香港特別行政區(qū)的對(duì)外締約權(quán)及有關(guān)問(wèn)題

香港特別行政區(qū)的對(duì)外締約權(quán)及有關(guān)問(wèn)題

鄧中華一九九七年一七月一舊我國(guó)對(duì)香港恢復(fù)行使主權(quán)后，根據(jù)中英關(guān)于香港問(wèn)題的聯(lián)合聲明和香港特別行政區(qū)基本法的有關(guān)規(guī)定，香港特別行政區(qū)將享有高度自治，在對(duì)外交往方而亦享有一定的權(quán)利。但是，由于香港特區(qū)只是中華人民共和國(guó)的一個(gè)地方實(shí)體，其對(duì)外交往權(quán)必然受到一定的限制，而其對(duì)外締結(jié)協(xié)定的程序也因其地位而有獨(dú)特之處。本文試就這兩個(gè)方面的問(wèn)題進(jìn)行探討。一、香港特別行政區(qū)的對(duì)外締約權(quán)“條約是至少兩個(gè)國(guó)際法主體意在原則上按照國(guó)際法產(chǎn)生、改變或廢」卜相互間權(quán)利義務(wù)的意思表示的一致”①這是當(dāng)代國(guó)際法學(xué)家對(duì)“條約”下的定義。在傳統(tǒng)國(guó)際法中，普遍認(rèn)為主權(quán)是締約權(quán)的唯一依據(jù)，也就是說(shuō)，只有主權(quán)國(guó)家才是條約的締結(jié)主體，因此，“條約”僅限于“國(guó)家與國(guó)家之間關(guān)于它們的相互權(quán)利和義務(wù)關(guān)系的書面形式的協(xié)議”;②甚至一九六九年《維也納條約法公約》也把“條約”界定為“國(guó)家間所締結(jié)的并受國(guó)際法支配的國(guó)際書面協(xié)定……”③但是，早在《維也納條約法公約》制定前，條約的制定主體就已超出了國(guó)家的范圍。一個(gè)最有說(shuō)服力的例子就是一個(gè)國(guó)際組織可以與國(guó)家或其它國(guó)際組織締結(jié)條約。例如，《聯(lián)合國(guó)憲章》第四十三條授權(quán)聯(lián)合國(guó)同各會(huì)員國(guó)締結(jié)軍事援助協(xié)定，并規(guī)定這種協(xié)定應(yīng)由各簽字國(guó)按其憲法程序予以批準(zhǔn);第六十三條授權(quán)經(jīng)社理事會(huì)得同各國(guó)政府間的專門機(jī)構(gòu)簽訂建立合作關(guān)系的協(xié)定;第一百O五條規(guī)定，聯(lián)合國(guó)為在會(huì)員國(guó)領(lǐng)土內(nèi)享受!：達(dá)成其宗旨時(shí)所必需的特權(quán)及豁免，得同各會(huì)員國(guó)締結(jié)協(xié)定。從實(shí)踐中看，聯(lián)合國(guó)的確簽汀過(guò)許多上述幾個(gè)方面的協(xié)定。④除了國(guó)際組織外，有些聯(lián)邦國(guó)家中的成員邦也在有限的范圍內(nèi)擁有對(duì)外締約權(quán)。例如前蘇聯(lián)憲法第十八條甲款規(guī)定：“每個(gè)加盟共和國(guó)有權(quán)同外國(guó)發(fā)生直接關(guān)系，并同它們締結(jié)協(xié)定和交換外交、領(lǐng)事代表?！备鶕?jù)聯(lián)邦德國(guó)《基本法》（憲法）第三十二條的規(guī)定，各州在有立法權(quán)的范圍內(nèi)，取得聯(lián)邦政府的認(rèn)可后，可以同外國(guó)締結(jié)條約;而根據(jù)《瑞士憲法》第八條，同外國(guó)締結(jié)同盟和條約，完全屬于聯(lián)邦的職權(quán)。但是，根據(jù)該憲法第九條，例外地，各州保留權(quán)利同外國(guó)締結(jié)關(guān)于公共經(jīng)濟(jì)、邊境關(guān)系和警察事項(xiàng)的條約，但這些條約不得包含有損于聯(lián)邦或其他州的權(quán)利的任何事項(xiàng)⑤。事實(shí)上，條約的締結(jié)主體除了主權(quán)國(guó)家、國(guó)際組織、聯(lián)邦的成員國(guó)外，還有被保護(hù)國(guó)、事實(shí)七已獨(dú)立的殖民地、交戰(zhàn)團(tuán)體和反政府武裝團(tuán)體等。⑥由于這些問(wèn)題與本文的討論無(wú)直接關(guān)系，故不詳述。雖然從以上的討論中我們得出一個(gè)國(guó)家內(nèi)的地方實(shí)體可以成為條約的締結(jié)主體，但我們不能立即得出香港特區(qū)是條約締結(jié)主體的結(jié)論，因?yàn)橐粋€(gè)地方實(shí)體能否成為國(guó)際條約締結(jié)主體，或者說(shuō)J'否對(duì)外締約僅，從恨卞十?應(yīng)該肴國(guó)內(nèi)法址內(nèi)給戶具必要的報(bào)儀，因?yàn)椤皸l約的締結(jié)適用國(guó)際法，但締約機(jī)關(guān)的資格則決定于有關(guān)的國(guó)家的國(guó)內(nèi)法?！雹呦愀厶貏e行政區(qū)基木法第十三條規(guī)定：“中央人民政府負(fù)責(zé)管理與香港特別行政區(qū)有關(guān)的外交事務(wù)。?一中央人民政府授權(quán)香港特別行政區(qū)依照本法自行處理有關(guān)的對(duì)外事務(wù)。”這是對(duì)香港特區(qū)對(duì)外交往權(quán)的原則規(guī)定，劃分了哪些權(quán)利由中央政府行使，哪些權(quán)利由中央政府授予香港特區(qū)行使：與香港特區(qū)有關(guān)的外交事務(wù)，由中央人民政府負(fù)責(zé)竹理，依照基木法屬于外交事務(wù)以外的對(duì)外事務(wù)由中央人民政府授權(quán)香港自行處理”在這一原則規(guī)定之后，基本法第七章專汽就香港的對(duì)外事務(wù)作了規(guī)定”第一百五一｝一條規(guī)定：“香港特別行政區(qū)可在經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易、金融、航運(yùn)、通訊、旅游、文化、體育等領(lǐng)域以‘中國(guó)香港'的名義，一單獨(dú)地同世界各國(guó)、各地區(qū)及有關(guān)國(guó)際組織保持和發(fā)展關(guān)系，雛訂和履行有關(guān)協(xié)議”。事實(shí)上，除本條件外，基刁、法在涉及具休問(wèn)題時(shí)對(duì)香港的對(duì)外締約權(quán)也作了具體的規(guī)定，如第一百一十六條規(guī)定，香港特區(qū)可以“中國(guó)香港”的名義參加《關(guān)稅及貿(mào)易營(yíng)、協(xié)定》、關(guān)于國(guó)際紡織品貿(mào)易安排等有關(guān)國(guó)際組織和國(guó)際貿(mào)易協(xié)定，包括優(yōu)惠貿(mào)易安排;第一百三十三條規(guī)定，香港特區(qū)政府經(jīng)中央人民政府具休授權(quán)，可（一）續(xù)簽或修改原有的民用航空運(yùn)輸協(xié)定和協(xié)議;（二）談判簽訂新的民用航空運(yùn)輸協(xié)定，為在香港特區(qū)注冊(cè)并以香港為主要營(yíng)業(yè)地的航空公司提供航線，以及過(guò)境和技術(shù)停降權(quán)利;（三）同沒(méi)有簽訂民用航空運(yùn)輸協(xié)定的外國(guó)或地區(qū)談刊簽訂臨時(shí)協(xié)議。第九寸六條規(guī)定:在中央人民政府協(xié)助或授權(quán)下，香港特區(qū)可與外國(guó)就司法互助關(guān)系作出適當(dāng)安排。香港特區(qū)擁有較廣泛的對(duì)外締約權(quán)是由其在中國(guó)國(guó)內(nèi)法中的地位決定的。菜木法規(guī)定，除國(guó)防和外交由中央人民政府負(fù)責(zé)管理外，香港特區(qū)享有高度的自治權(quán)，包括行政竹理權(quán)、立法權(quán)、獨(dú)立的司法權(quán)和終審權(quán)。而香港擁有行政竹理和眾法權(quán)的范圍包括很廣，可以說(shuō)社會(huì)生活中除國(guó)防、外交以外的所有事務(wù)都包括在內(nèi)，如財(cái)政、金融、貿(mào)易、工商業(yè)、T廿也、航運(yùn)、民用航空、教育、科學(xué)、文化、休育、宗教、勞工和社會(huì)服務(wù)等等。反過(guò)來(lái)看，聯(lián)邦制度下的各成員，雖然其與聯(lián)邦之問(wèn)采取“分權(quán)原則”，但實(shí)際卜各成員國(guó)所擁有的行政竹理和立法權(quán)相對(duì)而言是窄小的。以前蘇聯(lián)為例，雖然蘇聯(lián)憲法規(guī)定各加盟共和國(guó)都是獨(dú)立的國(guó)家，幾乎擁有一個(gè)主漢國(guó)家所擁有的一切行政和立法權(quán)力，但在實(shí)際上，各加恨共和國(guó)所擁有的權(quán)力十分有限，遠(yuǎn)不如九七年后的香港特別行政區(qū)。美國(guó)的聯(lián)邦制度可說(shuō)呈現(xiàn)今世界聯(lián)邦制的典型代衷，根據(jù)其憲法，各州擁有的權(quán)力和實(shí)際行使的權(quán)力都比其它聯(lián)邦囚家的成員邦大，但與香港特區(qū)還是不能科l比，一個(gè)典型的例子就是香港特區(qū)的財(cái)政完全獨(dú)立，稅收不上繳‘卜央，而在美國(guó)聯(lián)邦政府與州政府之間則實(shí)行分稅制，即一部分歸聯(lián)邦政府，一部分歸州政府。由此可見(jiàn)，香港擁有的自治權(quán).在目前世界各國(guó)的中央一與地方政府的關(guān)系中是最大的，甚至超過(guò)了聯(lián)邦制國(guó)家一個(gè)州的權(quán)力。⑧正是由于香港特區(qū)在如此j'一泛的領(lǐng)域中擁有白行管理和立法的權(quán)利。［l.香港的社會(huì)制度與內(nèi)地不同，為確保香港特區(qū)能繼續(xù)保持與世界齊國(guó)、各地區(qū)以及有關(guān)國(guó)際組織的交往，因此有必要賦子其相應(yīng)的對(duì)外交往權(quán)，包括締結(jié)協(xié)定的權(quán)力。二、香港特別行政區(qū)對(duì)外締約權(quán)的限制在國(guó)際法中，主權(quán)國(guó)家在行使其對(duì)外締約權(quán)時(shí)，除受國(guó)際法規(guī)定的一些限制（如不得締結(jié)對(duì)作締約國(guó)施加義蕪的條約）“1、，般不受f〔何l垠制?而香港特L'只是，［，l月的一個(gè)地方行政區(qū)，其對(duì)外締約權(quán)必然因其地位而受到一定的限制。但由于基本法對(duì)香港特區(qū)行使對(duì)外締約權(quán)沒(méi)作出明確具體的限制，因此有必要對(duì)此進(jìn)行研究。（一）締約權(quán)范圍。華本法對(duì)香港特區(qū)的締約權(quán)范圍沒(méi)作出明確的限制。不過(guò)，根據(jù)基本法的規(guī)定，與香港特區(qū)有關(guān)的國(guó)防、外交事務(wù)由中央人民政府負(fù)責(zé)竹理，因此，香港特區(qū)不得與外國(guó)、一各地區(qū)、國(guó)際組織簽訂屬于國(guó)防和外交事務(wù)方而的協(xié)定。但是，除國(guó)防、外交外，香港墾否可以在其余所有方而對(duì)外締結(jié)協(xié)定?基本法第一百五十一條所列明的香港有權(quán)對(duì)外締結(jié)協(xié)定的領(lǐng)域足“經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易、金融、航運(yùn)、通訊、旅游、文化、體育等”，顯然這些領(lǐng)域不能包括社會(huì)生活的全部。那么，是否可以理解在這此領(lǐng)域外香港就沒(méi)有對(duì)外締約權(quán)?這里涉及到憲法學(xué)__L的所謂“剩余權(quán)力”（residealpower）問(wèn)題。在憲法學(xué)卜，關(guān)于“剩余權(quán)力妙問(wèn)題有不同的規(guī)定和實(shí)踐:在聯(lián)邦制國(guó)家中，對(duì)于聯(lián)邦權(quán)力一般采取列舉方式，即某一權(quán)力是否屬于聯(lián)邦，以憲法是否規(guī)定將此權(quán)授予聯(lián)邦政府，否則就屬于齊邦。因此，聯(lián)邦國(guó)家中的“剩余權(quán)力”都屬于各邦。而在單一制國(guó)家中，由于地方的權(quán)刊都由中央賦予，除憲法規(guī)定屬于地方的權(quán)力外，未列舉的權(quán)力都屬于中央。因此所有“乘叮余權(quán)力”都屬于中央。就香港特區(qū)而言，由于中國(guó)是單一制國(guó)家，因此所有的“剩余權(quán)力”都屬于中央。⑨但是，這一原則是否適用丁;喬港的對(duì)外締約權(quán)七，也即說(shuō)，除基本法中所列的經(jīng)、貿(mào)等方面香港享有對(duì)外締約權(quán)外，在氣｝1木法沒(méi)有列明的其它方而是否亨有締約權(quán)?對(duì)一此，筆名認(rèn)為不能簡(jiǎn)單地作出結(jié)淪。首先，雖然堪本法對(duì)吞港特區(qū)的權(quán)力作了明確的規(guī)定（第二條），但同時(shí)又對(duì)中央政府的權(quán)力作了明確規(guī)定，如第卜分條規(guī)定中央人民政府負(fù)責(zé)竹理與香港特區(qū)有關(guān)的外交事務(wù)，第十四條規(guī)定「｝，火人民政府負(fù)責(zé)竹尹!【香港特區(qū)的防務(wù);第卜七條規(guī)定吞港特區(qū)制定的法律須報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案，備案不形響該法律的生效。!f1此可見(jiàn)，大些木法對(duì)權(quán)力!，l｛JklJ分不是‘簡(jiǎn)單地采取單一制式的劃分，而是單一制與聯(lián)邦制兩者兼有:既列明香港特區(qū)的權(quán)力，又.列明中央政府的權(quán)力，叩因此對(duì)于剩余權(quán)力就不能簡(jiǎn)一單地采用單一制的劃分法。第二，一個(gè)地公實(shí)體的對(duì)外締約權(quán)與其對(duì)內(nèi)立法權(quán)是相互密l刀聯(lián)系的，不可想象其東沒(méi)有對(duì)內(nèi)認(rèn)法權(quán)的情況下.擁有對(duì)外締約僅。反過(guò)來(lái)就喬港特區(qū)來(lái)說(shuō)，如其有對(duì)內(nèi)祝法權(quán)而沒(méi)石相應(yīng)的對(duì)夕卜締約權(quán)，則其對(duì)內(nèi)立法權(quán)也就得不到充分行使，因?yàn)橄愀厶貐^(qū)實(shí)行'了內(nèi)地不1.J的社會(huì)制度，如將中央人民政府與外國(guó)簽訂的協(xié)定適用于它，則對(duì)它的立法權(quán)可能產(chǎn)生不利影響。因此，在香港有立法權(quán)的范圍內(nèi)，雖然畢本法沒(méi)有明確規(guī)定這一范圍內(nèi)的所有對(duì)外締約權(quán)的歸屬問(wèn)題，但不能簡(jiǎn)單按單一制的做法歸屬」七中央人民政府第三，九一l聲卜前香港對(duì)外簽訂一J'一些協(xié)定，并通過(guò)認(rèn)法使這此協(xié)定在吞港適川，如果這些協(xié)定涉及到基本法沒(méi)有明確規(guī)定的“剩余權(quán)力”，而九七年后將這些剩余權(quán)力歸屬，!，央，則這些協(xié)定以及有關(guān)立法在九七年后就將因沒(méi)有締約權(quán)來(lái)源而難以繼續(xù)適用。因此，筆者認(rèn)為，對(duì)于香港對(duì)外締約權(quán)中的剩余權(quán)力問(wèn)題，不能采取“剩余權(quán)力”獷一l中央的原則處理。那么應(yīng)該采取什么方式處理呢?德國(guó)在此問(wèn)題J幾給我們提供了一個(gè)很好的方式:德國(guó)《纂本法》（憲法）第三十二條規(guī)定，各邦在有立法權(quán)的范圍內(nèi)，取得聯(lián)邦政府的認(rèn)可后，可以同外國(guó)締結(jié)條約。看來(lái)，采用德國(guó)的方式是可取的:香港的對(duì)外締約權(quán)以其立法權(quán)為限，對(duì)其有權(quán)億法的事務(wù)，香港都有對(duì)外締約權(quán)，這對(duì)確保喬港充分行使應(yīng)法權(quán)也是有利的。另一方而，對(duì)于香港立法權(quán)以外的事務(wù)，香港沒(méi)有締約權(quán)，這樣又能在整體權(quán)力劃分仁體現(xiàn)中國(guó)的一切剩余權(quán)力歸中央的原則。（二）協(xié)定的內(nèi)界。香港特區(qū)｝余在所能對(duì)外締結(jié)協(xié)定的拋困萬(wàn)面受到一定的限制外，在其締結(jié)的協(xié)定中亦有一定的限制。這些限制仁要包括兩個(gè)，萬(wàn)而。（::）香港特區(qū)與外國(guó)簽訂的協(xié)定必須符合香港的非主權(quán)地區(qū)地位。由于香港特區(qū)是中國(guó)的一個(gè)地方實(shí)體，因而其所締結(jié)的協(xié)定在內(nèi)容上必須符合這一地位。因此:對(duì)于一般國(guó)際協(xié)定中具有的某些協(xié)定，如締約各方將有關(guān)條約的解釋或適用的爭(zhēng)議提交團(tuán)際法院解決的規(guī)定，顯然在香港對(duì)外締結(jié)的協(xié)定中不能采用。因?yàn)楦鶕?jù)《國(guó)際法院規(guī)約》的規(guī)定，在國(guó)際法院得為訴訟當(dāng)事國(guó)者，限于國(guó)家。（b）香港特區(qū)對(duì)外簽訂的協(xié)定不得損害中國(guó)國(guó)家利益。因?yàn)橄愀垭m然擁有較大的自治權(quán)并有一定的對(duì)外締約權(quán)但它畢竟是中國(guó)的一個(gè)地方行政區(qū)，因此它的一切行為，包括對(duì)外締結(jié)的協(xié)定不能損害中國(guó)國(guó)家利益。（三）一些特殊的限制。例如攏木法第一百三十三條規(guī)定:香港特區(qū)政府經(jīng)中央人民政府具體授權(quán)可續(xù)簽或修改原有的，談判簽訂新的民用航空協(xié)定或臨時(shí)協(xié)議，但香港對(duì)外談判簽訂這類協(xié)定或協(xié)議時(shí)有一個(gè)限制，即“不涉及往返、經(jīng)停中國(guó)內(nèi)地而只往返、經(jīng)停香港的定期航班”，@而對(duì)于涉及中華人民共和國(guó)其他地區(qū)同其他國(guó)家和地區(qū)的往返并經(jīng)停香港特區(qū)的航班，和涉及香港特區(qū)同其他國(guó)家和地區(qū)的往返并經(jīng)停中華人民共和中其他地區(qū)航班的民用航空運(yùn)輸協(xié)定，則由中央人民政府簽訂。0三、香港特別行政區(qū)對(duì)外締結(jié)協(xié)定的程序國(guó)際條約締結(jié)程序一般包括淡判、約文的起草和議定、簽署、批準(zhǔn)，有的條約在批準(zhǔn)后還需由雙方互換批準(zhǔn)書并自互換批準(zhǔn)書之日起生效。就香港而一言，其對(duì)外簽訂協(xié)定的程序在某些方而火然與國(guó)際條約的締結(jié)程序一樣，如談判、簽署。但是，香港特區(qū)的對(duì)外締約權(quán)是中央政府授予的，并非其本身固有的權(quán)利，因此其在具體行使締約權(quán)時(shí)，是否還需中央政府的授權(quán)?與之相關(guān)的另一個(gè)問(wèn)題是，香港特區(qū)在締結(jié)協(xié)定后，是否還需經(jīng)中央政府批準(zhǔn)協(xié)定才能生效?（一）授權(quán)問(wèn)題墓本法第一百五十一條規(guī)定香港特區(qū)可在經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易、金融、航運(yùn)、通訊、旅游、文化、體育等領(lǐng)域以“中國(guó)香港”名義一單獨(dú)對(duì)外簽訂和履行有關(guān)協(xié)議，這一規(guī)定應(yīng)理解為中央人民政府對(duì)香港特區(qū)的總授權(quán)。那么，香港特區(qū)如欲在某個(gè)具體領(lǐng)域?qū)ν夂炗唴f(xié)定時(shí)，是否需得到中央人民政府的具體授權(quán)?在某幾個(gè)方而，這個(gè)問(wèn)題比較清楚，例如在民用航空方而，基本法第一百三十三條規(guī)定香港特區(qū)政府經(jīng)中央人民政府具體授權(quán)可以續(xù)簽或修改原有的協(xié)定，并可淡判簽訂新的民航協(xié)定或臨I才協(xié)議，而第一百三十四條規(guī)定中央人民政府授權(quán)香港特區(qū)政府同其他“氣局商淡并簽訂有關(guān)執(zhí)行第一百三十二條所指的民航協(xié)定和臨時(shí)協(xié)議的各項(xiàng)安排。也就是說(shuō)，香港如欲與某個(gè)國(guó)家簽訂民航協(xié)定，僅依據(jù)墓本法第一百三十三條還不夠，還需得到中央人民政府的具體授權(quán)，才能與某個(gè)國(guó)家或地區(qū)簽訂民航協(xié)定或臨時(shí)協(xié)定，但在簽訂有關(guān)執(zhí)行民航協(xié)定和臨時(shí)協(xié)議的各項(xiàng)安排時(shí)，則無(wú)需得到中央人民政府的具體授權(quán);在司法互助方而，華本法第九十六條規(guī)定:在中央人民政府協(xié)助或授權(quán)下，香港特區(qū)政府可與外國(guó)就司法互助關(guān)系作出適用安排;在互免簽證方面，第一百五十五條規(guī)定:中央人民政府協(xié)助或授權(quán)香港特區(qū)政府與各國(guó)或各地區(qū)締結(jié)互免簽證協(xié)議。這里的“授權(quán)”顯然是指具體授權(quán)。但是，在其它領(lǐng)域，這個(gè)問(wèn)題就不清楚，例如，香港特區(qū)如欲在文化領(lǐng)域與外國(guó)簽訂文化交流協(xié)定，是否需要中央人民政府在這個(gè)領(lǐng)域再次授權(quán)?再進(jìn)一步，如果前面問(wèn)題的答復(fù)是肯定的，香港特區(qū)政府在具體與某個(gè)國(guó)家或地區(qū)談判簽訂文化交流等協(xié)定前是否還需得到中央人民政府更具體的授權(quán)?九七年前，香港對(duì)外談判締結(jié)協(xié)定需得到英國(guó)政府的具體授權(quán)，這個(gè)具體授權(quán)既包括在某個(gè)具體領(lǐng)域的授權(quán)，還包括對(duì)香港具體與某個(gè)國(guó)家談判締結(jié)協(xié)定的授權(quán)。例如一九九O年十二月三日，英國(guó)外交及聯(lián)邦事務(wù)大臣在給香港總督的授權(quán)書中表示:“??為此，聯(lián)合王國(guó)政府授權(quán)予你代表香港處理以下對(duì)外關(guān)系:在引渡領(lǐng)域和刑事司法互助j專它領(lǐng)域與附件所列的，香港與之有作出此類安排的實(shí)際需要的任何國(guó)家和地區(qū)談判、締結(jié)和實(shí)施協(xié)定???！痹诟郊袆t列出了具體的國(guó)家。看來(lái)九七年后香港特區(qū)政府對(duì)外談判締結(jié)協(xié)定繼續(xù)采用目前的方式是沖適的，因?yàn)橐环矫嫦愀厶貐^(qū)政府是中國(guó)的一個(gè)地方政府，其對(duì)外締約權(quán)從性質(zhì)上講共中央授予的，因此，由中央人民政府具體授權(quán)更能體現(xiàn)香港特區(qū)作為非主權(quán)地區(qū)的地位;另一方面，基本法對(duì)香港特區(qū)對(duì)外締約權(quán)的規(guī)定只是國(guó)內(nèi)法的規(guī)定，如香港特區(qū)政府僅以此作為其有權(quán)對(duì)外締結(jié)協(xié)定的依據(jù)，則談判他方對(duì)香港特區(qū)締結(jié)協(xié)定的合法性以及實(shí)施協(xié)定的能力和程度可能有一定的疑慮（特別是在重要的協(xié)定，如民航協(xié)定、移交逃犯協(xié)定等），⑩而中央人民政府給予香港特區(qū)政府具體授權(quán)，則可排除這種疑慮，因?yàn)檫@種授權(quán)雖然也屬于國(guó)內(nèi)法的性質(zhì)，但其明確了香港特區(qū)在某一領(lǐng)域擁有締約權(quán)以及締約權(quán)的程度;再一個(gè)方面，香港與某個(gè)國(guó)家或地區(qū)簽訂協(xié)定不僅關(guān)系到香港與該國(guó)或該地區(qū)之間的關(guān)系，對(duì)中國(guó)與該國(guó)或該地區(qū)的關(guān)系也有一定的影響，因此，香港是否應(yīng)與該國(guó)或該地區(qū)簽訂協(xié)定，何時(shí)與該國(guó)或該地區(qū)簽訂協(xié)定除了從香港的具體情況考慮外，還應(yīng)從國(guó)家的外交角度予以考慮。不過(guò)，香港對(duì)外締結(jié)協(xié)定需經(jīng)授權(quán)應(yīng)被看作是一項(xiàng)原則，而不宜一味堅(jiān)持所有協(xié)定都需經(jīng)中央授權(quán)。除了基本法明確規(guī)定者外，至于哪些協(xié)定需經(jīng)中央授權(quán)，則應(yīng)視協(xié)定所涉事項(xiàng)的性質(zhì)而定。一般來(lái)說(shuō)，如果協(xié)定所涉事項(xiàng)具有較強(qiáng)的主權(quán)性質(zhì)，或?qū)ο愀厶貐^(qū)具有重大影響，應(yīng)經(jīng)中央政府授權(quán)，而除此以外其它協(xié)定則可無(wú)需具體授權(quán)。（二）豐匕準(zhǔn)問(wèn)題條約法對(duì)條約生效的時(shí)間有不同的規(guī)定。有的協(xié)定自簽署之日起生效，有的需在批準(zhǔn)之日起生效，有的需在互換批準(zhǔn)書之后生效，有的在條約中規(guī)定特定的時(shí)間生效。但是，基本法對(duì)香港特區(qū)政府簽訂的協(xié)定是否需要批準(zhǔn)沒(méi)作規(guī)定。這樣就在批準(zhǔn)問(wèn)題上留下一個(gè)漏洞。批準(zhǔn)在條約締結(jié)程序中的“最主要的作用是使締約國(guó)的主管行政當(dāng)局有時(shí)間對(duì)已經(jīng)簽署而事關(guān)重要的條約進(jìn)一步審查借以對(duì)締結(jié)該約的利弊得失作出深思熟悉的結(jié)論。⑧就香港特別行政區(qū)來(lái)說(shuō)，由于它不是主權(quán)國(guó)家，其所擁有的締約權(quán)由巾央政府授予。并且有一定的限制，因而批準(zhǔn)的作用除上述外，還有審查其所簽協(xié)定位否逾越其締約權(quán)限的日的;另一方面，基本法第十七條規(guī)定香港特區(qū)立法機(jī)關(guān)制定的法律須報(bào)全國(guó)人民代衣大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案。人大常委會(huì)在征詢其所屬的香港特區(qū)基本法委員會(huì)后，如認(rèn)為吞港特區(qū)立法機(jī)關(guān)制定的任何法律不符合塔刁石j:交J，i，央管理的事務(wù)及'｝，央一fIl否港特區(qū)關(guān)系的條款，可將有關(guān)法律發(fā)回經(jīng)發(fā)回的法律、1叩人效。！日r適用J飛古港的條約需轉(zhuǎn)變?yōu)橄愀郾镜胤刹?能實(shí)施，如在條約生效并轉(zhuǎn)變?yōu)橄愀鄯珊蟊蝗珖?guó)人大發(fā)回?zé)o效，則香港特區(qū)需承擔(dān)不履行條約的責(zé)任。因此，采用對(duì)條約進(jìn)行批準(zhǔn)的程序可防范于先，并使其后有關(guān)立法被人大常委會(huì)發(fā)回的可能性降到最低程度。因此，從這個(gè)意義上，批準(zhǔn)的程序?qū)ο愀厶貐^(qū)來(lái)說(shuō)是必要的。然而批準(zhǔn)權(quán)具體由誰(shuí)來(lái)行使，是香港特區(qū)立法機(jī)關(guān)還是中央政府?從表面上看由香港特區(qū)立法機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)是符合情理的，因?yàn)檎勁泻秃炇饏f(xié)定的特區(qū)行政機(jī)構(gòu)應(yīng)受到特區(qū)立法機(jī)構(gòu)的制衡。但是，還是基于上述需要批準(zhǔn)程序的理由，香港特區(qū)締結(jié)的協(xié)定是否超越其授權(quán)范圍的最有決定權(quán)者是中央機(jī)關(guān)，因此由中央機(jī)關(guān)行使批準(zhǔn)權(quán)是合適的。這樣又產(chǎn)生另一個(gè)問(wèn)題中央機(jī)關(guān)具體由誰(shuí)來(lái)行使這一批準(zhǔn)權(quán)?是全國(guó)人大常委會(huì)還是國(guó)務(wù)院?一般來(lái)說(shuō)，條約的批準(zhǔn)權(quán)都在立法機(jī)關(guān)，在中國(guó)就是全國(guó)人大及其常委會(huì)。隨著國(guó)際交往的增多，許多國(guó)家采取簡(jiǎn)化批準(zhǔn)程序的做法，即重要的條約需由立法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，而一般條約只需經(jīng)過(guò)政府核準(zhǔn)aP-proyal）即可。0在我國(guó)，也不是所有條約都需經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)，有些條約經(jīng)國(guó)務(wù)院核準(zhǔn)即可0?？紤]到國(guó)際和我國(guó)的實(shí)踐以及九七年前香港亦無(wú)批準(zhǔn)的程序，似乎可以將此權(quán)交由國(guó)務(wù)院行使。畢竟，香港簽訂的協(xié)定，其重要性和影響不如中央政府簽訂的協(xié)定。值得指出的是，上述由國(guó)務(wù)院核準(zhǔn)程序與具體授權(quán)一樣，應(yīng)該是一個(gè)原則規(guī)定，不