理是一項跨邊界的合作，受到多方面因素的影響，包括技術(shù)障礙，社會、組織和經(jīng)濟障礙，法律和政策障礙，社會背景與情境等[41]。夏義堃[42]提出了公共部門數(shù)據(jù)治理的體系結(jié)構(gòu)，其戰(zhàn)略層面為領(lǐng)導與愿景，戰(zhàn)術(shù)層面包括執(zhí)行能力和管理規(guī)范，實施層面包括數(shù)據(jù)架構(gòu)、執(zhí)行基礎(chǔ)設(shè)施和數(shù)據(jù)價值周期。鄭躍平等[43]從制度、管理、技術(shù)和數(shù)據(jù)四個維度出發(fā)構(gòu)建了政府數(shù)據(jù)治理的評估指標體系。基于公共治理理論，面向公共價值實現(xiàn)的目標，梳理和構(gòu)建了一個公共數(shù)據(jù)治理的內(nèi)容框架，包括價值層、利用層、制度層、數(shù)據(jù)層和環(huán)境層五個層面（參見圖1）。（一）價值層公共數(shù)據(jù)治理的目標是公共價值的實現(xiàn)，包括經(jīng)濟價值、社會價值、政治價值等。公共價值是公民期望的集合，但集體偏好的達成并不是通過個人偏好的加總，而需要在基于主體間的審慎協(xié)商與復雜互動的過程中達成。[44]公共數(shù)據(jù)治理可能產(chǎn)生的價值包括：優(yōu)化決策[7,45]，提高效率[46,47]，優(yōu)化服務(wù)[45]，促進合作[48]，降低風險[49]，提升信任[6,50]等。失敗的公共數(shù)據(jù)治理除了可能造成經(jīng)濟損失，還可能帶來治理合法性的危機[51]。例如，近年來公共數(shù)據(jù)安全與隱私保護等問題日益突出，這些問題也可能造成政府合法性危機。盡管企業(yè)數(shù)據(jù)治理也強調(diào)合規(guī)（compliance）的重要性，但這與公共行政領(lǐng)域的合法性（legitimacy，或譯為正當性）是兩個概念。合乎法律的未必具有合法性，合法性是指社會秩序和權(quán)威被自覺認可和服從的性質(zhì)和狀態(tài)[25]9。行政體系的穩(wěn)定運行需要有效性與合法性的兼顧和互相促進[52]，公共數(shù)據(jù)治理的推進也需要同時考慮公共數(shù)據(jù)的保值增值與獲得社會認可兩個方面。（二）利用層價值層是公共數(shù)據(jù)治理的收益(outcome)，而公共數(shù)據(jù)治理的利用層則是產(chǎn)出（output），產(chǎn)出是收益的基礎(chǔ)和前提。公共數(shù)據(jù)治理的產(chǎn)出方式包括數(shù)據(jù)分析、數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)開放等多種形式。對公共數(shù)據(jù)進行跟蹤、監(jiān)測、收集、分析、挖掘、評估并提供對內(nèi)和對外的數(shù)據(jù)服務(wù)具有巨大的潛力，數(shù)據(jù)已成為推動公共服務(wù)價值創(chuàng)造機制創(chuàng)新的重要力量[53]。數(shù)據(jù)共享是公共數(shù)據(jù)治理的重要內(nèi)容，能夠提高公共數(shù)據(jù)的利用效率，推動部門間業(yè)務(wù)協(xié)同，打造整體性政府[54]。此外，公共數(shù)據(jù)的利用主體不能僅限于政府體系自身，還應(yīng)向社會開放公共數(shù)據(jù)，讓更多主體進行增值開發(fā)和創(chuàng)新應(yīng)用，以賦能經(jīng)濟增長和社會發(fā)展，促進公眾參與和公共價值共創(chuàng)[55]。（三）數(shù)據(jù)層公眾往往以為公共部門有足夠的能力處理數(shù)據(jù)，然而由于數(shù)據(jù)治理的薄弱，情況并非總是如此[56]。數(shù)據(jù)治理需要基于數(shù)據(jù)的全生命周期進行的一系列持續(xù)的管理活動，關(guān)于數(shù)據(jù)生命周期的治理活動在將數(shù)據(jù)原則運用到IT基礎(chǔ)設(shè)施的過程中起著關(guān)鍵作用[57]。Weber等[6]認為，數(shù)據(jù)治理涵蓋數(shù)據(jù)質(zhì)量、數(shù)據(jù)管理、元數(shù)據(jù)管理、訪問權(quán)限、決策權(quán)限、問責制和數(shù)據(jù)策略等方面。具有公共價值的數(shù)據(jù)資源并非僅僅掌握在政府部門手中，還分散在承擔公共管理和服務(wù)職能的其他組織手中，要最大限度地發(fā)掘數(shù)據(jù)的公共價值，不能只對政府自身掌握的數(shù)據(jù)進行治理，還應(yīng)把治理對象盡可能擴展到與公共利益相關(guān)的、來源主體更為全面多元的公共數(shù)據(jù)。同時，公共數(shù)據(jù)治理還應(yīng)面向增進公共價值的目標，保護各利益相關(guān)方的合法權(quán)益，防止算法歧視、算法殺熟、算法濫用等技術(shù)風險，防止技術(shù)中心主義或“技術(shù)霸權(quán)”。（四）制度層公共數(shù)據(jù)治理的制度層可分為規(guī)則政策和組織管理兩個層面。首先，公共數(shù)據(jù)治理需要國家法律、法規(guī)和政策等基礎(chǔ)制度的引導和保障，以確保實現(xiàn)公共價值的方向，近年來我國數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度的建設(shè)日益受到重視，“數(shù)據(jù)二十條”的出臺即體現(xiàn)了這一方向。如果技術(shù)上的投入不斷增加而制度變革緩慢，將難以逃脫管理主義和技術(shù)治理的路徑依賴，在工具理性和價值理性之間出現(xiàn)失衡，并使投入的邊際效益遞減，產(chǎn)生“內(nèi)卷化”問題。[58]此外，公共數(shù)據(jù)治理還需要公共部門建立與數(shù)據(jù)治理相適應(yīng)的組織管理機制[43]，包括戰(zhàn)略、組織、領(lǐng)導、溝通、激勵、監(jiān)督、評估等。與企業(yè)數(shù)據(jù)治理相比，公共數(shù)據(jù)治理的利益相關(guān)方更加廣泛、更加復雜，且相互依賴性更加明顯。公共數(shù)據(jù)治理的主體也涉及諸多利益相關(guān)方[59]，公共數(shù)據(jù)治理一個常見的局限性是“把參與局限于數(shù)據(jù)本身，以及有限的技術(shù)專家和數(shù)據(jù)機構(gòu)”，在公共數(shù)據(jù)治理的生態(tài)系統(tǒng)中，最薄弱的環(huán)節(jié)是缺乏將公民反饋引入政策過程的有效機制。[60]公共數(shù)據(jù)治理不僅是技術(shù)官僚、系統(tǒng)開發(fā)人員和IT規(guī)劃者的責任，重要的是要尊重這些政策的多元理性特征，這需要廣泛的參與[61]，從而實現(xiàn)各利益相關(guān)方的共治與共享。在公共數(shù)據(jù)治理中，政府除了對數(shù)據(jù)本身的責任之外，還承擔著憲法法律、共同體價值觀、政治規(guī)范、職