主體功能區(qū)戰(zhàn)略下的空間治理體系研究

國外成功經(jīng)驗(yàn)對我國空間治理體系構(gòu)建的啟示劉琪',羅會逸',王蓓2(1.湖南省人民政府發(fā)展研究中心，長沙410011;2.保險職業(yè)學(xué)院，湖南長沙410014)摘要：美國、德國、日本等發(fā)達(dá)國家在空間治理體系構(gòu)建方面的成功經(jīng)驗(yàn)和做法重要有：弱化行政區(qū)劃界線，以經(jīng)濟(jì)區(qū)劃為基礎(chǔ)制定和實(shí)行區(qū)域政策；重視空間規(guī)劃引領(lǐng)，完善層級清晰分工明確的空間規(guī)劃體系；突出重點(diǎn)功能區(qū)保護(hù)，構(gòu)建完整的自然保護(hù)地分類體系；加強(qiáng)自然資源管理，健全自然資源確權(quán)登記和審計(jì)制度。對我國構(gòu)建基于主體功能區(qū)戰(zhàn)略的空間治理體系的啟示：完善法律法規(guī)保障體系；建立試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)復(fù)制推廣機(jī)制；建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警機(jī)制；完善空間治理體系建設(shè)的公眾參與機(jī)制；提高信息技術(shù)服務(wù)空間治理體系建設(shè)的能力。關(guān)鍵詞：空間治理體系；空間規(guī)劃體系；空間用途管制；主體功能區(qū)EnlightenmentofForeignCountries'SuccessfulExperiencesonBuildingCh(1.DevelopmentResearchCenter,thePeople'sGovernmeChina;2.VocationalCollegeofInsurance,Changsha410Abstract:ThemainsuccessfulexperiencesUnitedStates,GermanyandJapaninbuFirstly,weakeningtheboundariesofadministrativedivisionregionalpoliciesbasedoneconomicdivisions;Secondly,payingattentiontospatialplannguidingandimprovingthespaceplanhighlightingtheprotectionofkeyfunctionalareas,buildingnaturereserves;Fourthly,strengtheningnaturalresourcesmanagement,irightsregistrationandauditingsystem.Theenlithelawsandregulationsguaranteesystem;Secondly,monitoringandearlywarningmechanism;Thirdly,wemechanismofthespatialgovernanKeywords:spatialmanagementsystem;spatialplanning《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》中提出要建立“以市縣級行政區(qū)為單元，建立由空間規(guī)劃、用途管制、差異化績效考核等構(gòu)成的空間治理體系”,這是我國加緊實(shí)行主體功能區(qū)戰(zhàn)略，構(gòu)建具有中國特色生態(tài)文明制度體系的重大創(chuàng)新性思緒和舉措。但目前我國空間治理體系的構(gòu)建仍處在起步和探索階段，通過總結(jié)其他國家在有關(guān)領(lǐng)域的成功做法和經(jīng)驗(yàn)，我們認(rèn)為我國應(yīng)構(gòu)建以“多規(guī)合一”的空間規(guī)劃體系為基礎(chǔ)，以加強(qiáng)自然生態(tài)空間用途管制為內(nèi)核，以加強(qiáng)不一樣主體功能區(qū)差異化績效考核自20世紀(jì)50年代以來，包括美國、德國、法國、日本在內(nèi)的發(fā)達(dá)國家先后推行了類似我國主體功能區(qū)戰(zhàn)略的發(fā)展戰(zhàn)略，也就是根據(jù)各區(qū)域板塊在資源環(huán)境承載能力、既有開發(fā)強(qiáng)度和未來發(fā)展?jié)摿Φ确矫娴牟町?，按照板塊分工和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的原則，劃定多種不一樣主體功能區(qū)塊，并有針對性地實(shí)行差異化發(fā)展戰(zhàn)略和政策，形成了一系列成功的經(jīng)驗(yàn)美國以縣級行政區(qū)為基本空間單元，依托行政區(qū)化體系，根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r對全國經(jīng)濟(jì)區(qū)劃實(shí)行動態(tài)調(diào)整，建立不一樣等級和層次的經(jīng)濟(jì)區(qū)劃體系，并確定對應(yīng)的經(jīng)濟(jì)分區(qū)和區(qū)域政策框架。該體系包括區(qū)域經(jīng)濟(jì)地區(qū)組合、經(jīng)濟(jì)地區(qū)和成分經(jīng)濟(jì)地區(qū)三個層級，通過多次調(diào)整，最新的是2023年調(diào)整到位的區(qū)劃框架，包括344個成分經(jīng)濟(jì)區(qū)和179個經(jīng)濟(jì)地區(qū)。日本在1962年第一次制定全國性的綜合開發(fā)計(jì)劃，將全國提成過密地區(qū)、整改地區(qū)和開發(fā)地區(qū)三種不一樣類型，并分別實(shí)行差異性政策。1998年新修訂的《日本全國綜合開發(fā)計(jì)劃》更側(cè)重怎樣有效運(yùn)用既有資源，保護(hù)自然環(huán)境，采用“定居圈”開發(fā)方式控制大都市的發(fā)展速度。巴西根據(jù)本國宏觀調(diào)控目的，將全國劃分為五個類型區(qū)：疏散發(fā)展地區(qū)、控制膨脹地區(qū)、積極發(fā)展地區(qū)、待開發(fā)(移民)區(qū)和生態(tài)保護(hù)區(qū)，并制定對應(yīng)政1.2重視空間規(guī)劃引領(lǐng)，完善層級清晰分工明確總體來看，盡管各國空間規(guī)劃管理模式不盡相似，但在規(guī)劃體系建設(shè)方面具有四個共同特點(diǎn)2:一是強(qiáng)調(diào)配套法規(guī)的完備性，為主體功能區(qū)規(guī)劃的制定和實(shí)行提供法律保證。如德國國家層面有《聯(lián)邦空間秩序規(guī)劃法》,各州也頒布了《州國土空間規(guī)劃法》。日本二是強(qiáng)調(diào)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的權(quán)威性。如法國設(shè)置了由總理直接領(lǐng)導(dǎo)的國土規(guī)劃與地區(qū)發(fā)展委員會，德國成立了聯(lián)邦建設(shè)和空間規(guī)劃辦公室，韓國成立了由總理擔(dān)任委員長、有關(guān)政府部門領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任委員的國家國土政策委員會等，專門負(fù)責(zé)空間規(guī)劃和國家區(qū)域政策制定實(shí)行的部門與地區(qū)間協(xié)調(diào)。三是強(qiáng)調(diào)規(guī)劃層級的系統(tǒng)性。從英國的涵蓋區(qū)域空間戰(zhàn)略、地方發(fā)展框架兩級的規(guī)劃體系，到德國的“國家-州/區(qū)域-地方”三級規(guī)劃體系兩級空間規(guī)劃體系，這些國家的空間規(guī)劃體系有著一種共同特點(diǎn)，就是層級清晰且分工明確，國家層面的規(guī)劃重視原則性指導(dǎo)，區(qū)域?qū)用娴囊?guī)劃偏重戰(zhàn)略性，而地方層面的規(guī)劃則更重視制定操作性和管制性的政策。四是強(qiáng)調(diào)規(guī)劃制定實(shí)行過程中的開放性。德國《聯(lián)邦建筑法》明確規(guī)定了公眾、公共部門以及其他公共機(jī)構(gòu)參與規(guī)劃編制的形式，美國、英我國是世界上唯一劃定生態(tài)保護(hù)紅線的國家，但與生態(tài)保護(hù)紅線思緒相似的自然保護(hù)地系統(tǒng)等生態(tài)保護(hù)措施在國際上已成功實(shí)行了近百年。其中，世界自然保護(hù)聯(lián)盟(IUCN)對于自然保護(hù)地的治理、管理和立法具有豐富的經(jīng)驗(yàn)，目前世界上已經(jīng)有188個國家和地區(qū)參照IUCN的保護(hù)地分類體系劃定了當(dāng)?shù)貐^(qū)的生態(tài)保護(hù)地范圍3。IUCN的自然保護(hù)地分類體系按照管理嚴(yán)格程度的不一樣劃分為三類七級，即嚴(yán)格保護(hù)類(Ia、Ib、II)、一般保護(hù)了各具特色的自然保護(hù)地體系。如：美國構(gòu)建起包括國家公園、國家荒野保護(hù)地、國家森林(草原)、國家野生生物避難地、國家海洋避難地和江河口研究保護(hù)地、國家自然與風(fēng)景河流等六類保護(hù)地的分類體系，確立了“分級管理，適度開發(fā)”的原則，也就是聯(lián)邦、州和地方三個層級由不一樣的管理機(jī)構(gòu)管理，根據(jù)不一樣保護(hù)地類型實(shí)行保護(hù)優(yōu)先、適度開發(fā)。俄羅斯和加拿大的自然保護(hù)地管理體系與美國類似，也是實(shí)行分類、分級、分部門管理。而德國則將生態(tài)用地的保護(hù)運(yùn)用與土地規(guī)劃相結(jié)合，也就是在制定規(guī)劃時規(guī)定必須按一定比例預(yù)留保護(hù)地，以到達(dá)保護(hù)生態(tài)用地的目的。如：柏林在土地規(guī)劃中明確規(guī)定自然保護(hù)區(qū)面積占比不能低于都市面積的3%,景觀保護(hù)區(qū)域面積占比不能低于都市面積的1.4加強(qiáng)自然資源管理，健全自然資源確權(quán)登記和審計(jì)制度世界各國對自然資源開展登記最初始于土地，后來伴伴隨水、礦產(chǎn)等資源的所有權(quán)從土地所有權(quán)中劃分出來，水、礦產(chǎn)等資源開始由專門的部門管理，登記自然也從土地登記中分離了出來?，F(xiàn)今伴隨信息技術(shù)的提高和普遍應(yīng)用，各國又開始對多種自然資源資產(chǎn)進(jìn)行統(tǒng)一登記。如：美國、加拿大、澳大利亞等國由本國的自然資源綜合管理部門負(fù)責(zé)自然資源的登記工作4,新西蘭成立專門的土地信息部負(fù)責(zé)自然資源的登記工作，智利也成立了專門的不動產(chǎn)登記部門。聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟(jì)委員會(UNECE)早在1996年就提議轉(zhuǎn)軌國家在加強(qiáng)土地行政能力建設(shè)時，由一種部門負(fù)責(zé)正式法律信息登記以及技術(shù)信息的監(jiān)管、控制和運(yùn)行等事務(wù)，切勿由兩個甚至更多的部門分塊切割。在強(qiáng)化對自然資源資產(chǎn)確權(quán)登記的同步，發(fā)達(dá)國家同樣也重視通過自然資源審計(jì)來加強(qiáng)對自然資源的管理。不過與我國針對領(lǐng)導(dǎo)干部開展自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)不一樣的是，始于20世紀(jì)七八十年代的國外自然資源審計(jì)重要對象是企業(yè)，重要目的是通過審計(jì)督促企業(yè)節(jié)省使用自然資源和能源。如：美國環(huán)境保護(hù)局作為美國聯(lián)邦一級的權(quán)力機(jī)構(gòu)，直接對企業(yè)在使用自然資源資產(chǎn)過程中也許的弄虛作假行為進(jìn)行審計(jì)；歐盟則制定了生態(tài)審計(jì)計(jì)劃，在該計(jì)劃上登記立案的生產(chǎn)企業(yè)2我國空間治理體系構(gòu)建存在的問題近年來，我國在加緊推進(jìn)主體功能區(qū)建設(shè)的基礎(chǔ)上，圍繞構(gòu)建空間治理體系，在全國各地陸續(xù)開展了“多規(guī)合一”、以土地用途管制為關(guān)鍵的空間用途管制改革、生態(tài)保護(hù)紅線劃定、自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制、差異化績效考核等方面的試點(diǎn)，獲得一定的成效。但2.1空間規(guī)劃體系有待深入完善一是主體功能區(qū)規(guī)劃基礎(chǔ)作用發(fā)揮不明顯。主體功能區(qū)規(guī)劃編制的科學(xué)基礎(chǔ)不明確，主體功能區(qū)的劃定需要在資源環(huán)境承載力評估和摸清自然生態(tài)資源家底的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)，但目前評估數(shù)據(jù)獲取難和評估指標(biāo)體系的不完善導(dǎo)致有關(guān)工作推進(jìn)難度大。同步，目前對主體功能區(qū)規(guī)劃介入其他規(guī)劃的技術(shù)、流程等無明文規(guī)定，導(dǎo)致實(shí)踐中主體功能區(qū)規(guī)劃的基二是“多規(guī)合一”體制機(jī)制有待健全。頂層設(shè)計(jì)不完善，各類型規(guī)劃職能交叉、各部門規(guī)劃的事權(quán)劃分不明確，導(dǎo)致部門間互相協(xié)調(diào)的難度大，社會公眾缺乏參與渠道。而“多規(guī)合一”的成果目前沒有明確的法律地位，不能成為項(xiàng)目報批的根據(jù)，僅起到銜接各專題規(guī)劃的作用，試點(diǎn)中各地項(xiàng)目往往避開空間布局有沖突的地區(qū)，或者仍按照原有各類規(guī)劃所認(rèn)定的地類、用途來申報。尚有個別地區(qū)追求短期政績規(guī)劃，借“多規(guī)合一”之三是“多規(guī)合一”技術(shù)原則有待統(tǒng)一。由于各類空間規(guī)劃的價值觀和目的不一樣，導(dǎo)致規(guī)劃期限、用地分類原則、數(shù)據(jù)記錄口徑及圖件坐標(biāo)系統(tǒng)等方面的不統(tǒng)一，使得各規(guī)劃空間布局交叉或錯位、項(xiàng)目落地難。如：城鎮(zhèn)規(guī)劃體系中土地分為建設(shè)用地和非建設(shè)用地兩大類，而土地運(yùn)用規(guī)劃體系中土地分為建設(shè)用地、農(nóng)用地和未運(yùn)用地三大類。以廈門市為例，全市都市規(guī)劃和土地運(yùn)用規(guī)劃差異圖斑的面積高達(dá)306平方公里。同步，信息不對2.2空間用途管制制度有待深入健全一是土地用途管制制度有待完善。首先，我國現(xiàn)行的土地用途分區(qū)管制規(guī)則缺乏操作性、效力模糊，缺乏配套實(shí)行細(xì)則以及責(zé)任追究機(jī)制。另一方面，土地用途管制制度中生態(tài)環(huán)境保護(hù)理念缺位，土地分類中包括“未運(yùn)用地”,實(shí)際上“未運(yùn)用地”多為生態(tài)脆弱、退化威脅大的土地，不合適大量開發(fā)運(yùn)用，但實(shí)踐中“未運(yùn)用地”向其他地類的調(diào)整具有較大的隨意性。此外，土地運(yùn)用規(guī)劃缺乏彈性，與動態(tài)變化的區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不適應(yīng)；實(shí)踐中，規(guī)劃用地位置與實(shí)際項(xiàng)目選址規(guī)定不符的現(xiàn)象比較常見，其中工程用地和工業(yè)用地尤為突出，動輒要修改規(guī)劃。規(guī)劃調(diào)整當(dāng)然可以處理規(guī)劃與用地需求不相符的矛二是空間用途管制制度尚未覆蓋所有國土空間。水域方面，法律法規(guī)尚不完善，目前僅有水利部2023年出臺的《水功能區(qū)管理措施》;區(qū)劃過于重視通過工程帶動實(shí)現(xiàn)水資源的供需平衡，不能滿足用途管制的需要；水域功能管理目的與陸域入河排污控制體系之間缺乏有效銜接。海域方面，海域管理波及海洋、國土等多種部門，責(zé)權(quán)不清導(dǎo)致管理效率低下，海域確權(quán)劃界工作亟待完善。山嶺方面，目前尚未建立對應(yīng)的用途管制制度，部分山地自然生態(tài)空間非法征占現(xiàn)象仍然嚴(yán)重，生態(tài)功能日趨惡化。濕地方面，目前地方性法規(guī)強(qiáng)調(diào)濕地的資源屬性，多專章論述“濕地運(yùn)用”或“濕地資源運(yùn)用”,而未明確提出濕三是空間用途管制方式單一。目前，我國空間用途管制重要以行政、法律等強(qiáng)制性手段為主，稅費(fèi)制度、產(chǎn)權(quán)安排(許可證制度)等市場手段局限性，市場在資源配置中的決2.3自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制試點(diǎn)有待深入探索一是自然資源統(tǒng)籌管理亟需加強(qiáng)。與美國、加拿大等國相比，我國目前雖然正在推進(jìn)自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記試點(diǎn)，不過大部分地區(qū)自然資源管理權(quán)限仍分屬不一樣部門，由于二是自然資源管理部門的管理措施和監(jiān)測手段難以滿足編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的規(guī)定。基層專業(yè)人員嚴(yán)重局限性，專業(yè)技術(shù)設(shè)備缺乏，經(jīng)費(fèi)保障也難以到位，自然資源固定三是自然資源基礎(chǔ)數(shù)據(jù)采集與試點(diǎn)報表規(guī)定有較大差距。根據(jù)試點(diǎn)規(guī)定，有關(guān)指標(biāo)需要逐年填報，但實(shí)際上有關(guān)自然資源管理部門的資源普查基本上不也許到達(dá)一年一普查的頻次。如：森林資源的一類清查工作一般是每五年一種周期，濕地資源調(diào)查分別只在19952.4差異化績效考核制度建設(shè)有待深入加強(qiáng)缺乏明確的制度規(guī)定、規(guī)范的考核程序以及專業(yè)的第三方考核機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致差異化績效考核二是部分差異化績效考核指標(biāo)難以量化。目前某些地方試點(diǎn)嘗試把生態(tài)環(huán)境指標(biāo)納入到差異化績效考核體系當(dāng)中，包括生物多樣性、環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等，但在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，這些指標(biāo)具有動態(tài)的特點(diǎn)，難以量化，并且輕易受到外部條件的影響，圍繞這些指標(biāo)對政三是差異化績效考核貫徹難。雖然基于主體功能區(qū)的差異化績效考核規(guī)定各地根據(jù)資源稟賦、生態(tài)環(huán)境承載力和經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段進(jìn)行各有側(cè)重的考核，但部分地方官員出于晉升和維穩(wěn)的考慮，經(jīng)濟(jì)高增長和“政績工程”仍擺在重要位置，致使經(jīng)濟(jì)增速仍是績效考核的決定性原因。這種導(dǎo)向使得不少地區(qū)仍舊大量引進(jìn)高污染、高耗能企業(yè)，這一現(xiàn)象在生借鑒其他國家的成功做法和經(jīng)驗(yàn)，目前，我國要切實(shí)發(fā)揮主體功能區(qū)作為國土空間開發(fā)保護(hù)基礎(chǔ)制度的作用，加緊完善有關(guān)法律法規(guī)保障體系，健全符合主體功能區(qū)規(guī)定的配3.1完善法律法規(guī)保障體系首先，盡快啟動空間規(guī)劃專門立法。提議出臺《空間規(guī)劃法》,對規(guī)劃的內(nèi)容、定位、性質(zhì)、編制程序、編制主體以及規(guī)劃的實(shí)行進(jìn)行明確規(guī)定，以保證空間規(guī)劃編制出臺規(guī)劃法》等有關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行補(bǔ)充完善，省市各級也要結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際出臺對應(yīng)的空間規(guī)劃的地方性法規(guī)，構(gòu)建一套完整的規(guī)劃法律體系。另首先，推進(jìn)生態(tài)保護(hù)紅線有關(guān)立法。生定出臺自然保護(hù)區(qū)域的綜合性立法，另首先各地要因地制宜，出臺對應(yīng)的生態(tài)保護(hù)紅線管理地方性法規(guī)、管理措施(條例),嚴(yán)格規(guī)范生態(tài)保護(hù)區(qū)域調(diào)整的法定程序。3.2建立試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)復(fù)制推廣機(jī)制構(gòu)建試驗(yàn)區(qū)經(jīng)驗(yàn)推廣平臺和定期交流推廣機(jī)制。近年來我國推進(jìn)多種試點(diǎn)，在“多規(guī)合一”、自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制、基于不一樣主體功能區(qū)定位的差異化績效考核等方面形成了諸多成功的經(jīng)驗(yàn)和模式。下一步要搭建試點(diǎn)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)推廣平臺，定期組織經(jīng)驗(yàn)交流會議，通過試點(diǎn)地區(qū)自評估、有關(guān)部門評估和第三方評估相結(jié)合等有效形式，對試點(diǎn)地區(qū)試行有效、群眾承認(rèn)度高、示范帶動性強(qiáng)的重大改革舉措和成功經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)成熟程度及時進(jìn)行分類總結(jié)。各有關(guān)部門要及時完畢復(fù)制推廣工作，需報國務(wù)院同意的事項(xiàng)要按程序報對水土資源、環(huán)境容量、海洋資源超載區(qū)域?qū)嵭邢拗菩源胧菍?shí)行主體功能區(qū)戰(zhàn)略、構(gòu)建空間治理體系的重要保證。目前，可以在兼顧自然區(qū)域單元的基礎(chǔ)上，以縣級行政單元作為基本評價對象，科學(xué)制定評價指標(biāo)體系和評價措施，確定資源環(huán)境超載類型，劃分詳細(xì)的預(yù)警等級，評估特定區(qū)域的國土空間資源環(huán)境承載能力狀況，建立對臨近警戒線區(qū)域的預(yù)警