城市公共安全管理的短板定位和補(bǔ)強(qiáng)研究

城市公共安全管理的短板定位和補(bǔ)強(qiáng)研究

從安全到公共安全,再到城市公共安全,邏輯上應(yīng)該是一個由寬到窄的過程,但隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展,特別是城市這個人口、建筑物、各類活動密集的聚居模式出現(xiàn)后,這個邏輯正在發(fā)生變化,城市公共安全已經(jīng)成為一個包羅萬象的領(lǐng)域,在城市發(fā)生的,不在城市發(fā)生的,發(fā)生在空中的、水上的、實(shí)體空間的、虛擬空間的各種風(fēng)險,構(gòu)成了對城市公共安全的巨大威脅。城市公共安全研究自然順應(yīng)了這一特點(diǎn),具有廣泛性、多元性、分散化的特征。限于篇幅和主題,本文不對大量文獻(xiàn)作綜述性概括,只沿著全過程管理的路徑做一初步審視,提出深化的方向,更深入的研究留作日后展開。

一、對城市公共安全研究的簡要回顧

城市公共安全已經(jīng)成為一個包羅萬象的領(lǐng)域,相應(yīng)的,城市公共安全的相關(guān)研究涵蓋了概念研究,如安全生產(chǎn)、突發(fā)事件、國土安全、糧食安全、環(huán)境安全、水安全、食品藥品安全等;體系建設(shè),包括管理體系、評價體系、支撐體系、應(yīng)急體系、保障體系等;規(guī)劃管理,包括風(fēng)險源定位、排查、分布、優(yōu)化、隔離、監(jiān)控等,以及由此衍生的聚焦某一環(huán)節(jié)的深入研究,信息技術(shù)、生物技術(shù)等現(xiàn)代科技支撐的各類研究,還有人防、技防、物防、犬防等手段的運(yùn)用研究等。隨著互聯(lián)、物聯(lián)產(chǎn)業(yè)發(fā)展,以信息技術(shù)為依托的城市公共安全研究方興未艾。

對于城市公共安全管理,根據(jù)蘭貴興的定義,城市公共安全管理就是城市政府及社會為預(yù)防和控制各種重大事件、事故和災(zāi)害的發(fā)生或保護(hù)人民生命財產(chǎn)安全,減少社會危害和經(jīng)濟(jì)損失而有計劃、有組織地學(xué)習(xí)、制定和實(shí)施一系列管理和因應(yīng)策略的行為。在這一過程中,城市政府是城市公共安全管理的責(zé)任主體,而企事業(yè)單位、社會組織以及市民個人則是不可或缺的參與主體。

保障城市公共安全有兩個重要方面,一是防患未然,使公共安全事件不發(fā)生、少發(fā)生,在這一過程中,通過對城市公共安全事件進(jìn)行研究和防范,并從時間和空間上安排和準(zhǔn)備、加強(qiáng)管理,從而控制和降低城市風(fēng)險;二是及時的應(yīng)急管理,也就是公共安全事件發(fā)生后在最短的時間內(nèi)恢復(fù)城市正常運(yùn)轉(zhuǎn)。因此,從內(nèi)涵上來講,城市公共安全管理包括日常管理和應(yīng)急管理兩部分。日常管理的重點(diǎn)在于查明風(fēng)險、消除隱患、消滅誘因。應(yīng)急管理的重點(diǎn)在于編制預(yù)案、充分演練、巡查檢驗、及時反應(yīng)。

二、對城市公共安全管理的基本評價

我國城市公共安全管理已經(jīng)進(jìn)入了法律有依據(jù)、機(jī)構(gòu)很健全、體制很順暢、體系很完備的良性階段。

(一)我國政府對城市公共安全管理的重視程度無以復(fù)加

如果從對城市公共安全的重視程度看,我國政府對城市公共安全管理重視程度已經(jīng)達(dá)到頂峰,無以復(fù)加,主要體現(xiàn)在兩個方面。一是快速的立法進(jìn)程。20XX年我國頒布了《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》,20XX年進(jìn)行了修訂,20XX年頒布了《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》,日常管理由《安全生產(chǎn)法》來保障,應(yīng)急管理有《突發(fā)事件應(yīng)對法》為依據(jù)。相對我國立法、修法十分緩慢的進(jìn)程,這兩部法的出臺是十分順利和快速的,足見立法機(jī)構(gòu)和中央政府對城市公共安全的重視程度之高。二是依據(jù)兩法中央政府確定的地方一把手安全責(zé)任制。每當(dāng)一次安全生產(chǎn)事件或突發(fā)事件發(fā)生后,當(dāng)?shù)匾话咽侄际怯H臨現(xiàn)場指揮,而且成為媒體報道的頭條,重大事件中央還組

成工作組現(xiàn)場調(diào)查,有些情況國務(wù)院總理、副總理還要親臨現(xiàn)場指揮并慰問。歷次火災(zāi)、水災(zāi)、地震、沉船、爆炸、滑坡、井噴、透水、踩踏等事件,一把手承擔(dān)安全責(zé)任而辭職或被罷免的并不鮮見。

(二)安全生產(chǎn)已經(jīng)成為日常工作生活的組成部分

從中央到地方、從企事業(yè)單位到社區(qū),各級各類的安全生產(chǎn)管理委員會已經(jīng)做到了橫向到邊、縱向到底的全覆蓋,而且是大部分由主要負(fù)責(zé)人兼任單位安全生產(chǎn)委員會主任。行業(yè)管理組織還設(shè)立了安全生產(chǎn)聯(lián)席會議制度、安全員聯(lián)絡(luò)制度等。如原建設(shè)部就建立了從中央到地方再到各類建筑的安全員聯(lián)絡(luò)制度,可以做到從上到下、從政府到安全生產(chǎn)責(zé)任到人。日常工作中我們每個員工、家庭成員經(jīng)常收到安委會的各類提示,包括交通、用電、用火、用氣、防盜等。

安全評價通過危險性識別及危險度評價,客觀地描述系統(tǒng)的危險程度,指導(dǎo)人們預(yù)先采取相應(yīng)措施,來降低系統(tǒng)的危險性。目前安全評價已取得了長足的發(fā)展,分別從風(fēng)險因素、災(zāi)種、環(huán)節(jié)和過程等多種不同的角度構(gòu)建了安全風(fēng)險評估體系,已經(jīng)成為安全生產(chǎn)的約束環(huán)節(jié)。

(三)從上到下的應(yīng)急管理體系已經(jīng)建立

我國正式建立應(yīng)急管理體系是從應(yīng)急預(yù)案編制開始的,20XX年我國戰(zhàn)勝SARS疫情之后啟動了全國性的應(yīng)急預(yù)案編制工作。國務(wù)院辦公廳專門為制定預(yù)案出臺了《應(yīng)急預(yù)案編制指南》,要求預(yù)案編制要做到縱向貫通行政和各類組織層級、橫向覆蓋行政和社會層面。在國務(wù)院的指導(dǎo)下,全國制訂了各級各類應(yīng)急預(yù)案130多萬件,涵蓋了各類突發(fā)公共事件。

20XX年8月,黨的十六屆六中全會通過《關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧

很多安全事故的發(fā)生就是因為相關(guān)主管部門的忽視造成的。夯實(shí)基礎(chǔ)是指提高管理者對城市運(yùn)行規(guī)律的認(rèn)識和把握,沒有對安全事故依托物的深入了解,防范就無從談起。城市運(yùn)行涉及的部門多、層次多,易發(fā)危機(jī)的環(huán)節(jié)多,主管部門必須始終保持對可能影響公共安全的一切因素高度警惕,不斷引導(dǎo)科學(xué)研究,對可能引發(fā)城市公共安全事件的因素實(shí)時監(jiān)測和預(yù)判,把各級領(lǐng)導(dǎo)對城市公共安全的高度重視細(xì)化為全過程環(huán)節(jié)研判,把問責(zé)機(jī)制和責(zé)任環(huán)節(jié)一一對應(yīng),增強(qiáng)防范的針對性、持續(xù)性,避免盲目性。安全生產(chǎn)和應(yīng)急管理部門要定期、不定期地組織管理人員、專家對城市中各運(yùn)行環(huán)節(jié)存在的各種可能風(fēng)險隱患進(jìn)行排查、篩選;合理配置人員、設(shè)備、資金、技術(shù)和信息等資源,制定出切實(shí)可行的預(yù)防措施和辦法,將各種可能引發(fā)風(fēng)險的因素限定在可控范圍內(nèi)。要認(rèn)真分析既往公共安全事件的發(fā)生原因,包括事前防范的長處和短板,事中處理的到位與缺位,事后救援與安置存在的問題和取得的經(jīng)驗等,及時調(diào)整目前的工作方式,改進(jìn)預(yù)防和演練的工作內(nèi)容和形式,使重視落到實(shí)處。

(二)創(chuàng)新宣傳教育方式,強(qiáng)化依法處罰的教化作用,提高公眾的危機(jī)意識

城市公共安全教育既是一個長期的過程,也帶有一定的強(qiáng)制性,主要是因為我們剛剛進(jìn)入城市社會,對城市的運(yùn)行規(guī)則不熟悉,快速城鎮(zhèn)化使大量農(nóng)民進(jìn)入城市,而農(nóng)村和城市的生活習(xí)慣差異大,更加大了適應(yīng)城市社會的難度。一方面要潛移默化,從幼兒園開始開設(shè)公共安全教育課程,讓孩子們掌握大量的公共安全知識,進(jìn)而影響家庭。另一方面,要在廣泛宣傳的基礎(chǔ)上,加大處罰力度,發(fā)揮法律的教化作用。中國公民法不責(zé)眾的心理強(qiáng)烈,必須通過大眾媒體,包括利用電視、廣播、報刊雜志、手機(jī)、絡(luò)等傳播媒介,運(yùn)用微博、微信等自媒體,廣泛開展公共安全知識宣傳,讓城市居民公共安全知識全覆蓋,在此基礎(chǔ)上,對可能引發(fā)突發(fā)事件、威脅公共安全的個人行為高額處罰。酒駕入刑就起到了很好的教化作用,如果把應(yīng)急車道占用入刑,這類堵塞救命通道的行為必將大大減少。

(三)安全監(jiān)管和前置許可必須落到實(shí)處,與反腐敗緊密結(jié)合

我們說安全大于天。中央領(lǐng)導(dǎo)高度重視,地方領(lǐng)導(dǎo)一把手全責(zé),這些都不為過。但是,老百姓看到聽到的卻是一個個安全事故、一批批有害食品,甚至懷疑政府有沒有作為。其實(shí)我們不是人手少,也不是檢驗檢測設(shè)備不先進(jìn),而是機(jī)制設(shè)計出了問題,監(jiān)督機(jī)制和懲戒機(jī)制的設(shè)計無法適應(yīng)形勢發(fā)展需要。對于產(chǎn)品,抽樣檢測和送樣檢測肯定不代表全部,抽樣檢測還可以有一定的可信度,送樣檢測一定是投其所好或有權(quán)錢交易;對于服務(wù)機(jī)構(gòu),一次性核定資質(zhì),任由機(jī)構(gòu)把關(guān),會有很多漏之魚。另外,這樣的監(jiān)督機(jī)制無法擴(kuò)大監(jiān)督面,通過舉報機(jī)制和懲戒機(jī)制的配合,才可以擴(kuò)大監(jiān)督面,變機(jī)構(gòu)監(jiān)管為社會監(jiān)管,形成全覆蓋、無縫隙的安全監(jiān)管局面。懲戒機(jī)制的配合在于使用重典

,也就是發(fā)現(xiàn)安全事故和事件,當(dāng)事人承擔(dān)難以想象的重責(zé),美國一個公司違法可以罰款200多億美元,深圳汽車違章罰款1000元人民幣還引起輿論關(guān)注,這不利于法律重典的引導(dǎo)和治亂作用。反腐敗讓大家看到了對以權(quán)謀私的嚴(yán)懲,但對食品安全的責(zé)任人還沒有重刑加以引導(dǎo)和威懾。對天津爆炸事故的直接責(zé)任人嚴(yán)懲已成定局,但在規(guī)劃環(huán)節(jié)、安評環(huán)節(jié)、環(huán)評環(huán)節(jié)負(fù)有責(zé)任的人員也用酒駕入刑的思路繩之以法,這樣的悲劇至少會少得多!

(四)應(yīng)急預(yù)案應(yīng)該盡快梳理完善,增強(qiáng)針對性和可操作性

以上提到的爆炸、塌橋、淹城、沉船、大火災(zāi)害絕大部分發(fā)生于20XX年啟動第一輪應(yīng)急預(yù)案編制之后,換言之,很多省市和的應(yīng)急預(yù)案都經(jīng)過了事件檢驗,已經(jīng)有可以提升應(yīng)急預(yù)案的針對性和可行性的基礎(chǔ)。建議在災(zāi)害種類、風(fēng)險分級、聯(lián)動配合、資源共享、信息互通、統(tǒng)一指揮等方面梳理修訂。

災(zāi)害種類應(yīng)把可能的恐怖襲擊和有組織的公共安全事件納入,并依次進(jìn)行風(fēng)險分級。美國新奧爾良颶風(fēng)之后進(jìn)行的風(fēng)險分級,把恐怖襲擊、化學(xué)爆炸等列為最高等級風(fēng)險。聯(lián)動配合應(yīng)該作為應(yīng)急預(yù)案的重要內(nèi)容,無論是部門預(yù)案還是預(yù)案都必須把醫(yī)療、交管、通訊等的配合作為基礎(chǔ)。另外,應(yīng)特別強(qiáng)調(diào)把安全和應(yīng)急管理專家支持納入預(yù)案。信息互通、統(tǒng)一指揮平臺的建設(shè)和使用都需要一定時日的統(tǒng)籌,但卻是應(yīng)急管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié),應(yīng)予高度重視。

(五)應(yīng)急演練要增加次數(shù)和覆蓋度,提升整個城市社會的實(shí)戰(zhàn)能力

城市公共安全教育要自始至終貫穿人們的日常工作和生活,最有效的行動就是隨機(jī)實(shí)戰(zhàn)演練。結(jié)合案例教學(xué)、情景模擬等多種多樣的教學(xué)形式,加強(qiáng)對政府部門、企事業(yè)單位、社會機(jī)構(gòu)的公共安全和應(yīng)急反應(yīng)培訓(xùn),通過實(shí)踐演練,檢驗公共安全知識的掌握程度和覆蓋面、安全監(jiān)管的有效性和應(yīng)急預(yù)案的針對性,提高可行性。在此過程中,優(yōu)化調(diào)整安全提示、避險標(biāo)志、引導(dǎo)標(biāo)識的位置、大小、明暗、顏色等,增強(qiáng)實(shí)用性。改變很多場所只滿足于有無標(biāo)識、有無滅火器的狀況,強(qiáng)化遇火匍匐逃生有導(dǎo)引、人多擁擠可見標(biāo)志、任何起火位置都可以便利拿到滅火器的基本要求。培養(yǎng)自救能力和把有限資源讓給更需要的人的互救意識。美國在新奧爾良颶風(fēng)之后頻頻啟動應(yīng)急預(yù)案檢驗,確保任何位置和任何層級的應(yīng)急管理人員及時反應(yīng),值得我們學(xué)習(xí)。

(六)細(xì)化責(zé)任追究機(jī)制,確保權(quán)責(zé)一一對應(yīng),真正保障城市運(yùn)行安全

安全管理和責(zé)任追究的目的是保障城市的正常運(yùn)行,不是為了責(zé)任而責(zé)任。要避免因噎廢食和難以確責(zé)的尷尬局面,就必須認(rèn)真分析城市運(yùn)行的條條塊塊,全過程管理的各個環(huán)節(jié),把