公共服務(wù)1教材

公共服務(wù)的制度公共服務(wù)：即建立在一定社會(huì)共識(shí)基礎(chǔ)之上，為實(shí)現(xiàn)公共利益，一國(guó)全體公民無(wú)論其居住、年齡、性別、民族等均有權(quán)享有的服務(wù)。其范圍包括：國(guó)防、外交、基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生、社會(huì)保障、基礎(chǔ)設(shè)施、公共安全、社會(huì)保護(hù)、基礎(chǔ)科技、文化娛體、一般公共服務(wù)等11個(gè)方面。公共服務(wù)是政府利用公共權(quán)力或公共資源，為促進(jìn)居民消費(fèi)的平等化，分擔(dān)居民消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)而進(jìn)行的一系列公共行為，它可以不以實(shí)物形式提供，但以公共利益為目的，以公共資源消耗為基礎(chǔ)，向公眾提供其所需產(chǎn)品或服務(wù)是公共服務(wù)的基本屬性。制度：制度（Institution），或稱為建制，是社會(huì)科學(xué)里面的概念。用社會(huì)科學(xué)的角度來(lái)理解，制度泛指以規(guī)則或運(yùn)作模式，規(guī)范個(gè)體行動(dòng)的一種社會(huì)結(jié)構(gòu)。這些規(guī)則蘊(yùn)含著社會(huì)的價(jià)值，其運(yùn)行表彰著一個(gè)社會(huì)的秩序。建制的概念被廣泛應(yīng)用到社會(huì)學(xué)、政治學(xué)及經(jīng)濟(jì)學(xué)的范疇之中。由于國(guó)情的不同，不同的國(guó)家形成了不同特色的公共服務(wù)制度與供給模型。主要有以下幾種：一類是最低保障與兼顧效率型模式。強(qiáng)調(diào)以市場(chǎng)為主導(dǎo)，堅(jiān)持在公共服務(wù)供給體系中引進(jìn)激勵(lì)機(jī)制，以美國(guó)和德國(guó)為典型代表。美國(guó)模式強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)，他們按勞動(dòng)者對(duì)生產(chǎn)的貢獻(xiàn)程度來(lái)保障其生活，貢獻(xiàn)度越高，受到的保障就越好，客觀上能起到很好的激勵(lì)作用，在一定程度上可以維護(hù)社會(huì)的公平、正義。美國(guó)主要由商業(yè)保險(xiǎn)、社會(huì)保險(xiǎn)、企業(yè)養(yǎng)老金共同構(gòu)成個(gè)人保障體系。德國(guó)歷來(lái)重視公共服務(wù)，德國(guó)是世界上最早以立法形式建立社會(huì)保障制度的國(guó)家，有著深厚的社會(huì)服務(wù)傳統(tǒng)，主要強(qiáng)調(diào)社會(huì)保障的全民化，在公共服務(wù)中堅(jiān)持貫徹強(qiáng)制性、普遍性、公平性和互助性等價(jià)值理念。德國(guó)的公共服務(wù)基本原則是強(qiáng)調(diào)權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一，只有繳費(fèi)才能享受保險(xiǎn)，并鼓勵(lì)多途徑多繳費(fèi)。這一模式強(qiáng)調(diào)社會(huì)保障的公平性和互助性等核心價(jià)值理念，認(rèn)為社會(huì)保障的目的是通過(guò)保障使被保障的人能夠重新獲得參與競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)或者能安享晚年。為此，只有工傷保險(xiǎn)費(fèi)由企業(yè)主承擔(dān)，年金、失業(yè)保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)則由企業(yè)和工人共同負(fù)擔(dān)，政府只有在這些項(xiàng)目出現(xiàn)虧空時(shí)給與部分的財(cái)政補(bǔ)貼。公助與自助相結(jié)合，有利于減輕政府的負(fù)擔(dān)，同時(shí)也能確保公民享受基本的社會(huì)保障。這種模式在保證公民能享受到基本的公共服務(wù)的同時(shí)，并不會(huì)過(guò)多的增加財(cái)政負(fù)擔(dān)。第二類是全面公平型模式。是在實(shí)施社會(huì)保障過(guò)程中強(qiáng)調(diào)全面的無(wú)差異的公平，以國(guó)家為主體，實(shí)行對(duì)全民的普遍保障。每一個(gè)人都享有社會(huì)保障的權(quán)利，國(guó)家承擔(dān)著保障全體國(guó)民的義務(wù)和責(zé)任。該模式在具體的運(yùn)行中主要有兩種形式：一是以英國(guó)為代表的基本全面公平型制度，強(qiáng)調(diào)自由經(jīng)濟(jì)的起點(diǎn)平等和機(jī)會(huì)平等，通過(guò)提供最低的保障鼓勵(lì)個(gè)人的自助努力，國(guó)家僅保障國(guó)民的最低生活水平，超出最低生活水平的生活需要就由個(gè)人承擔(dān)。二是以北歐為代表的全面公平的公共服務(wù)模式。以挪威、芬蘭、瑞典、丹麥為代表的北歐斯堪的納維亞模式是全面公平的公共服務(wù)模式，以平等分享和公眾參與為其公共服務(wù)的特點(diǎn)。這種公共服務(wù)模式保障的不是社會(huì)成員的最低生活水平，而是社會(huì)成員全面的、高水準(zhǔn)的保障。在公共服務(wù)的提供主體中，政府扮演著重要的角色，并根據(jù)社會(huì)需求變化積極采取有效措施滿足公民的需要，因此公共支出在政府支出中占很大的比例。除了最低生活水平保障之外，它還建立了許多由政府出資的殘疾、失業(yè)保障基金。北歐在教育和城鄉(xiāng)生活水平方面比較趨同，以人人平等作為制定教育政策的基本原則，努力使每個(gè)人都享受平等的教育機(jī)會(huì)。第三類是效率主導(dǎo)型模式。以新加坡和智利為典型，強(qiáng)調(diào)自我的激勵(lì)，通過(guò)國(guó)家立法等強(qiáng)制手段，以個(gè)人或家庭的儲(chǔ)蓄來(lái)進(jìn)行自我保障。在這種模式下國(guó)家負(fù)擔(dān)輕，同時(shí)對(duì)經(jīng)濟(jì)效率產(chǎn)生正面效應(yīng)。新加坡的社會(huì)保障制度主要通過(guò)強(qiáng)制儲(chǔ)蓄來(lái)實(shí)現(xiàn)，其適用對(duì)象包括依靠工資為生活來(lái)源的企業(yè)資方雇員以及政府雇員，而不依靠工資為生的企業(yè)資方雇員和其他非雇員不參加公積金制度。這種公積金全部由雇員繳納的會(huì)費(fèi)和雇主繳納的經(jīng)費(fèi)構(gòu)成，政府不承擔(dān)任何經(jīng)費(fèi)義務(wù)；個(gè)人的儲(chǔ)蓄會(huì)連本帶利的分別記入個(gè)人名下，在遭遇年老、殘疾或死亡等不測(cè)事故發(fā)生時(shí)一次性總付給該儲(chǔ)蓄人或其家屬；在生病、失業(yè)或買房時(shí)，可中途支出部分儲(chǔ)蓄。智利社會(huì)保障制度，實(shí)行以強(qiáng)制性儲(chǔ)蓄為基礎(chǔ)，通過(guò)建立個(gè)人賬戶，實(shí)行強(qiáng)制性儲(chǔ)蓄私人化，同時(shí)根據(jù)指數(shù)化養(yǎng)老金的市場(chǎng)，把儲(chǔ)蓄積累轉(zhuǎn)換為退休者的養(yǎng)老收入。在這種“效率主導(dǎo)型”模式下，政府只負(fù)責(zé)設(shè)置相關(guān)的制度和制度實(shí)施的監(jiān)管工作，但資金來(lái)源主要靠公民和企業(yè)，政府會(huì)提供相應(yīng)的優(yōu)惠和扶持政策，從而吸引公民積極參與社會(huì)保障制度。美國(guó)公共服務(wù)制度第一，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，促進(jìn)公共服務(wù)市場(chǎng)化。美國(guó)政府通過(guò)促進(jìn)公共服務(wù)市場(chǎng)化，把政府與市場(chǎng)兩種制度安排的功能優(yōu)勢(shì)有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，建立更為合理、有效率的公共服務(wù)的運(yùn)行機(jī)制。其核心在于用競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制打破政府對(duì)公共服務(wù)的壟斷，按市場(chǎng)原則建立多個(gè)公共服務(wù)提供主體相互競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境，使企業(yè)和公眾獲得更多的自主選擇的機(jī)會(huì)，迫使政府增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，降低服務(wù)成本，提高服務(wù)質(zhì)量。第二，注重社會(huì)協(xié)同參與，推動(dòng)公共服務(wù)社會(huì)化。所謂公共服務(wù)社會(huì)化，就是根據(jù)不同公共服務(wù)項(xiàng)目的性質(zhì)和特點(diǎn)，以社會(huì)需求為導(dǎo)向，鼓勵(lì)各種非營(yíng)利組織和社會(huì)公眾參與興辦公益事業(yè)和社會(huì)服務(wù)，形成以政府為主導(dǎo)各種社會(huì)主體共同參與的公共服務(wù)供給格局。第三，適度分權(quán)，政府間合作提供公共服務(wù)。中央與地方政府之間的公共服務(wù)職責(zé)，是維持多層級(jí)政府正常運(yùn)轉(zhuǎn)并滿足不斷變化的公共服務(wù)需求的基礎(chǔ)性制度設(shè)計(jì)。第四，實(shí)行公共服務(wù)的績(jī)效評(píng)估。績(jī)效評(píng)估是降低服務(wù)成本提高服務(wù)質(zhì)量的保證。歷任總統(tǒng)都很關(guān)注政府部門的績(jī)效評(píng)估，政府績(jī)效評(píng)估甚至成為克林頓政府行政改革的主導(dǎo)思想。美國(guó)聯(lián)邦政府制定了《國(guó)家績(jī)效評(píng)估報(bào)告》，國(guó)會(huì)通過(guò)了《政府績(jī)效和結(jié)果法》，將政府績(jī)效評(píng)估制度化法定化，使其不因行政首長(zhǎng)更迭而發(fā)生變化。1.公共服務(wù)相對(duì)滯后

我國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)采取了一系列措施，取得一定效果。如取消了農(nóng)業(yè)稅、對(duì)農(nóng)村業(yè)務(wù)教育階段的貧困學(xué)生實(shí)行“兩免一補(bǔ)”、在全國(guó)推廣新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度改革、解決實(shí)地農(nóng)民與進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題。2006年起采取了加大社會(huì)基本公共服務(wù)資金投入的舉措，包括自西部開始逐步將我國(guó)農(nóng)村業(yè)務(wù)教育全面納入公共財(cái)政保障范圍；將新型農(nóng)村合作醫(yī)療知道改革試點(diǎn)范圍擴(kuò)大到全國(guó)40%的縣、區(qū)，同時(shí)將參保農(nóng)民每人每年10元的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)提高到20元。

但是，從公眾感知公共服務(wù)的角度，中國(guó)公共服務(wù)的發(fā)展總體滯后，中國(guó)公共服務(wù)小康指數(shù)為71.5。據(jù)零點(diǎn)研究咨詢集團(tuán)《中國(guó)公共服務(wù)公眾評(píng)價(jià)指數(shù)報(bào)告》，中國(guó)公共服務(wù)滿意度指數(shù)為63.16分，總體服務(wù)水平不能滿足快速增長(zhǎng)的公共服務(wù)需求，且低于同期商業(yè)服務(wù)的滿意度指數(shù)，在東西部之間、城鄉(xiāng)之間、不同服務(wù)類型之際存在較大差異。中國(guó)公共服務(wù)制度存在的問(wèn)題2.公共服務(wù)中政府層級(jí)權(quán)職配置不當(dāng)中央政府控制著下級(jí)政府的主要財(cái)政收入，下級(jí)政府在很大程度上依賴上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付。從而出現(xiàn)中央政府侵犯地方政府利益的情況，將支出責(zé)任盡量推給下級(jí)政府，而盡量保留財(cái)權(quán)，從而導(dǎo)致基層政府出現(xiàn)事權(quán)過(guò)大，財(cái)權(quán)不足的情況。因而我國(guó)已經(jīng)出現(xiàn)了基層公共服務(wù)不足、地方政府向市場(chǎng)尋租、基層政府變相舉債等問(wèn)題。目前，70%的公共服務(wù)支出發(fā)生在省級(jí)以下，55%的支出來(lái)自縣鄉(xiāng)兩級(jí)，而縣鄉(xiāng)兩級(jí)的財(cái)政收入只占全國(guó)的21%。鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村基礎(chǔ)教育等公共服務(wù)，責(zé)任方主要是基層政府，地方政府財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配；教育和醫(yī)療等公共服務(wù)屬于哪一級(jí)政府的職責(zé)沒(méi)有法律加以明確界定，致使基本公共服務(wù)的供給效率大打折扣。3.公共服務(wù)中政府事權(quán)和財(cái)權(quán)不統(tǒng)一

我國(guó)現(xiàn)行政府事權(quán)界定不明確，存在“越位”與“缺位”現(xiàn)象。各級(jí)政府事權(quán)分配不合理。中央政府在公共產(chǎn)品的提供上，存在輕基本、重高端的特點(diǎn)；中央政府過(guò)多承擔(dān)了本應(yīng)由地方政府承擔(dān)的基礎(chǔ)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的支出責(zé)任；省以下各級(jí)政府事權(quán)劃分不統(tǒng)一。較高級(jí)政府集中了過(guò)多的基礎(chǔ)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出份額，對(duì)農(nóng)村的扶助支出主要落在縣鄉(xiāng)政府身上，基礎(chǔ)教育和公共衛(wèi)生這類公共產(chǎn)品、以及主要的社會(huì)保障支出都落在了地縣兩級(jí)政府。財(cái)權(quán)逐漸上移，財(cái)力越來(lái)越集中在上級(jí)政府尤其是中央財(cái)政。稅收立法權(quán)集中于中央，地方政府自主調(diào)節(jié)預(yù)算內(nèi)收入的能力比較弱。4.公共服務(wù)缺乏健全的法律基礎(chǔ)

基本公共服務(wù)供給應(yīng)建立在民主法制的基礎(chǔ)之上，通過(guò)法制化途徑，使城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給獲得穩(wěn)定的法律保障。中國(guó)自2008年1月1日起實(shí)施《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，但是還未形成一套完善的、明確規(guī)定各級(jí)政府在農(nóng)村基本公共服務(wù)供給上的權(quán)利、責(zé)任的法律體系，中國(guó)需在憲法框架內(nèi)，進(jìn)一步形成系統(tǒng)性的保障農(nóng)村基本公共服務(wù)供給的法律體系，把農(nóng)村基本公共服務(wù)的有效供給建立在法律保障的基礎(chǔ)之上完善公共服務(wù)制度的建議1.政府公共服務(wù)能力建設(shè)

加強(qiáng)公共服務(wù)運(yùn)行機(jī)制建設(shè)，增強(qiáng)政府公共服務(wù)能力。未來(lái)需要做：（1）建立健全公共服務(wù)回應(yīng)機(jī)制。（2）建立健全公共服務(wù)供給機(jī)制。（3）建立健全公共服務(wù)監(jiān)管機(jī)制。（4）建立健全公共服務(wù)評(píng)價(jià)機(jī)制。（5）推動(dòng)公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)的長(zhǎng)期化、制度化和規(guī)范化。（6）建立健全公共服務(wù)責(zé)任機(jī)制。2.科學(xué)界定政府間公共服務(wù)事權(quán)、財(cái)權(quán)

需要完善轉(zhuǎn)移支付制度，明確區(qū)分政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)間的界限，劃清政府的職責(zé)范圍，從可操作層面上劃分中央和地方政府的事權(quán)范圍，對(duì)省以下各級(jí)地方政府要按照受益原則、能力原則和效率原則進(jìn)行劃分。明確財(cái)權(quán)。分稅制使中央集中了大量的財(cái)政收入，地方政府掌握的財(cái)力往往小于本級(jí)支出的需要，因此在基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)過(guò)程中，財(cái)力上須主要由中央政府負(fù)擔(dān)。

完善轉(zhuǎn)移支付制度。建議設(shè)立一般性轉(zhuǎn)移支付、特定轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，突出強(qiáng)調(diào)一般轉(zhuǎn)移支付，解決地方財(cái)力不足問(wèn)題。通過(guò)試點(diǎn)“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”，優(yōu)化和完善公共服務(wù)在不同層級(jí)間政府事權(quán)、財(cái)權(quán)的配置。3.建設(shè)公共服務(wù)的法律基礎(chǔ)

制定《公共事業(yè)法》，建立和完善公共財(cái)政體制。包括：調(diào)整和優(yōu)化公共支出結(jié)構(gòu)；合理界定與調(diào)整中央與地方在公共服務(wù)供給方面的財(cái)權(quán)與事權(quán)；建立公共收入制度。發(fā)展公共服務(wù)事業(yè)法人制度，建立多中心的公共服務(wù)參與機(jī)制與供給機(jī)制。深化投融資體制改革，包括：合理界定政府投資職能和投資范圍；放寬社會(huì)資本的投資領(lǐng)域；拓寬項(xiàng)目融資渠道。4.公共服務(wù)提供中的協(xié)同治理

改變公共服務(wù)由‘國(guó)家單方供給’的模式，走向公共服務(wù)提供中的協(xié)同治理。未來(lái)縣域農(nóng)村公共服務(wù)模式是以農(nóng)民需求為導(dǎo)向,政府為主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作為基礎(chǔ),多中心治理主體(政府、企業(yè)、中介組織、農(nóng)民自組織等)

互動(dòng)合作的縣域農(nóng)村公共服務(wù)模式(簡(jiǎn)稱“政府主導(dǎo)+社會(huì)協(xié)同”模式)

。即以“協(xié)同型政府”為主導(dǎo)力量來(lái)激發(fā)政治國(guó)家與公民社會(huì)共同治理縣域農(nóng)村公共事務(wù)的多中心“善治”,將極大促進(jìn)城鄉(xiāng)之間公共服務(wù)的統(tǒng)籌供給,最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)同治理。蘇州：政府采購(gòu)改寫城市“臟”“臭”“舊”

蘇州市政府采購(gòu)一直在為市政府2009年提出的“用2年—3年時(shí)間打造成全國(guó)最干凈城市”的目標(biāo)默默努力著。在城區(qū)道路沖洗保潔、提升機(jī)械化作業(yè)率、街巷新村保潔網(wǎng)格化管理、集中清理屋頂垃圾和城鄉(xiāng)結(jié)合部垃圾、加快環(huán)衛(wèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，政府采購(gòu)為市政管理工作盡職盡責(zé)曾成一時(shí)美談。其中，最值得一提的是公共衛(wèi)生間保潔管理政府采購(gòu)工作。2003年，蘇州市首次將城市公共衛(wèi)生間保潔管理進(jìn)行政府采購(gòu)公開招標(biāo)，2005年該項(xiàng)目被納入該市政府采購(gòu)目錄。今年，該項(xiàng)目投標(biāo)主體條件首次由自然人變更為企業(yè)法人，意在積